公共项目经济评价研究
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作者: 李洪山 初海涛
摘 要：公共项目的经济评价不仅关注投资的财务效益，更注重其为社会公共福利带来的国民经济效果，政府要根据公共项目的经济特征，正确区分公共项目的费用与效益，并通过财务评价指标和国民经济评价指标对公共项目进行有效经济评价，同时尽可能降低项目运行的风险，最大限度地发挥公共项目的经济效益和社会效益。
关键词：经济评价 公共项目 经济费用效益
中图分类号：F222.3 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2012）01-083-02
一、导言
公共项目是以政府为投资主体，在“市场失灵”的基础设施和自然垄断行业中建设的投资项目。公共项目主要涉及公路、铁路、港口、桥梁、机场等重要基础设施；道路、水库、大坝等公共工程；供水、供电、管道煤气、排污、固体废弃物处理等城市公共基础设施。公共项目的概念有广义和狭义之分。广义的公共项目是指所有投向于公共基础设施和公共服务行业，能为社会提供基础性和公共性商品或服务的投资项目，其资金来源既包括政府投资也包括非政府投资，既包括物质性投资也包括非物质性投资。狭义的公共项目特指政府作为投资主体，在基础设施和自然垄断行业投入建设的固定资产投资项目。本文使用的是狭义公共项目的概念。
公共项目经济评价是项目可行性研究和项目后评价报告的重要组成部分，也是项目投资决策的重要依据，20世纪30年代起源于美国，第二次世界大战以后发展迅速，从军工领域拓展到其他领域，之后很多专家学者开始运用这种方法研究投资项目的建设问题、工业企业的生产管理、技术经济政策的制定等，并形成了一套系统的、科学的研究方法。公共项目经济评价对于加强固定资产投资宏观调控，提高投资决策的科学化水平，引导和促进各类资源合理配置，优化投资结构，减少和规避投资风险，充分发挥投资效益，具有重要作用。
公共项目经济评价是指在项目可行性研究的基础上，从项目财务及国民经济角度进行分析，对拟建项目的设计方案进行技术经济论证和经济评价，从而确定项目未来发展前景的一系列活动。公共项目经济评价是投资者得到预期收益的前提，如何选择客观、恰当的项目经济评价方法对正确进行投资决策至关重要。
二、公共项目的经济特征
1.经济外部性特征。对于公共项目供给的正外部性的争论，如果政府是公共项目的投资者，那么各种基于国民经济系统的上述目标就是政府投资决策考虑的内部效果，也是该项目得以建设的原因，如果将其视为外部效益计入效益费用分析，则属于重复计算。而如果是私人资本作为项目的投资主体，由于项目效果不能纳入投资者账户，因此是外部效益。我们界定的公共项目主要投资主体是政府，是研究财政支出资金来源的公共项目的经济评价问题，很多财务评价的“外部效果”在很大程度上应该被视为国民经济的评价体系的“内部效果”，但这一“内部效果”在现有的国民经济核算体系中又常被漏算，或被计入其他系统的效果。因此，在研究公共项目经济评价问题时，这一问题应该考虑如何解决。
2.经济福利性特征。一般将公共支出分为“购买性公共支出”和“转移性公共支出”，公共项目的建设对国民收入分配的影响包括了这两个方面的影响。前者对于收入分配的影响一般是间接的，例如公共项目的实施带来的对于相应需求的增加，刺激相关行业、地区的劳动力、投入物的需求增长，从而使得国民收入和财富的增长；后者则涉及到对于公共项目利益相关者的直接影响，例如水利建设项目实施过程中的“以工代贩”；生态移民过程的“移民补贴”等。对于如“扶贫开发项目”、“农业服务体系建设项目”这一类的公共项目，一个重要的目标效果就是解决地区经济发展水平的不平衡，收入差距扩大等社会问题从而带来的整个国民经济总福利效果。而对于大型跨地区、跨流域的重大公共工程项目，则对于项目影响地区的经济、社会、环境等产生明显的影响。国内对于此类公共项目的评价中都设置了社会经济评价指标和方法来加以评价，如“分配效果”指标、“分配系数参数”等。因此，研究公共项目的经济评价问题，公共项目的福利效果，是一个重要的评价内容。
3.公共项目的循环经济特征。基于循环经济的“3R”（Reduce,Reuse,Recycle）原则，循环经济的特点表现为：对于物质产品的生产，更加关注低数量、高质量、高价格获得的增长；经济活动从生产优先到服务优先；在社会就业方面，循环经济使得就业的重点从生产转向维护。资源、能源等类型公共项目的实施对于资源、能源、环境、生态、社会经济中与循环经济目标相关的内容密切相关，因此，对于此类公共项目的经济评价应该考虑其对循环经济目标的贡献。基于循环经济的公共项目经济评价，就是要从国民经济系统的要素投入与产出关系，将资源、环境、经济要素纳入国民经济运行系统，考虑投入物循环利用与经济持续发展的效果。
三、公共项目经济评价的内容
1.公共项目财务评价。公共项目财务评价是指在国家现行财税制度和价格体系的条件下，从财务的角度，分析测算项目直接发生的财务费用和收益，编制财务报表，计算评价指标，考察项目财务盈利能力和清偿能力等财务状况，对项目的财务可行性进行评价的一种活动。它是建设项目可行性研究的重要内容。
公共项目财务评价所使用的基本报表有资产负债表、利润表、现金流量表、财务平衡表、财务外汇流量表等，所适用的参考报表有固定资产投资估算表、投资使用计划表、总成本表、单位成本表、销售收入表、借款偿还平衡表等。
公共项目财务评价的内容和主要指标包括：（1）项目盈利能力评价主要考察投资项目的盈利水平。在进行项目盈利能力评价时，需编制全部投资现金流量表、自有资金现金流量表和损益表三个基本财务报表。项目财务盈利能力评价的主要计算指标有财务内部收益率、投资收益率、净现值、投资回收期等指标。（2）项目偿债能力评价可在编制贷款偿还表的基础上进行。投资项目的资金来源一般可分为自有资金和借入资金，借入资金必须按期偿还。因此，项目的投资者需要关注项目的偿债能力；借入资金的债权人也需要关注贷出资金能否按期收回本息。（3）不确定性分析是指在信息不足，无法用概率描述因素变动规律的情况下，估计可变因素变动对项目可行性的影响程度及项目承受风险能力的一种分析方法。不确定性分析包括盈亏平衡分析和敏感性分析。（4）风险分析是指在可变因素概率分布已知的情况下，分析可变因素在各种可能状态下项目经济评价指标的取值，从而了解项目的风险状况。（5）外汇平衡分析主要是考察涉及外汇收支的项目在计算期内各年的外汇余缺程度，在编制外汇平衡表的基础上，了解各年外汇余缺状况，对外汇不能平衡的年份根据外汇短缺程度，提出切实可行的解决方案。
2.公共项目国民经济评价。公共项目国民经济评价是从国民经济总体利益出发，使宏观与微观效益相结合，用系统的、整体的、综合的观点，从经济、技术、政治、军事和社会等方面，全面分析计算项目对国民经济的净贡献，评价项目的经济合理性，为投资决策提供宏观依据。
公共项目财务评价是从项目角度考察项目的盈利能力和偿债能力。在市场经济条件下，大部分项目财务评价结论可以满足投资决策的要求，但有些项目需要进行国民经济评价，从国民经济角度评价项目是否可行。需要进行国民经济评价的项目主要有：（1）国家及地方政府参与投资的项目。（2）国家给予财政补贴或者减免税费的项目。（3）国家控制的战略性资源开发项目。（4）主要的基础设施项目，包括铁路、公路、航道等交通基础设施建设项目。（5）较大的水利水电项目。（6）动用社会资源和自然资源较大的中外合资项目。（7）主要产出物和投入物的市场价格不能反映其真实价值的项目。
国家计委1987年颁发的《建设项目经济评价方法与参数》规定：国民经济评价以经济内部收益率作为主要指标，以经济净现值、经济净现值率和投资效益率作为辅助指标。国民经济评价主要参数包括：（1）社会折现率是由政府部门统一规定的，在国民经济评价中用以衡量资金时间价值的参数，代表了资金占用所需应获得的最低动态收益率。（2）影子汇率是反映外汇真实价值的汇率。影子汇率主要依据一个国家或地区一段时期内进出口的结构和水平、外汇的机会成本及发展趋势、外汇供需状况等因素确定。一旦上述因素发生较大变化时，影子汇率值需作相应的调整。（3）影子价格是指项目增加一名劳动力，社会为此付出的代价。
3.公共项目投资风险评价。公共项目投资风险评价就是指在项目风险识别的基础上，对可能导致项目投资损失的风险因素进行系统分析和权衡，并依据风险对项目目标的影响程度进行风险分级排序，综合评估整个项目投资的风险水平。
公共项目投资风险评价应遵循以下基本准则：（1）风险回避准则。根据风险分析，采取措施有效控制或完全回避项目中的各类风险，特别是对项目整体目标有重要影响的那些风险因素。（2）风险处理成本最小原则。在处理风险的时候考虑成本最小，甚至可以接受风险。（3）风险权衡准则。确定可接受风险的限度，可接受风险是指在项目中存在的一些可接受的、不可避免的风险。（4）社会费用最小准则。将风险的社会费用与风险带来的社会效益一同考虑，以社会费用最小为原则。（5）风险成本效益比准则。处理风险是考虑处理成本和风险受益相匹配，以最经济的资源消耗来保证项目的顺利实施。
四、公共项目的经济费用效益评价
经济费用效益评价是从资源合理配置的角度，分析项目投资的经济效率和对社会福利所做出的贡献，从而评价项目的经济合理性，适用于财务价格扭曲，财务现金流量不能全面、真实地反映项目的经济价值，财务成本不能包含项目的全部资源消耗，从而财务效益不能包含项目产出的全部经济效果的项目。公共项目所提供的产品或服务，从项目的成本与收益的角度看，存在着很强的外部性，其财务现金流量不能全面、真实地反映项目的经济价值，所以要进行费用效益分析。
识别公共项目的经济费用与经济效益就是要对项目所涉及的所有社会成员的有关费用和效益进行判别，也是全面分析项目投资及运营活动耗用资源的真实价值，以及项目为社会成员福利的实际增加所做出的贡献。识别的内容有：直接或间接费用和效益；内部或外部费用与效益；有形和无形费用与效益以及项目的近期影响和可能带来的中期或远期影响。经济费用的计算应遵循机会成本原则，分析项目所占有所有资源的其他最有效利用所产生的效益进行计算。经济效益的计算应遵循支付意愿原则和接受补偿意愿原则。支付意愿原则用于对项目产出物正面效果的计算；接受补偿意愿原则用于对项目产出物负面效果的计算。
公共项目的经济费用效益评价是市场经济体制下政府对公共项目进行分析和评价的重要方法。要对公共项目正确作出经济费用效益分析，需要对其费用效益予以正确的识别与计量。在识别与计量过程中，需明确项目基本目标，围绕目标进行必要的情景分析，进行有无对比分析，正确识别正面和负面外部效果，合理确定效益和费用的空间范围和时间跨度等。只有这样，才能保证正确评价公共项目的经济合理性，为政府审批或核准项目提供依据。
公共项目的经济评价内容缺一不可，每种评价的指标都能从不同侧面科学地衡量项目的可行性，财务评价是从微观盈利角度进行分析，国民经济评价是从宏观社会角度对整个项目的运行以及为社会带来的贡献进行分析，而风险评价更是公共项目运行之前必不可少的评价内容，综合这些评价得出的结果才能更好地为公共项目的运行提供参考和帮助。
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（作者单位：东北林业大学 黑龙江哈尔滨 150040）（责编：吕尚）
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