统筹城乡背景下健康推进城镇化发展研究
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作者: 李琳珊
摘要：统筹城乡发展已成为全面建设小康社会的根本要求，而推进城镇化成为保持经济平稳较快发展的持久动力，经济增长的新引擎。本文通过分析统筹城乡发展与城镇化的关系，找出二者的共性，并在此基础上提出了城乡统筹的新要求下推进新一轮城镇化健康发展的相关措施。
关键词：统筹城乡发展；城镇化；健康推进
中图分类号：F291.3 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）01-00-02
党的十八届三中全会明确提出：“完善城镇化健康发展体制机制。” 统筹城乡发展已经成为我国经济社会发展的重大战略。如何实现城乡统筹发展？途径、形式很多，全国各地都进行了有益的实践探索，其中最主要的是走健康城镇化道路。研究探讨统筹城乡背景下的城镇化发展具有十分重要的现实指导意义。
一、城镇化与统筹城乡发展
（一）城镇化的基本内涵
城镇化是指二、三产业向城镇集聚，农村人口不断向非农产业和城镇转移，使城镇数量增加、规模扩大，城镇生产方式和生活方式向农村扩散、城镇物质文明和精神文明向农村普及的经济、社会发展过程。
从城镇化的基本内涵上我们可以看出城镇化的过程突出表现在城乡之间的互动与转换。
一是产业结构和社会结构的转换，劳动力从第一产业向二三产业转移，人类社会从传统的农业人口占多数的农业社会向农业人口占少数的工业化社会转变；
二是城乡人口分布结构的转换，越来越多的人口由分散的农村向城镇集中，城镇规模扩大和数量不断增多；
三是城镇空间形态的变化，城镇建成区扩大，新的城镇地域、城镇景观（休闲公园、健身广场等）不断涌现，城镇基础设施服务设施不断完善；
四是人们价值观念和生活方式的转换，城市文明、城市生活方式和价值观念向乡村地区渗透和扩散，传统乡村文明走向现代城镇文明（像婚丧嫁娶等民俗风俗习惯都随着城镇化的发展在悄然发生着一些变化）；
五是经济要素在技术创新和制度创新的双重推动下，更健康、高效地在城乡之间流动、重组。
相对于过去二元分割的城镇化道路，统筹城乡的城镇化是城市与乡村的互相演变过程。
（二）我国城镇化发展战略演变
改革开放之前，我国的城市发展实际上并没有明确的方针政策。城市、城镇的发展实际上只是工业发展和农业发展计划的一种附属产物。
随着我国经济社会的不断发展，1980年，在全国城市规划工作会议上正式而明确地提出了"控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市"的城市发展方针。
“十五”计划纲要中提出“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”，这是中国首次在最高官方文件中使用“城镇化”，并第一次把城镇化规划作为国家发展的重点专项规划之一。相比之前的城市发展方针，到这上升为了国家发展战略。党的十七大明确提出“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。”在这里，提出的是中国特色城镇化道路，而在其中第一个原则就是统筹城乡。“十二五”规划纲要中提出：“统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展”。十八届三中全会中指出：“ 坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”
我们从我国城镇化战略演变中，可以看出，城镇化经历了从方针政策到国家战略，再到国家发展道路的这样一个发展历程，发展策略也从单一的城镇发展到城与乡的协调发展，城镇化不再是简单的就城镇论城镇，而是统筹城乡协调发展的城镇化。
（三）城镇化与统筹城乡发展的关系
统筹城乡发展的重要战略思想最早是在党的十六大报告中提出的。它就是要更加注重农村的发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现城乡经济社会全面发展。对比城镇化的基本内涵，我们可以看到二者是有一些关联的：
一方面，二者目标具有一致性。统筹城乡发展就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，把乡村与城市放到一个平等发展的位置来共同发展，最终实现城乡居民的共同富裕，城乡一体发展；而现在的城镇化，不再是只考虑城市，而是和“乡”联系到了一起。甚至成了解决“三农”问题的重要出路，它就是要发挥以城带乡的作用带动农村发展，以此来缩小城乡差别，也是实现城乡协调发展。所以说两者的根本目标是一致的。
另一方面，二者又互相影响，相辅相成。城镇化是非城镇地区在各方面发展走向城镇的过程，它是实现城乡协调发展的主要途径。要实现城乡协调发展，就是要解决好“三农”问题。而“三农”问题的一个出路就是要减少农民。只有城镇化水平提高了，才有能力吸收农民进城，为几亿农村人口的转移创造条件，才能促进农村、农业的现代化发展，促进城乡协调发展。而随着统筹城乡一体化程度的加深，又为城镇化提供了高位平台。现行的一体化措施都不同程度的促进了城镇化的发展。
二、健康推进城镇化发展的思考与建议
几十年的实践经验证明，我国的城镇化进程，不能走西方发达国家的老路，而是应该在充分考虑城市和农村发展、城市居民利益和农民利益的基础上，走一条统筹城乡发展的健康城镇化之路。
（一）正确理解，确保城镇化有序推进
我国的城镇化政策自从“九五”时期以来，无论是党中央和国务院有关决议，还是政府工作报告和国民经济发展计划、规划等重要文件来看，我国推进“城镇化”从来不是一个单纯致力于推进城市发展的战略，而是想通过城镇化来达到一个目的：消除城乡二元结构，实现资源高效配置、提升居民生活品质、增加居民福利的这样一个目的。中国的城镇化道路是政府引导与市场推动双重动力下的城镇化，那么作为政府，主要职责就是创造有利于城镇化发展的体制、政策和规划环境。但现实是，对相关政策存在“误解”的情况。作为引导者，我国不少地方政府都在借城镇化之名，大规模圈地，建造楼房。脱离了当地经济发展实际的“暴力拆迁”“强行征地”等问题屡见报端。这些都是对相关政策理解的偏差造成的。 因此，各地政府在推进城镇化发展中要注意以下两个方面的问题，首先城镇化率目标不应设计太高。据相关资料显示，城乡比率有一个“黄金结构”——在78：22，也就是说中国城镇化率的合理上限在78%。[1]如果按照我们现在的城镇化速度，我国的城镇化率将在2035年左右达到70%。，再用二三十多年也就达到最优状态了。我国幅员辽阔，地域差异较大，像我国改革开放的前沿——广东，它2010年的城镇化率为64%，预计再十年将会达到80%，但是还有一些省市的城镇化率很低，现在只有百分之三十多，所以各地中长期规划的城镇化率目标就要根据自己的省情、市情，制定符合各地实际的发展目标，不能在城镇化率和有关城镇发展指标方面进行盲目攀比。
其次，应遵循发展规律，循序渐进发展。
城镇化决定于生产力发展水平，受制于工业化程度，这是不可违背的客观规律。有一个这样参考数值：根据世界银行提供的城镇化和工业化的相关计量模型计算，城镇化率应高出工业化率10到15个百分点，才算匹配。
超出了这个能力很可能会出现就业不足、贫困人口增多、两极分化严重等问题，对经济发展、社会稳定、人民生活都会带来严重影响。像是鄂尔多斯市的康巴什新区，就是超越了当地的经济发展实际，只单纯的追求高城镇化率，大搞城镇建设，建出来的新城甚至被有些媒体称为“鬼城”。毫无经济基础的“冒进式”的城镇化发展都是违背规律的。所以推进城镇化，要从本地经济发展实际出发，量力而行，不能超前。
（二）科学规划，形成合理城镇体系
城镇要想科学发展首先就取决于城镇的科学规划。在我国，城镇化进程中的一个突出问题也是规划方面的问题——城乡规划严重滞后，许多地方往往看起来既不像城镇、也不像农村。这样无序的发展在今后的改造和建设中将需要我们付出极大的代价。
借鉴国内外已有的成功经验来看，做好规划需做到以下几点：
首先，规划要有超前眼光和前瞻意识。像山东半岛蓝色经济区城镇体系规划，就是从2009年规划到了2020年。有十几年的时间跨度。所以，做规划时要充分考虑城乡各方因素，尤其是城乡的实际发展条件，自身的地域特点、文化特点等，做好规划。
其次，要按照程序，科学规划。要按照政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的程序组织规划编制，提高规划水平。制定程序越复杂，才能确保规划越科学。
再次，严格规划实施，建立健全规划监督机制。可实行城乡规划督察员制度，确保城乡规划的有效实施。比如山东省“汶上速度”实现的一个重要保证就是指定专门人员，负责监督，确保执行规划不缩水、不走样。[2]
（三）以户籍改革为突破口，加快城镇化进程
长期以来，城镇户籍都是老百姓享受城镇公共服务的前提。
从“十二五”规划建议中我们可以看到，户籍改革的大体方向有两个：一是外来人口少的中小城市和小城镇可以实行统一管理的户籍制度；二是外来人口多的大城市可以逐步实行有条件的吸纳部分外来务工人员的户籍制度。以此，推动有条件的城市允许有稳定职业和收入的农民工及其子女转为城镇户口。保证“打开门”，让人“进的来”，从制度上促进城镇化的发展。
（四）合理布局产业，促进城镇化发展
城镇化发展，离不开当地的经济发展。在区域内科学合理布局产业，这是城镇化发展的根本，应大力促进区域经济的发展。简单来说，区域经济发展的好坏直接关系群众到底能不能住的下、留得住。缺少经济支撑，没有稳定的收入来源，群众生活得不到保障，群众就不能得到长久的安心和舒心。要解决这个问题，就要发展经济，打好经济基础。
因此，首先要围绕重点产业发展做文章，根据重点产业发展进行城镇定位，着力培育有基础、有实力、有前景的优势产业，以关系发展全局、带动作用强的重大产业项目为抓手，加快形成能够支撑城镇经济发展的支柱产业。
比如山东省的寿光，就是充分发挥初始的农业优势，由农业起步，以农业培养工业，以工业提升实力，以三产活跃经济，在农业上铸造了寿光蔬菜这个品牌，工业上培植了晨鸣纸业等一批企业集团，三产上培育了蔬菜批发市场这一龙头，闻名全国，成功走出了一条三次产业相互融合、经济社会共同进步的县域经济发展之路。
其次，突出产业特色，加快园区建设，促进企业向园区集中，进一步提高产业集聚水平。把园区建设作为当地经济发展的一个平台。比如有名的“昆山模式”，他走的，就是园区建设之路，自费设立开发区，经过多年的发展成了全国县域经济发展的派头兵。2011年昆山成为全国第一个地方财政收入超过200亿元的县级市。要充分利用园区的作用，发展经济以此来带动城镇化发展。
（五）完善相应的社会保障体系
积极稳妥推进城镇化中的“稳妥”二字就是要解决好城镇化快速发展带来的民生、环境等问题，更加注重质量与内涵。在中国这一轮的快速城镇化中要把保障农民权益放在首要位置。必须以失地农民基本生活保障制度为重点，不断扩大社会保障覆盖面。
具体来讲，应从以下三个基本方面抓起：
一是建立健全以失地农民基本生活保障为主的社保体系。从根本上解除农民对失去土地后养老、医疗等问题的担忧，以减少因此而产生的城镇化阻力。现在全国很多省市的相关失地农民养老保障制度已基本建立，以后需要再进一步健全相应体制，还要注重搞好与现行的农村和城镇基本养老保险制度的衔接。提高保障水平，使进城群众免去后顾之忧。
二是对进城人员购买或者租赁城镇住房给予政策支持。对在城市有稳定收入、有固定住所的农民工给予市民待遇。现在各地均有经济适用房，廉租房的建设，“货币直补”政策等，这都是一些现行的好办法。伴随着城镇化的发展，进城人员增多，这些政策都需要继续扩大覆盖面，让更多的群众享受到相应的政策。
三是建立相应的社会救助制度。包括农民工遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。相关的社会保障内容很多，只有继续建立健全社保体系，才能更好地维护群众的基本权益。
总之，城镇化不是就城镇论城镇，是城市与乡村相互作用的结果，只有同时考虑城乡的协调发展，才能保证城镇化健康有序的发展。
参考文献：
[1]赵海均.中国城镇化战略即将破题[N].联合早报，2010-01-18.
[2]史文清.以科学规划引领城镇化和城镇建设健康有序发展[N].江西日报，2010-01-25（A2）.
作者简介：李琳珊，女，华中师范大学2012级工商管理专业硕士研究生。工作单位：莱芜市老干部局第二干休所（山东省莱芜市）。
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