国外农村养老保险制度实践对我国的启示
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作者: 叶志伟
摘要：文章结合农村社会养老保险的情况，比较分析了日本、法国、德国、美国、新加坡、瑞典的农村社会养老保险制度，从分析综合化的模式选择角度出发，按照循序渐进的覆盖方式，在制度的建立与国家公共财政紧密结合的基础上，充分发挥农村土地和家庭所应有的养老保障辅助功能。
关键词：农村；养老保险制度；国家财政
中图分类号：F841 文献标识码：A 文章编号：1674-1723（2013）02-0039-02
一、引言
纵观世界上各发达国家社会保障的发展历程，农村社会保险的发展滞后于城镇的现象普遍存在。社会养老保险制度从工业延展到农业，从城市延展到乡村，从家庭养老发展到社会养老，一般都经历了漫长的过程，在农村，也都是先覆盖农业工人，尔后才扩展到农业主。这种先城市后农村、先农业工人后农业主的“先后”有别的社会养老保障制度建立模式，是与各国的社会经济发展水平及社会人口结构与分布等制度环境密切相关的。
从经济和社会发展情况来看，日本、法国、德国、美国、新加坡、瑞典这些国家在建立农村社会养老保险制度时普遍呈现出以下一些特点：第一，基本实现了工业化发展的第一个飞跃，即结束了靠农业为工业提供剩余的阶段，进入了工业化发展靠自身积累且反哺农业的时期，整个国民经济发展总体水平较高。如日本是1971年建立农村社会养老保险制度的，同年日本的人均GDP为3802美元。其他一些国家在建立农村社会养老保险制度时的人均GDP值也普遍都在2000美元以上。第二，农业在国民经济中的地位显著降低，农业GDP的比重较低，大量农村劳动力流向城市，农业劳动生产率下降。总的来看，国外农村养老保险筹资有四个方面的特征：第一，覆盖面的广泛性；第二，参与保险的强制性；第三，制度上的立法性；第四，受益程度的约束性，这些特征溶为一体。
各国农村养老保险制度的产生和发展与其社会背景有关，而且与各国的政治制度、法律制度、经济制度、文化传统等等都有关系。因此，各国实行的养老保险制度有很大的差别。这种差别不仅存在于发达国家和发展中国家之间，而且存在于养老保险制度己相当成熟的国家之间。
近年来，我国政府日益重视农村社会化养老的研究和探索，并进行了大量的试点工作。目前，涉及农村社会养老制度的形式主要有：“五保”供养制度、优待抚恤制度、农民退休养老制度、养老储蓄或商业养老保险、农村社会养老保险等。这些试点已经取得了一些成绩，但也存在明显不足，如保富不保贫、覆盖面低、保障水平低、制度不稳等。国外农村社会养老保险制度建设的实践为我国提供了重要的政策启示。
二、综合化的模式选择
建立适合农民这个特殊群体现实要求和实际情形的相对独立的社会养老保险制度，是发达国家实践的基本经验。通过对国外农村社会养老保险3种制度模式的分析，根据我国的具体国情特征，建议我国应实行综合化的模式选择。
首先，负担沉重的农村人口压力特征。农村人口数量与农业劳动力规模的庞大，决定了我们无法照搬欧盟和日本等国的政府高补贴性社会养老保险制度模式，同时也不能直接采用英国和瑞典等贯彻“普遍性”原则的全民福利型模式或采用斯里兰卡和南非等通过实行特殊群体养老金救助制度，确保生活特别困难的农村老年人享有基本养老保障的特殊群体型模式来替代我国需要建立的农村全面的社会养老保险制度。
其次，农村土地保障的非现实性。我国的土地仅具有部分养老保障功能，由于农业人口不断增加，土地非农化趋势严重，而且由于现行土地制度的缺陷，农业基础设施脆弱，近年来农业成本不断上升，当承包责任制的改革效力完全释放之后，我国的农业便处于徘徊乃至回落状态。绝大多数以农业为主要收入来源的农户（占农村总户数的77.5%）的人均纯收入实际上处于负增长。加之土地收入在农户家庭收入中的比重逐年下降，因而土地作为生产资料实际承担的经济保障功能被弱化。
此外，农村家庭养老保障面临挑战。家庭养老保障这种方式源于以自然经济为特征的农业社会且一直延续至今，有着广泛影响并曾发挥重要作用。但随着时代的进步和社会经济的发展，工业化、城市化进程的加快，农村社会经济及家庭结构、传统文化、社会需求等都处在变革之中，家庭保障面临严重挑战，其功能渐趋弱化，难以继续胜任农村养老保障的主导地位。所以决不能将农民的养老全部寄托于家庭成员。
因此，根据国外农村社会养老保障的实践经验，结合我国当前的社会经济及人口特征，建立土地、家庭及社会相结合的具有中国特色的农村社会养老保险制度，应是目前我国农村社会的最佳选择，建立一种“政府扶持的储蓄积累型养老保险制度”综合型模式，比较符合当前我国农村的实际情况。
三、循序渐进的覆盖方式
在选择农村社会保障制度模式问题上，打破城乡二元社会保障结构势在必行，即农村应该实行与城镇一样的社会养老保险制度，建立城乡一体化的统一模式。但城乡社会养老保险制度除在养老保障需求、基本原则等方面存在共同之处外，在目前我国的社会经济发展水平条件下，还有许多方面难以实现城乡全面接轨。
有着“福利国家之父”之称的贝弗里奇早在1942年就提出了社会保险的“全面普遍原则”和“区别对待原则”，即要求社会保障要覆盖全体国民，但应根据不同的社会成员采用不同的社会保障模式，制定不同的社会保险标准。我国目前正处在农村产业经济结构调整和社会转型的特殊阶段，农民分化的速度很快，这就要求我们借鉴国外的经验，在逐步完善职工养老保险制度的基础上，创造条件逐渐吸收不同农民进入社会养老保障体系。就全国而言，我国的农村社会养老保险应当有“进”有“退”：发达地区应积极推进，尽快建立起城乡一体化的统一社会养老保障模式。在欠发达地区则逐步推行，首先建立项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当的多层次养老保障体系，同时不断提高社会化程度，最终建立起城乡一体化的、统一的社会保障体系。 此外，在保障水平和保障程度上，应有一个高低、强弱的多层次体系。考虑到我国是发展中国家，虽然近些年国民经济有较快的增长，但是生产力水平仍然不高，加上农村人口众多，社会保障水平和保障程度一定要适应生产力发展水平，建立城乡统一的社会养老保险模式应“区别对待”。在发达地区，农村社会养老保障水平标准可以适当提高。而在欠发达地区，目前农村社会养老保障水平标准不宜制定过高，而应有一个渐进的过程。
四、制度的建立与国家公共财政的支持密不可分
农村人口萎缩以及老龄化的发展态势，决定了政府对农村社会养老保险必须承担更大的责任，这也是发达国家为我们建立农村社会养老保险制度提供的经验。正如温克勒在研究欧盟国家农民养老金的财政状况时说的：“没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出。它们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴”。
从公共财政的角度来看，在农村社会保障范围中，属于纯公共品范围的包括社会救济、社会福利优抚安置、农村最低生活保障等。农村纯公共品的提供同其他纯公共品的提供一样应由政府免费供应。属于准公共品范围的主要是指农民养老保险等。但是由于农业本身具有基础性和效益的外溢性特征及农民对社会的贡献和现实收入水平制约等，政府也应该在这些公共产品的提供中承担责任。但长期以来，公共财政对农村社会养老保险缺乏足够的重视与资金投入。国家财政对农村社会保障的投入“仅仅局限于每年200多亿元的扶贫开发基金和用于‘五保户’”、最低生活补助和救灾救济的资金”。为此，“必须强调国家公共财政在解决农民养老保障问题上的支出比重，政府必须在农民社会养老保障的制度设计和财政投入方面，采取更加积极的态度和措施。首先，政府应稳定对农村养老保障的政策，减少相关政策之间的摩擦。其次，政府必须加大对农村养老保障的投入。最后，加强管理，提高农村养老保障机构的组织和制度效率”。但考虑到我国人口众多，政府财力还相对不足，因而为了避免养老金入不敷出导致财政负担过重的窘况，要通过提高个人在养老保险中的缴费比例，逐渐提高个人在养老保障中的责任。这样做，一方面体现了我国的国情特点，一方面也避免了发达国家养老保障中的弊端。
五、充分发挥农村土地和家庭所应有的养老保障辅助功能
土地保障的存在直接决定着农村社会养老保险制度完善程度，这也是发达国家为我们建立农村社会养老保险制度提供的启示。我国政府对土地承包期为30年的规定，在一定程度上保障了土地养老的契约性和可靠性。土地承包的长期性决定了土地作为部分农民养老保障的长期性是必然的。但在发达地区，农村居民的绝大部分收入来自农业以外。因此，土地的收入功能降低，土地保障变得越来越弱，越来越次要，在很多地方甚至出现了土地抛荒现象。来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望。加之我国农民不拥有土地的完整财产权或相对完整的财产权，这一方面使土地让渡难以顺畅进行，另一方面又会使土地的让渡价格远远背离土地的实际价值。因此我国的土地保障更加需要一份社会保险保障配合，才能起到真正的养老作用。同样，家庭养老始终在农民养老保障上发挥着重要的作用，而且随着社会经济发展所带来的家庭收入的提高也为家庭养老提供了物质保障。家庭养老保障是现代社会养老保险制度的补充，应充分认识、坚持并加以积极发挥其基础性的养老保障作用。
结合新中国成立以来在农村社会保障方面的政策、措施和实践经验，未来的中国农村社会保障将有一个十分丰富的体系，应该是“家庭保障、社区保障和社会保障”的有机结合。不仅仅是多种形式，而且还存在多个层次，如保障水平起点高低的多层次等。但国家的责任应该是设计并确立一个包含基本项目和最低水平的统一的农村社会保障制度方案，并在国家公共财政预算中列入一定资金加以投入，以实现与各类城乡社会保障制度的统筹、协调发展和整体协同推进，并最终建立起城乡一体化的、统一的社会保障体系。
我国的农村养老保险筹资方案应该结合我国的政治、经济、法律、文化传统的特点。政府是农村养老保险的责任主体，它以满足农民多层次要求中的基本生存为出发点和归宿，以一定的物质基础为条件，由庞大而复杂的多层次体系来维系，使农村养老保险充分发挥社会“稳定器”的作用。
六、结语
中国农村地区经济发展水平差别较大，农村社会养老社会保险在现阶段不可能全国统一，各地区应根据自身特点制定相应的办法，应该综合考虑农民人均纯收入、经济结构等因素，灵活的建立适合农村人口特点的政策和制度，并结合各地实际情况，分区域、分类别、分步骤开展。
参考文献
[1] 穆怀中．社会保障国际比较[M]．中国劳动社会保障出版社，2002．
[2] 陈红．日本养老保险制度的沿革及启示[J]．国际经济合作，2000，（6）：54．
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