加拿大养老金制度的发展及其对中国的启示

来源:用户上传      作者: 李亚敏 王浩

　　[内容摘要]加拿大养老金制度(cRIs)体系主要由三重保障组成，即加拿大养老金与老年金、老年金补贴、个人登记退休储蓄计划，加拿大的养老金制度对中国正在进行的养老金制度改革，提供了经验借鉴，本文结合加拿大CRIS的案例剖析和统计研究，从社会经济学的观点和逻辑链条出发，对开展社会养老保险的基本思路、基本原则、政府的角色和责任、资金的筹集和监管等方面进行了检视，并在实证研究的基础上，提出了构建中国社会保障体系的相关政策建议。
　　[关键词]加拿大；养老全体系；社会保障
　　
　　社会保障是一个国家社会经济制度的重要组成部分。它是政府以立法的形式，向根据法定年龄退出劳动领域劳动者提供的基本生活保障制度，这一制度不仅关系到社会的稳定和发展，也是社会文明和进步的标志。无论是在城市还是在农村，也无论是在发达地区还是在落后偏远地区，政府都有责任建立较完善的养老金制度，来保证所在区域的老年人拥有独立的经济地位，实现老有所养。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，并将于2011年7月1日正式实施的《社会保险法》已明确要求我国基本养老保险制度应覆盖城乡全体居民。纵观寰宇，世界上大多数国家也均将覆盖城乡的社会养老保险制度作为目标，其中较为典型的是加拿大养老金体系(CRIS，Canada’s RetirementIncomeSystem)。该体系主要由三重保障组成，即加拿大养老金(CPP／QPP，Canadian Pension Plan／Quebec Pension Plan)与老年金(OAS，Old Age Security)、老年金补贴(GIS，Guaranteed Income Supplement)以及个人登记退休储蓄计划(RRSP，Registered Retirement Saving Plan)。加拿大的养老金制度较好地解决了老有所养问题，已有数据资料显示，CRIS体系的绩效良好，居民养老金收入超过了其收入的1／2，社会养老观念深入人心，不仅促进了加拿大国民经济增长，同时也为加拿大的社会稳定与发展奠定了基础。
　　
　　一、加拿大CRIS体系的制度建构
　　
　　加拿大CRIS体系始于20世纪60年代。在1966年1月1日，加拿大开始实施加拿大养老金计划(CPP)和魁北克养老金计划(QPP)，在1972年实行老年保障计划生活费年度指数化。
　　加拿大养老金计划的主要内容包括：使工人和他们的家庭免受由于退休而带来的收入损失；提供死亡、遗属和残疾抚恤金；接受者根据他们的缴费得到福利。魁北克建立了相似的魁北克养老金计划。1974年，加拿大CRIS体系开始实行生活费年度指数化，将加拿大老年保障制度和加拿大养老金计划合并成为加拿大公共养老体系。1975年，配偶补助也作为老年保障计划的一部分而建立，其主要内容包括：接受者必须是加拿大公民或合法移民，在加拿大居住至少满10年；全部收入低于给定的最高数额。1985年，配偶补助的覆盖范围扩大到所有的60-64岁丧偶的低收入人群(参见表1)。而作为加拿大老年收入保障计划的基础，每年加拿大联邦银行要拿出高于180亿加元的钱款支付全国数以百万计65岁及65岁以上的老年人每月领取OAS。根据1998年加拿大年鉴统计，老年人收入来源的27.8％来自该计划。
　　
　　
　　
　　自20世纪90年代以来，加拿大公共养老金计划的可持续性成为了一个重要的政治问题。平均寿命的增加使老年人在人口中占有很大比重，加拿大公共养老金计划的收支状况，越来越受到了人口变化趋势和其他一系列经济因素的影响。进入21世纪，加拿大政府不断完善其公共养老金制度，加大养老金投资增值力度，使加拿大公共养老金制度更有保障，也为加拿大居民提供了一个更有保障的未来。
　　综观加拿大CRIS体系的演进，可以发现它很好地满足了加拿大经济与城市发展模式的改革要求，主要表现在：
　　首先，加拿大ellis体系的建立与完善适应了加拿大经济变迁的客观要求。根据1976年的人口普查，二战后，加拿大的城市化进程超过任何一个西方工业化国家。2001年的人口普查统计显示，加拿大超过80％的人口(包括就业和财富)集中在139个人口在1万或1万以上的城市中，这些城市构成了加拿大国家的城市体系。加拿大CRIS体系的核心理念在于，将农村人口转移或者是进行城镇化，以构造合适的社会保障受众，有助于国民福利的整体提高。
　　其次，加拿大社会养老保险立法相对完善与细致。1951年，加拿大联邦政府通过了“老年保障法”(OAS，Old Age Security Act)和“老年援助法”(OAA，Old Age Assistance Act)，这两个法案替代老年养老金法案；1966年加拿大养老金计划(CPP，Canadian Pension Plan)和魁北克养老金计划(QPP，Quebec PensionPlan)开始实施，20世纪60年代后期，联邦政府还出台了老年金补贴(GIS，Guaranteed Income Supplement)，以协助OAS计划，完善养老保障体系；1991年，政府对个人登记退休储蓄计划(RRSP，Registered Retirement Saving Plan)进行了全面修订。由此形成的加拿大养老金制度符合统一管理和法律保障较为完备的要求。
　　最后，加拿大的公共养老金基金并不由政府管理，而是由一个独立于政府的养老金委员会来进行管理。该委员会由优秀的投资专家决策养老金基金的投资运作，这些投资专家专门负责对养老金基金在加拿大以及全球金融市场上进行组合投资。此外，养老金委员会只对加拿大政府履行报告义务，运作完全是独立的，养老金委员会可以对各地区不同的缴费率统筹考虑，并加以合趣调节和确定。
　　
　　二、中国农村社会养老保险制度的机遇与挑战
　　
　　加拿大的养老金制度(CRIS)广泛覆盖了从东部到西部、从都市到农村的加拿大居民群体。加拿大CRIS体系的发展历程昭示我们，合意的城乡统筹型社会养老保险制度是可行的。面积占全国71.4％，拥有3.6亿左右人口的中国西部地区，尤其具有类同于加拿大地广人稀的特点，养老需求具有类似性，但在政策选择上又必须充分考虑具体国情。
　　
　　(一)对中国社会养老保险的制约因素的思考
　　围绕着中国城乡统筹型社会养老保险的现存制约因素，理论界归纳了以下一些原因：传统社会保障方案本身的缺陷(如筹资机制)，农民参保意识不强和参保能力较弱，缺乏外部条件的支持(如存在一定程度的国家责任缺失)以及管理机构的变化冲击(原由民政部主管，后为劳动与社会保障部负责，2008年3月劳动与社会保障部与人事部合并组建成人力资源和社会保障部)等方面，但是本文认为问题的本质在于中国城乡一体化的长期性和中国养老保险制度设计的特殊性。
　　首先，中国农村社会养老保险其实并不完全具备社会保险的特征。按照加拿

大CRIS体系的做法，社会保险应该具备强制性、互助性和国家财政兜底，但是考虑到中国经济特别是农村经济发展的具体情况，发展新型农村社会养老保险制度必须从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应，坚持个人、集体、政府合理分担责任、权利与义务。
　　其次，现行的农村社会养老保险难以保障农村劳动力的未来老年生活。由于农村的经济发展水平低，农民可支配的收入更低，因此在大部分地区现行的农村社会养老保险中，农民投保的保费很低。这样，农民老年时得到的保险金水平较低，可能无法满足农民老年基本的生活需要。因此，进一步完善农村社会养老保险制度必须大胆创新，切实保障，先行试点，逐步推开，引导农民普遍参保。
　　最后，农村养老保险是一项跨世纪的工程，社会保险作为一种社会化行为，实施养老保险工作需要有一系列明确的法规来保障。这在客观上要求中央对这项工作统一立法、统一管理，尤其是相关的社会保险工作在实施、管理和监督力方面，亟须从制度层面加以统一规范。即将实施的《社会保险法》已明确规定，基本养老保险制度要覆盖城乡全体居民，计划将新农保制度纳入到基本养老保险的调整范围，并预留了逐步建立和完善城镇居民社会养老保险制度的发展空间。
　　
　　(二)中国农村社会养老保险的可行条件
　　当前我国农村是否有条件建立农村社会养老保险制度?一般认为，建立农村养老保险制度的平均农业劳动力比例、农业产出、人均收入等与国际实践作比较，我国经济发展水平和农村经济水平都达到或超过其他国家初始条件。国际经验和其他一些省市成功地建立起养老保险的实践也告诉我们，在农村建立社会养老保险制度是可行的。考察经济条件、社会条件、政府条件，目前中国人均GDP约为3600多美元，农业与非农产业的产值结构大约为15:85，农业与非农产业的就业结构大约是50:50，城镇化水平为40％。在中国西部地区部分区域经济发达的地方，人均GDP已超过5000美元以上，其发展水平已接近或相当于中等发达国家的水平。在这些地方完全可以率先建立农村社会养老保险制度。
　　因此，根据国外农村社会养老保障的实践经验，结合中国当前的社会经济及人口特征，建立土地、家庭及社会相结合的具有中国特色的农村社会养老保险制度，应是目前中国农村社会的最佳选择，换言之，建立“政府扶持的储蓄积累型养老保险制度”综合型模式，比较符合当前中国农村的实际情况。在选择农村社会保障制度模式上，打破城乡二元社会保障结构势在必行，即农村应该将实现与城镇一样的社会养老保险制度体系作为目标，逐步建立城乡一体化的统筹模式。
　　
　　(三)中国西部农村社会养老保险的选择模式
　　就全国而言，现阶段，中国农村社会养老保险的制度建设应当有“进”有“退”：发达地区应积极推进，尽快建立起城乡一体化的统一社会养老保障模式。在欠发达地区如西部农村则应逐步推行，首先建立项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当的多层次养老保障体系，然后不断提高社会化程度，最终建立起城乡一体化的、统一的社会保障体系。此外，在保障水平和保障程度上，还应该有一个高低、强弱的多层次体系。这要求：一是必须避免养老金人不敷出导致财政负担过重的窘况，通过提高个人在养老保险中的缴费比例，逐渐提高个人在养老保障中的责任；二是要确立合理的筹资基数和筹资标准，以确保农民年老时的养老待遇能够保障基本的生活。建议参照城镇企业职工基本养老保险的办法，将农民的基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩。这样能够保障参保人老年时的基本生活，可以克服老农保“保富不保贫”和绝大多数农村居民由于选择的投保档次过低，而出现的养老待遇用之于养老的作用微乎其微的尴尬。
　　
　　三、结论与政策建议
　　
　　综上所述，如何借鉴加拿大养老金体系的有益经验，结合中国的实际国情，建立安全有效的城乡统筹型社会养老保险制度体系，对于建设社会主义新农村，构建社会主义和谐社会意义重大。具体应从以下几方面进行总结并着手推进：
　　
　　(一)统一协调：建立全国社保机构
　　管好、用好养老保险基金，是中国经济的发展和构建安全有效的农村社会保险体系的内在要求。借鉴加拿大养老基金管理经验，就需要建立一个具有全国性并兼顾不同地区如西部地区特点的农村社会保障管理机构，统一管理运作中国的农村社会保险基金。没有统一的农村社会保障管理机构，就是有再好的政策和规范，也难以有效实施，就是有再多的资金，也难以发挥社会保险的应有功能。因此，建立健全农村社会保障管理机构并严格遵守相关规定要求，是发展农村养老保险事业的关键。要认真贯彻执行国家的法律规定和财政经济政策；认真执行各部门颁发的有关农村养老保险基金的筹集、运用、监管政策和条例；制订村规民约，健全监督机制，建立专门账户，专款专用，严防挪用、挤占养老保险基金的情况发生。
　　
　　(二)价值理念：加强宣传示范力度
　　做好社会养老保险宣传与推广工作，推进相关课题研究，积极提升全社会对社会保障以及社会养老保险体系的理解和价值认同。在加拿大，联邦政府和省政府常常会授权一些非政府组织来研究老年人的康乐和尊严问题，为政府如何保障老年人生活提供政策建议，以巩固加拿大的社会基础和完善社区建设。加拿大各种行会和工会组织也在翔实调研的基础上，根据自身的经济效益情况加以科学调整，建立了“公司养老金计划”等补充养老保险。相关保险金由其自行委托专业投资机构进行运营，国家在税收等方面给予优惠政策加以鼓励，退休待遇可按月支付，也可以一次性领取。此类灵活有效的计划使得员工退休后的生活得到进一步保障，增强了行业组织的凝聚力。考虑到当前我国社会养老保险体系建设仍处于探索起步阶段，我们也应该加大相关研究，有针对性采取灵活有效的措施，创新社会保险方法，因地制宜对各地区民众，尤其是广大农民群体投保进行鼓励、组织、管理和引导，特别要注意用农民喜闻乐见的方式向他们说明养老保险的作用和好处，打消他们的疑虑心理，宣传的重点应放在示范、推广和操作的规范性、科学性以及保险金发放的及时性上，而不应停留于一般的号召宣传。
　　
　　(三)法律依托：完善农村相关立法
　　相对完善与细致的社会养老保险立法，可以为发展社会养老保险保驾护航。同城镇一样，农村社会养老保险也要依法行事。通过制定法律来保证农村社会保障制度和政策的稳定性与持续性，提高广大农民对政府推行社会保障政策的信心。现阶段我国应积极宣传、贯彻《社会保险法》，尽快出台适应地区间差异的农村社会养老保险的法律规章，以加大养老保险的实施力度，并从法律上确定农民的保障形式。进一步，我国可以借鉴加拿大社会养老保险的立法经验，在我国西部地区探索农民投保的具体法律规定。
　　
　　(四)财政支持：加大农保资金投入
　　加拿大社会养老保险的经验还在于，国家要给予各地区实实在在的投入，而不仅是利率上的调整、政策上的支持。因此，不仅要求不再从养老保险基金中提取管理服务费，经办机构和人员的经费也应由各级财政支付；另外，还要拿出一定的财政收入作为农民投保的支持。在财政投入方面适度量化，并在此基础上将养老保险投入增长机制适当比例化。当然，我国属于发展中国家，国家财政还很困难，因此，建议各级政府可以考虑确定一个基准点，然后每年保持按一定的增长比率增加对农村社会保障的投入。中央政府还应该注意资金投入的地区结构，切实增加对我国中西部经济相对落后地区的资金投入。
　　综上所述，加快建立完善新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确保农村居民基本生活，实现农民基本权利，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大，对于推动社会和谐、改善人们心理预期、促进社会消费、拉动内需也具有重要意义。有理由相信，在未来的岁月里，包括广大农村人口在内的中国城乡全体居民，必将进一步从社会养老保险的发展进步中获益，享有更丰厚的物质文明成果。
　　
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