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金砖国家如何管理境外NGO?

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  主权国家曾被认为是最重要的国际关系行为体。事实上,主权这个词的涵义就是对内对外的最高权力。但在全球化时代,包括世界上最强大的霸权国家在内,大多数民族国家的权力都日益衰落。著名国际关系学者、哈佛大学教授约瑟夫・奈认为,国家主权的挑战来自两个方面:一是权力的转移;一是权力的扩散。相比权力在东西方国家之间的转移,权力从国家向市场、公司、媒体、非政府组织和公民的扩散,是影响更大的长期趋势。而国际非政府组织(INGO)的兴起,就是国家权力向非国家行为体扩散的最显著标志。
中国论文网 http://www.xzbu.com/3/view-8480547.htm
  冷战结束之后,经济全球化开始加速,并带动了NGO在全世界的发展。由于各国之间在经济增长、市场化程度、公民社会等方面的发展程度并不均衡,导致一部分公民社会较为发达的国家成为非政府组织的“输出国”,即总部在本国的NGO 开始主动介入其他国家事务;而另外一些国家则成为这些组织设立分支机构或进行活动的场所,即所谓的NGO“输入国”。
  在这些国家中,金砖四国成为重点的输入对象。在俄罗斯和中国,境外NGO的数量都一度超过6000家,印度则长期保持在33000家左右。而以中国为总部的跨国NGO只有区区140家,其他金砖国家的情况也差不多。INGO深度参与这些国家的社会经济发展,但同时也因为身份的敏感而招致许多问题。近年来INGO输入国纷纷出台限制境外NGO的法律。和1990年代全球非政府组织的高歌猛进势头恰恰相反,现在国际社会争论的是:对INGO的限制是法律的进步还是倒退?全球非政府组织的衰落究竟意味着什么?
  不受欢迎的治理
  国际非政府组织(INGO)输入一个国家,本意是帮助这个国家在特定领域内治理水平的提升。这种帮助是不分体制内或体制外的。2015年香港中文大学副教授安子杰的一份报告显示,美国NGO对华捐赠的200亿美元中,82%流入了高等教育、科研机构及政府机构,只有17%注入民间组织。从这一比例可以看出,美国NGO资助的主要对象并非中国民间组织,而是体制内机构。在这些机构中,接受美国NGO捐助超过100万美元的达到95家,中国卫生部以近5600万美元高居榜首,北京大学和中国社科院分列二、三位。这也可以解释此前中国防艾滋病的丰富资金的来源,以及卫生部、民政部与国际基金会的良好关系。
  不过,INGO并非总是受到“输入国”的欢迎。2011年3月,“透明国际”宣布其未来的五年计划,将着重于影响金砖四国在反腐方面有更好的表现。但这种“助人为乐”的行为却意料之中地受到冷遇。对一个主权国家来说,反腐败是政府和司法机关的工作,现在国外NGO要来插上一脚,确实难以接受。何况此前多年透明国际发布的“清廉指数”给予金砖四国的评分都不高,基本都在70位以后,让这些国家在国际社会上颜面无光。
  采取类似挑战性行动的还有美国环保NGO。几年前,巴西试图在亚马孙的辛古河修建水电站,负责此项工程的是国有企业北方能源公司。在此期间,巴西独木舟协会联合国际NGO多次举行记者会,呼吁取消修建计划,声称水电站会使原住民生活受到影响,动植物生态环境也会改变,美国NGO还召来许多国际大牌明星参与反对活动,导致工程几度延期。
  此外,在南太平洋的公海上,日本捕鲸船经常遭遇来自国际环保组织的干扰,使其难以顺利作业;在东南亚,中国公司开发热带雨林,不时受到NGO和当地民众抗议;2014年维基解密将美国窃听盟友的行为曝光,让美国遭遇极大难堪,而解密者则受到一个全球性网络的保护而逃过了美国的司法制裁。其他一些INGO也经常将各国的环境问题、人权问题公布于世,因而也经常遭遇各国政府的敌视,但因主权边界的限制通常对这些组织无可奈何。
  INGO本来关注治理层面的问题,试图帮助一些国家解决医疗、环境、人权等方面的问题。但对这些问题介入越深,越发现真正的根源其实是制度本身。因此,倡导制度的改造往往成为这些组织最后的选择。在21世纪最初几年,INGO介入中亚国家的颜色革命,并带来巨大的制度改变。但也是在此之后,INGO的法律环境开始急剧恶化。
  国家的反击
  民族国家,特别是INGO的输入国并不承认这一由权力扩散所导致的“主权的黄昏”,并试图至少在其领土范围内收复一些“主权失地”。由此导致INGO输入国在颜色革命后,纷纷汇入反INGO的潮流。
  以INGO输入数量排在前列的金砖国家为例,它们分别拥有的NGO数量都在数十万到数百万之间,其中有相当数量属于INGO。仅中国的INGO就有6000家左右。而这四个国家的INGO都受到了各国新近通过的法律(中国的境外NGO管理法正在拟议中)的更大限制。
  这个代表了INGO法律环境急剧恶化的表格尚没有反映出来的现实还包括:
  俄罗斯作为“战斗民族”,其反INGO的措施最为激烈。《非商业非政府组织法》(修正案)要求INGO登记为“外国代理人”,并由司法部直接监管。修正案于2014年5月通过,迄今,俄罗斯境内NGO已有三分之一默默地死去。
  印度出台法律要求更严格的资质要求,莫迪政府直接取消了9000家NGO的注册资格,还关闭了多家美国基金会。
  越南政府2012年颁布政府令,外国NGO申请在越南活动的许可,必须有本国规定的法人代表,且只能进行人道主义和服务救助,不得从事政治或宗教活动。
  在水电站建设受阻后,巴西总统卢拉颁布法令,要求NGO进入原住民保留地必须获得司法部许可,进入“亚马孙法定区域”还须获得国防部批准。INGO还必须另外提交在巴西运作的许可证及司法部核发的合格证明。
  其他国家如蒙古、印度尼西亚、巴基斯坦、斯里兰卡、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦等国,也都在近几年出台专门法律监控INGO在本国的活动。巴基斯坦直接关闭了一些与西方有关的救助儿童的人道救援组织;玻利维亚甚至驱逐了美国国际开发署。
  INGO的国际法律地位是软肋   这些国家对于INGO的反击和限制如此顺利,有一个非常重要的原因,就是INGO的法律地位本身是有问题的。二战之前,囿于传统的国际关系认知,国际社会仅将主权国家作为唯一的国际法主体,连国家间政府组织也没有获得完全的国际法主体地位。二战后联合国将红十字会等INGO列为咨商对象,实际上默认了部分大型INGO的国际法主体地位。但迄今为止,只有欧洲人权法院在1991年给予INGO诉讼资格。此外,除红十字会、红新月会等少数INGO,现有国际法并不存在对INGO整体法律地位的认可。
  而且,根据世界银行的定义,INGO应该是“从各种各样的来源筹集资金的全球性慈善机构”,主要指向红十字会等无固定国家归属的NGO。但冷战后在国际范围内迅速成长起来的国家间NGO,其实并非传统的无固定国家归属的NGO,而是一国国内注册的NGO到另外的国家进行活动所形成的国际活动网络,更加不受国际法保护。
  在全球化高歌猛进的背景下,国际法主体地位的缺失并未阻碍INGO的拓展。特别是在输入国法律准备不足的情况下,INGO以民间身份进入这些国家,提供服务或践行倡导,在这些国家获得了较高的声望,获得了事实上的存在资格。例如1995年的世界妇女大会催生了中国的NGO事业,成为中国民间公益事业的起点。
  但毕竟这些组织的国际法律人格至今未获承认,所以INGO在总部注册地之外的国家的活动完全取决于该国的法律规定,除非有双边或多边协定。这意味着输入国对INGO的法律地位的认定具有绝对主动性。随着INGO介入各国的制度改造进程,输入国态度发生重大的变化,直接导致INGO的政策法律环境恶化。
  此外,INGO输出国的衰落也导致INGO被轻易打压。在1990年美国强大时,INGO所推进的议题常受到美国政府的支持;而近年,美国、欧洲的衰落使得俄罗斯等国家在限制INGO时,不必顾忌其本部所在国的反对。具有讽刺意味的是,当潮水退去时,一度强调自身独立性的INGO发现自己终归要依赖国家。
  对INGO的限制意味着什么?
  虽然民族国家之间的指责成为这一轮打压INGO的表面借口,但输出国和输入国之间的矛盾并不是重点。例如,俄罗斯经常指责美国是INGO的“幕后黑手”。但问题是美国政府不但无力控制这些跨国组织,而且自己也是INGO的目标之一。许多伊斯兰宗教团体、维基解密等网站,都将美国作为批评的对象。实际上,各国政府所对抗的并非彼此,而是公民社会全球化的趋势对国家主权的挑战。
  也是在这种国家对抗社会的过程中,许多刻板印象和传统理论判断受到了质疑,这些原本被认为是可靠的理论判断,如:经济发展程度与公民社会正相关、民主化程度与公民社会正相关等,均已在国际实践中宣告无效。
  第一个破灭的论断是:经济越发展,对INGO就越宽容?
  俄罗斯在经济发展程度并不高的1990年代对INGO表现得比较宽容,INGO在那个时期获得了发展的机遇,但在近年来经济发展速度提升的情况下,反而对INGO采取更严厉的举措。这说明经济发展与公民社会宽容度这两个变量之间,并无显著的关联。甚至在政治权力集中的国家里,经济越发展,国家对INGO的宽容度就越低――因为经济发展让这些国家在行使权力时更有底气。
  第二个破灭的论断是:政治民主的国家,对公民社会一定宽容?
  民主政治理念与INGO的政治理念是高度契合的。但现实中INGO遭遇的打压不但来自威权国家,也来自民主国家。区别仅仅在于:在经济发展而权力集中的国家,打压INGO是出于权力集中的需要;在经济落后而政治民主的国家,打压INGO是出于经济发展的需要。如印度和巴西都是政治民主而经济落后的国家。特别是在印度,莫迪政府发展经济的意愿非常强烈,而人权NGO和环境NGO经常被认为是阻碍经济发展的因素。对于这些NGO的打压,看起来就像是市场和国家合谋的结果。
  第三个破灭的论断是:公民社会的影响力可以超越国家?
  冷战后,对全球公民社会的乐观情绪占了上风。许多学者认为国家科层体制将让位于公民社会的扁平化治理。世界公民、全球公民的概念也将超越国界。而主权国家正在让渡越来越多的主权给跨国公司、国际政府间组织、国内公民社会等等。但是,就像公民社会无法超越市场功利一样,它也无法超越民族主义。考察金砖四国限制INGO的名义原因:俄罗斯以民族主义为号召,中国重视国家安全,印度和巴西诉诸经济发展,全都强调国家利益。
  从这些出乎意料的情况来看,INGO在国际和国内法律地位方面所遇到的困境,实际上仍是老问题――全球NGO主体性与国家主体性、资本主体性之间的冲突。在一个片面全球化的过程中,主权国家、跨国资本、NGO三者地位极不平衡,主权国家与跨国资本之间更形成了事实上的同盟。

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