浅谈“土地承包经营权的改革”
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作者: 方斌
摘要：建国后，中国的土地制度先后经历四个阶段，土地承包经营制度后似乎出现了停滞，随着中央一号文件的发布，对于土地承包经营的改革大势所趋。那么，从文件中和以往的法律对比中又有如何转变与进步呢？本文将从权利范围，承包人范围及法律的具体落实方面阐述。
关键词：土地制度；阶段；改革
一、我国农村土地制度的发展史
我国建国以来先后经历了土地私人所有时期，土地合作化时期，人民公社化时期到现在土地承包经营制度。土地私有时期是由于当时特殊的政治原因，使得土地可以“农民所有，农民使用”；土地合作化时期，是我过第一个五年计划的产物，逐步由“农民所有，农民使用”发展到“集体所有，集体使用”；人民公社会时期，彻底的平均分配制度使得农民的积极性完全丧失。随着改革开放，农村土地承包经营权应然而生，使得农民有自己的土地能去得到自己的收益，促进了农民的积极性，在保障农民生活收入的前提下，极大的促进了经济发展。随着时间的推移，农村承包经营制度出现了也出现了各种各样的弊端，跟不上发展的速度，农村土地使用权的限制也因此影响了其农村土地的使用，降低土地使用率与效率的同时也阻碍了经济的发展。
因此，2014年国家中央一号文件中有关土地承包经营权的规定再一次进行完善，即“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。
二、对国家一号文件的解读与分析
（一）从使用的权利范围上
从能否抵押方面来看，农村实行的土地承包经营制度只有使用其他方式的土地承包经营制度才能进行抵押，即《物权法解释》第一百三十三条规定：“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”普通模式下的土地承包经营权，都是对其经营收益有所限制的。一对于其能否抵押没有明文规定；二在《物权法解释》第一百二十四条规定：“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地，林地，草地以及其他用于农业的土地；”在《担保法》34条第2款中：“耕地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权属于不得抵押的财产”。因此，在《物权解释法》中，能看出土地承包经营权土地的使用性质和范围，从《担保法》的规定中可看出对于耕地等抵押权是不予允许的。通过土地承包经营权的主要使用方式，也可以看出国家对于一般的农村土地承包经营权的抵押是持否定态度的。
2014年中央一号文件中，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。它对于土地的升值与使用有着积极作用。一方面随着改革开放，经济社会的发展促使大量的农民涌入城市寻求更多的经济益，中国农民传统中的“小农”意识让他们不会也不可能放弃家中的土地，另一方面，由于农民去往城市的人数越来越多，农村的土地也相应的大量荒废，在“小农”意识下他们也不会把土地让与别人进行经营使用，因此，放宽对其土地承包经营权的限制，有利于其土地更好的使用，也能在相互竞争中升值其价值，带动农村经济的发展。从文件中可看出国家对于农村经营权的经济交易已开始持开放态度，土地承包权本身作为一种物权，能支配土地的交易也能更好的反应本质。与此同时，不能脱离农村土地承包经营的性质，人多地少的情况下一定要对耕地等土地进行有效的保护，否则会带来诸如“粮食危机”或“无人种地”的风险。因此在承诺可抵押的同时，必须限制在其土地的使用是在从事种植业、林业、畜牧业等农业目的的生产经营。允许在市场的前提下进行各种经济交易。国家文件在颁布的同时，需要方法推行。农民保守的思想带来的结果是执行难，因此，需通过一定的优惠补偿制度来推动，比方说在鼓励其使用土地承包经营权的经济交易中，一开始按一定规模和模式减免其交税；对于其进行进行交易的给予一定的经济鼓励；在坚持一段时间的交易后，通过土地经营权的流转调动了承包方的积极性，通过土地经营权的流转调动其他地方资金的引入，促进其土地使用的最大化，从各个方面推动政策的执行。
（二）在权利承包人的范围上
以往对于向集体成员以外的成员进行土地承包经营权有诸多限制，《农村土地承包法》第四十八条的规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。向农村外成员的土地承包经营权的流转存在着复杂的程序，相应的简易程序，能使土地的经营使用的效率与速率变得更好。如扩大发包方的权利，只要发包方符合一般的民事行为能力，都可默认其有独立的思想，而非必须通过所有集体成员的允许才可以，比如说，取消其通过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村代表的同意，在一开始的签订承包合同时，仅仅需要发包方自己的意愿与承包方的意愿即可，为了保障其土地承包权，直接上报给乡镇政府，乡镇政府在确认承包方使用土地性质的基础下，积极有效的允许其土地经营的流转、使用。随着经济社会的发展，农村人民在寻求经济收益的同时，思想意识也要有所改变，在保障耕地保护制度的前提下，促进土地的使用，提高农民的经济收入，让其土地允许向集体组织以外的人流转是一种很好的方式。因此，政府亦应鼓励农村去尝试，并允许农民签订其合同后在一定情况下取消合同，只需要相应的给予承包方一定的补偿，而在一些农民积极响应时，给予一定的优待以促进其发展，使得更多的农民愿意也乐意去尝试新颖的制度，二千多年的封建制度使得农民对于自家的土地，本村对于自己地方的土地，有着特殊的固执与保守。
另一方面，大量的农民工涌入城市，固守在农村的老人，在拥有土地的承包经营权的同时因为年龄的劣势，在种地困难的情况下对土地的流转也有着诸多限制，使土地大量荒废的同时也让他们生活缺乏了基本保障。因此，农村土地经营权的改变，对老人的生活保障有着积极意义，更可以使其背后的大量土地得到有效的使用，促进其土地使用率的同时，亦给予老人一定的经济保障。
（三）在法律具体的落实方面
政策对土地承包经营权所限制土地的放宽，对承包人承包权权利的扩大，都对未来土地的使用有着积极的意义，严格执行法律的前提下，也应做到必要的“人治”，正如前文所述，由于中国多年的封建土地制度，农民对于土地有着特殊的感情，基于在乡村的农民毕竟长期存在着各种狭隘认识，对于法律的实施需要当地的执行者进行文明的宣传的同时，也要更好的与农民沟通交流。
一是在推行时，需要当地的有威望影响力的人带头执行，给予其一定的经济鼓励，带动他人；二是进行交流的重要性，在推行的过程中，各种各样的想象不到的困难比比皆是，正如当年邓小平所说，“摸着石头过河”，此种制度在中国国情下，如何有效的展开都需要实践经历来丰富经验，因此，通过执行人与农民更好的交流，能更好的指引正确的方向；三是在当外来承包者与村内发包者发生法律上的冲突矛盾时，在做到公平公正的同时，更要做出及时的公告公式，使得这一政策能持续良好的进行。
基于此，土地承包经营制度的改革势在必行，在保障耕地等土地制度的前提下，扩大土地使用者的权利，在促进土地使用最大化的同时亦能满足农民对于土地流转后的收益，最终促进国家经济的再一次蜕变。（作者单位：上海大学）
参考文献：
[1]王小莹.我国农村土地流转法律制度研究，法律出版社.2012.
[2]丁关良.土地承包经营权流转法律制度研究，中国人民大学出版社.2011
[3]亓宗宝.农村土地承包经营权法律保障研究，法律出版社.2009.
[4]丁关良.土地承包经营权流转法律制度研究，中国人民大学出版社.2011
[5]李鹏飞.农村集体土地承包经营权流转法律问题研究，吉林大学.2012.
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