社会工作广东工业大学学报社会科学版
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作者: 徐道稳
摘要： 由于缺乏整体设计，我国社会工作者继续教育制度呈现虚化、碎片化和逻辑矛盾等特点，其运行过程存在以下问题：培训的形式和内容不能满足社工的需要；培训时间地区差异很大，培训效果不尽人意；培训的基础建设有待完善；城乡社会工作发展不平衡，农村社会工作亟待扶持。为完善继续教育制度，解决其运行中存在的问题，需要建立“一体两翼”的教育培训管理体制和“一个标准，两个资源，三个主体，四个目标”的教育培训运行机制，形成层次分明、结构合理、形式多样的社会工作终身教育体系。
关键词： 社会工作者；继续教育；管理体制；运行机制
中图分类号：C 916文献标识码：A文章编号：1671623X（2012）06000507
近年来，我国社会工作职业化建设稳步推进，社会工作职业化研究也取得了丰硕成果。叶兴华建议，社会工作职业化应从资格认定、职业岗位、薪酬体系、培训制度和管理机构等方面入手。［1］史柏年对中国社会工作职业化道路提出了“巩固外围、突破内线、典型示范、由点及面”的策略建议。［2］尹保华从制度保障、政府主导、人才队伍建设等方面提出了社会工作职业化对策。［3］李迎生提出了明确岗位设置、健全职业资格制度、职务晋升和绩效考核制度等六点职业化的推进策略。［4］这些研究成果主要集中在职业化的推进策略和政策选择方面，但是对职业化过程中的具体制度有所忽视，对继续教育制度更是缺乏研究。社会工作者继续教育是职业化建设的重要一环，国内不同地区在推进社会工作职业化的过程中非常重视继续教育工作，对继续教育制度建设作了有益的探索，并形成了一些成功经验。本文运用文本分析、实地访问和问卷调查的方法对上海市、深圳市、万载县三地的社会工作者继续教育制度进行比较研究，探讨继续教育制度中的问题，并提出解决问题的思路。
一、继续教育制度的特点
我国社会工作职业化发轫于上海，兴起于深圳，目前正在向全国推广。与许多其他改革一样，社会工作职业化也是循着“地方出经验，中央出文件”的发展道路。由于地方经验的多样性，中央的文件往往主要体现某一地方的经验，这就容易导致地方政策和中央政策的不一致。这种不一致对中央和地方政策都造成一定程度的伤害，在社会工作者继续教育制度中表现为以下三方面。（一）继续教育制度的虚化众所周知，上海开我国社会工作职业化之先河，社会工作继续教育制度也首先在上海建立。1997年，浦东新区率先在基层社区引进社会工作专业毕业生，并相继成立浦东新区社工沙龙、社工协会。2000年，上海就成立了社会工作培训中心。2003年，《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》、《上海市社会工作师（助理）注册管理暂行办法》和《上海市注册社会工作者继续教育暂行办法》等文件的相继出台，标志着上海社会工作职业化制度的初步建立。上海社会工作制度自成体系，具有现代社会工作制度的基本特点，但是这一制度与随后在全国推行的社会工作制度并不一致。
2008年，我国开始在全国范围内进行社会工作者职业水平评价考试。2009年，民政部相继颁布《社会工作者职业水平证书登记办法》和《社会工作者继续教育办法》。从形式上看，民政部对社工职业化的制度设计与上海市相似，但其内容与上海市的规定有本质区别。上海市明确使用“注册社工”的概念，这实际上变相对社工实行就业许可；而民政部虽然有这个意图，但是受到立法权限的制约无法实施这个意图，因此《社会工作者职业水平证书登记办法》多次使用“登记服务”一词而不是“登记管理”①。既然登记是一种“服务”，那么登记就不应采取强制的方式，否则就有强迫别人接受服务之嫌。
由于民政部对登记的性质在管理和服务之间的不明朗态度，使得登记制度变成了一个“软”制度，最终也虚化了继续教育制度。制度之“软”表现在三个方面。第一，登记和不登记的区别是什么？根据《社会工作者职业水平证书登记办法》第2条，社会工作者是指通过全国社会工作者职业水平评价取得职业水平证书的人员，包括助理社会工作师、社会工作师和高级社会工作师。这就意味着，通过考试取得职业水平证书的人无需登记即是社会工作者。那么，登记究竟有何意义，登记和不登记的区别何在？第二，登记的作用是什么？根据登记办法，登记对民政部门而言似乎有信息收集功能，但是这一信息的意义何在值得推敲；对登记者而言有优先就业功能，但是优先只是鼓励性并不是强制性规定，用人单位仍有用人自主权，这一规定对其并无约束力。第三，登记办法规定了首次登记和再登记及相应的受理期限。那么，超过受理期限的法律后果是什么？若超过受理期限，职业水平证书持有者能否申请登记？如果能，具体程序是什么？如果不能，是否意味着职业水平证书自动作废？如果辛辛苦苦获得的职业水平证书在一年后就自动作废，那么职业水平考试还有多大的吸引力？登记制度与继续教育制度紧密联系，前者的软化必然导致后者的虚化。（二）继续教育制度的碎片化所谓碎片化是指地方继续教育制度在法律性质、适用对象、时间要求、功能作用等主要方面呈现明显的不同。碎片化本来只是对事物特征的描述，并不涉及价值判断，但是其后果确实有可能是负面的。调研发现，民政部发布的《社会工作者继续教育办法》在各地被不同程度地变通。该办法规定，继续教育的对象是取得职业水平证书的人员，对持证人员是否从事社会工作未作明确规定。这一规定与一些地方经验并不一致。根据《上海市注册社会工作者继续教育暂行办法》，继续教育的对象是注册社会工作者，包括社会工作师和社会工作师助理。在深圳，继续教育的对象有登记社工和注册社工，实践中，登记社工不一定真的从事社工业务，真正从事社工业务的人也不一定都是注册社工。在万载，继续教育的对象是取得职业水平证书的在岗社会工作者。以上只是对象上的差别，实际上，三地在培训方式、时间要求、培训内容等方面均有很大的不同，具体差别见表1。（三）继续教育制度中的逻辑矛盾根据《上海市社会工作师（助理）注册管理试行办法》，社会工作师（助理）是指根据《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》，取得相应的职业资格，在相关机构从事社会工作，并按该办法规定注册的执业人员。未经注册，不得以社会工作师（助理）的身份从事社会工作。注册管理办法的制定主体是上海市民政局和人事局，因此它在性质上属行政管理规定，其内容至少在当时具有合法性，但是，国家《行政许可法》实施后是否仍具有合法性值得探讨。从文本上看，注册管理办法在逻辑上是自洽的，在实践中也没有对社会工作者的就业形成实质性障碍。因为未取得社会工作者职业资格或取得职业资格而未注册的人仍然可 以从事社会工作，只是不能用 表1上海、深圳、万载社工继续教育制度比较项目上海深圳登记注册万载适用对象注册社会工作者取得职业水平证书的人员注册社会工作者
取得职业水平证书的在岗社会工作者培训形式
培训班、进修班、研修班、讲座、学术会议、出国考察进修、自学等培训班、专业论坛、研讨会、学术报告会等；电子培训；社工专业学历教育；公开发表研究成果等培训班、专业论坛、研讨会、学术报告会等；电子培训；社工专业学历教育；公开发表研究成果等未明确规定
时间要求
继续教育每两年为一个周期，以业余时间为主，但脱产集中学习每年不得少于24学时
在每一登记有效期3年内，助理社工师接受继续教育的时间累计不得少于72小时；社工师不得少于90小时
在每一注册有效期1年内，注册社工接受继续教育的时间累计不得少于15天（120学时），其中有关职业道德的培训，不得少于8学时
每年接受继续教育的时间累计不少于15天
培训内容
职业道德和执业纪律；法律、法规、规章及有关政策文件；社会工作执业技能和社会工作实务；其他有关业务专业价值观和伦理；相关法律、法规、规章及政策；社会工作实务；社会工作经验交流、总结、分享等；相关理论知识专业价值观和伦理；相关法律、法规、规章及政策；社会工作实务；社会工作经验交流、总结、分享等；相关理论知识未明确规定
组织实施社会工作协会社会工作协会社会工作协会未明确规定继续教育豁免
无
无
年度内在市外工作连续超过三个月的；年度内因疾病半年以上无法正常工作的；生育休产假的；市社协认可的其他情形
无
注：本表根据上海、深圳、万载有关社工继续教育的文件整理而成。社会工作师（助理）的名义而已。但是，如果把上海的制度放到全国的制度框架中，上海的制度与民政部的规定还是有冲突的。
相比之下，《深圳市社会工作者登记和注册管理办法》在逻辑上存在重大瑕疵。它对社会工作者的界定沿用民政部的规定，即社会工作者是指通过全国社会工作者职业水平评价取得职业水平证书的人员（第2条）。民政部的目的在于登记，深圳的目的在于注册，由于登记和注册的不同性质，②导致上述定义难以同时满足登记和注册的需要。根据深圳的管理办法，“社会工作者未注册、未变更注册、注册期届满、不予注册、被注销注册的，不得以社会工作者名义从事社会工作业务”（第21条）。上述规定存在三大问题。第一，第2条规定取得职业水平证书的人就是社会工作者，第21条又规定未经注册不得称为社会工作者，这在逻辑上存在矛盾。第二，在深圳要成为社会工作者，不但要取得职业水平证书，还要按照民政部的相关规定取得登记证书，同时还要按照深圳的规定取得执业资格证书。显然，这对社工而言条件过于苛刻，程序过于繁琐。第三，管理办法由深圳市社会工作者协会制定，属行业自治规范，没有资格对就业作出限制，也没有权力垄断“社会工作者”称号。
之所以出现上述逻辑矛盾，主要是因为中央层面对社会工作职业化缺乏整体的制度设计，民政部受到立法权限的制约，只能颁布模糊性、临时性规定；而地方则容易处于某种尴尬境地，一方面要“遵上”，即遵守上级的规定，另一方面要“创新”。出于创新和快速发展的冲动，地方倾向于出台“先进的”新规定，结果是，全国很难形成一个逻辑自洽的规范体系。例如，《深圳市社会工作者登记和注册管理办法》既要规范登记，满足民政部的文件要求，又要规范注册，体现地方的创新性，实际上注册和登记法律性质不同，在同一文件中很难兼容。
二、继续教育制度的运行
本节的分析一方面基于民政部、上海、深圳、万载颁布的政策文件，另一方面还基于笔者在深圳进行的问卷调查和在各地进行的访问座谈。问卷调查的时间是2011年暑期，调查对象是深圳的在岗社工，样本容量为250人，抽样比例将近达到深圳社工总数的1/5。调查在社工培训场所和社工机构进行，共发放250份问卷，回收有效问卷235份，有效率达94%。（一）培训的形式和内容不能满足社工的需要目前的培训形式以讲座和培训班为主，培训内容主要包括社工理论、政策和经验总结等。调查表明，只有5.6%的被访者表示目前的社工培训能满足工作需要，48.1%的被访者表示基本能满足，表示不能满足的占46.3%。这说明，目前的社工培训形式和培训内容迫切需要改革。
关于社工培训形式，上海规定以培训班、研修班、研讨会为主；民政部增加了社会工作专业学历教育；深圳又增加了发表研究成果。社会工作是一项实务性很强的专业工作，学历教育和发表研究成果能否充抵继续教育值得研究，调查表明，这两种形式并没有得到社工的广泛认可，结果见表2。社工最喜欢的三种培训形式是拓展训练、工作坊和培训班，而学历教育和发表研究成果在10种形式中只排在第8位和第10位。表2社工比较喜欢的培训形式排序（n=235）培训形式回答次数回答百分比（%）个案百分比（%）拓展训练16025.068.1工作坊14322.460.9培训班8112.734.5专业论坛7111.130.2个别督导599.225.1研讨会477.420.0网上培训314.913.2社工学历教育223.49.4学术报告会203.18.5公开发表成果50.82.1合计639100.0271.9关于社工培训内容，各地规定得比较笼统。在调查中罗列了8项内容，要求被访者选择需要加强的项目，结果如表3。社工实务以728%的比例位居第一，反映了社工专业的实务导向和社会工作者的务实精神。值得注意的是，社工情绪疏导位居第三，这说明社工这一助人群体本身也需要帮助，社工个体的心理问题应该引起重视。表3需要加强的培训内容排序（n=235）培训内容回答次数回答百分比（%）个案百分比（%）社工实务17125.872.8社工经验分享10415.744.3社工情绪疏导9314.039.6社工权益保护8412.735.7社工管理策划7611.532.3社工理论517.721.7专业伦理和价值观446.618.7社工服务政策法规406.017.0合计663100.0282.1 （二）继续教育的时间规定差异较大，培训效果不如人意根据民政部的规定，在每一登记有效期3年内，助理社工师接受继续教育的时间累计不得少于72小时；社工师不得少于90小时。即助理社工师每年接受继续教育的时间不少于24小时，社工师不少于30小时。根据上海的规定，继续教育每两年为一个周期，以业余时间为主，但脱产集中学习每年不得少于24学时。按每学时45分钟计，24学时合计18小时。因此，在上海，注册社工每年脱产学习的时间不少于9小时。根据深圳的规定，在每一注册有效期1年内，注册社工接受继续教育的时间累计不得少于15天（120学时），其中有关职业道德的培训，不得少于8学时。万载县也规定，每年接受继续教育的时间累计不少于15天。按每学时45分钟计，深圳的注册社工每年接受继续教育的时间不少于90小时。不难计算，深圳规定的时间是民政部的3倍，是上海的10倍。
继续教育的时间究竟多少合适？这需要在调查研究的基础上，征求各方意见后确定。这里以美国作为参考。美国加州和犹他州要求注册社工在两年内接受不少于40小时的继续教育，其他多数州的要求与此相当，即每年接受继续教育时间在20小时左右。当然，美国少数州的要求差异较大，如密歇根州只要求5个小时的社会工作伦理教育，更有甚者，纽约州对注册社工不要求继续教育时间。③笔者以为，我国社会工作者的继续教育时间每年以20～30小时为宜，民政部规定的时间比较符合实际，上海规定的时间偏少，深圳规定的时间太长。调查表明，53%的被访者认为，深圳社工培训的时间太长，许多人难以达到，结果见表4。表4培训中存在的主要问题排序（n=235）主要问题回答次数回答百分比（%）个案百分比（%）每年培训时间太长12420.553.2培训气氛沉闷12120.051.9培训后收获不大12120.051.9培训内容单调乏味10317.044.2没有根据实务领域分类培训8413.936.1培训师资水平不高355.815.0其他172.87.3合计605100.0259.7
根据表4，超过一半的被访者认为，培训中存在的主要问题是：每年培训的时间太长；培训气氛沉闷；培训后收获不大。44%的被访者表示培训内容单调乏味。从满意度上看，最满意的是培训地点的硬件设施，其次是培训师资，满意度较低的是教学方式和住宿服务，如表5。这说明培训的效果亟待提高，教学方式、培训内容和培训气氛也都需要改进。表5被访者对社工培训的满意度（%，n=235）满意度培训
师资培训
内容教学
方式课程
安排硬件
设施食宿
服务很不满意1.71.31.31.70.412.8不太满意7.39.915.113.43.427.9一般44.455.659.154.137.144.3比较满意40.131.924.628.651.315.1非常满意6.51.32.27.8合计100.0100.0100.0100.0100.0100.0注：满意度量表的信度系数Cronbachs Alpha=0.758。（三）教育培训基础建设有待完善调研发现，各地社会工作人才教育培训基础建设均取得了不同程度的发展，但是发展水平仍有待提高，表现在以下四方面。
第一，教育培训基础建设需要加强。上海在原民政学校的基础上成立社会工作培训中心，教学设备完备，师资力量较强。深圳目前主要借助民间培训机构，据了解，深圳市社工主管部门正在筹建社会工作培训基地。万载县的培训机构和培训力量较弱，培训工作有较大的不确定性。
第二，培训师资库尚不充实，缺少高层次的、实践经验丰富的实务师资。师资入库程序不规范，师资队伍也不稳定。有的地方甚至尚未建立师资库，培训师资主要来源于临时聘请。
第三，培训课程体系缺乏有效的论证和认证。培训课程的设计是加强社工培训针对性和规范性的重要一环，是影响培训效果的重要要素。目前的社工培训没有被广泛认可的培训教材，社工培训的具体课程结构、目标和内容均由各培训机构自主制定，课程设计缺乏统一的标准和要求。即使是同一培训项目，各培训机构设计和实施的培训课程在结构、内容等方面差异很大，影响了社工培训的质量。
第四，档案管理、数据收集和案例编写工作需要加强。这方面深圳做得比较好。调研发现，各地都进行了案例编写工作，但案例汇编完成以后就进入档案柜，未能有效发挥其案例指导和经验分享的作用。（四）城乡社会工作发展水平差距巨大，农村社会工作亟待扶持笔者在万载县调研时发现，虽然县委县政府高度重视社会工作，但社会工作发展仍然步履维艰，最大的问题是资金和人才严重缺乏。2008年万载县财政为社会工作列入专项资金20万元，2010年为社会工作拨款41万元。在财政紧张的情况下，万载县能为社会工作拨出专项经费实属不易，但是这些经费在发达地区还不够做一个项目，与深圳每年超过1亿的社工经费形成鲜明对比。万载县购买社工的标准是每人每月1 000元，这样的标准对本科毕业生根本没有吸引力。由于资金缺乏，万载县的社工活动难以开展，社工人才队伍建设的目标也难以实现。根据万载县有关文件，到2012年，全县要实现100名持证社工、1 000名从工和10 000名义工的目标。但是到2010年，全县通过社工考试的仅有27人，其中中级证书5人，从事专职社工的只有20人。
从某种意义上说，社会工作是一项昂贵的事业，而我国农村地区财政普遍紧张，发展社会工作必须要获得国家和社会的支持。国家应加大对农村社工的政策支持和财政支持，要改变政策制定中根深蒂固的城市偏好，要切实倾听农村基层工作人员的心声，制定符合农村实际的社工政策，编写能够解决农村实际问题的社工教材。中央和省级民政部门应设置专项经费用于农村社工培训，可仿照养老护理员的培训方式，组织农村社工去省级民政学校免费培训；可仿照大学生村官的形式，鼓励社工专业的毕业生去农村服务。中央和省级财政对开展农村社工的县应给予一定的转移支付，鼓励县级职业技术学校开展社工培训，为农村培养社工专业人才。 三、继续教育制度的完善
不同的学者由于研究视角不同，对完善社会工作者继续教育制度提出了不同的建议。有学者建议立法机关尽快进行社会工作者继续教育立法，同时要创新社会工作继续教育模式，保证继续教育的质量。［5］还有学者认为，要将反思能力作为社会工作继续教育的重点，从而更好地促进专业和个人的发展。［6］笔者认为，社会工作者继续教育之所以存在上述问题，是因为缺乏对继续教育的整体设计或顶层设计，导致继续教育的战略目标不明确。因此，笔者尝试提出我国社会工作者继续教育的战略目标：在未来十年内，基本形成科学高效的社工教育培训管理体制和运行机制，基本形成层次分明、结构合理、形式多样的社会工作终身教育体系，具备为宏大社会工作队伍提供培训服务的能力，为造就职业化、专业化的社会工作人才队伍奠定基础。为实现这一战略目标，可从以下几个方面着手。（一）建立“一体两翼”的教育培训管理体制“一体”是指政府，“两翼”是指中国社会工作教育协会和中国社会工作协会。政府通过立法对社会工作者实行就业准入并进行注册管理，对社会工作者资格考试进行指导和监督。中国社会工作教育协会负责制订教育培训标准，对符合标准的机构和课程给予认证。中国社会工作（者）协会负责制订伦理守则和认证职业资格，对社会工作者的职业能力和职业伦理进行认证和规范。三者各司其职，各负其责，形成功能互补、规范有序的教育培训管理模式。（二）建立“一个标准，两个资源，三个主体，四个目标”的教育培训运行机制“一个标准”是指由政府主管部门或中国社会工作教育协会发布全国统一的社会工作培训标准，对符合标准的培训予以认可。“两个资源”是指培训经费来源于政府补贴和社工个人缴纳，以政府补贴为主。“三个主体”是指培训主体有高等院校、研究机构和民间教育培训机构。“四个目标”是指教育培训要达到学以致亲（affinity）、学以致能（ability）、学以致用（application）、学以致行（action）的目标（4A目标）。（三）建立层次分明、结构合理、形式多样的社会工作终身教育体系目前的培训课程没有考虑不同层次、不同领域社工的培训需求，课程设计具有较大的随意性和盲目性。有学者建议，社会工作继续教育要注重分类，因材施教，但是并没有说明如何分类。［7］实际上，社会工作是一项复杂的事业，对社工人才的需求是多元化的。从纵向看，社会工作人才有高级、中级和初级之分；从横向看，社会工作人才包括实务、行政管理、项目管理、资金筹集运作、规划、法律等方面的人才。因此，社会工作人才教育培训体系应该面向各级各类人才，而且应该是有机整合知识普及、就业准备、入职教育、在职教育的终身教育体系。因此，未来的培训课程应从培训系列、培训层次、培训类型三个维度来设计。培训系列包括社工实务、社工管理和政策法规三个系列；培训层次包括初级、中级和高级三个层次；培训类型包括岗前培训、岗位培训和专题培训三种类型。按照上述三个维度设计的课程体系可称为“三三制”立体培训课程体系，其示意图如下：
图1社工教育培训三维课程体系模型（四）建设一批社会工作培训基地培训基地建设是继续教育的重要一环。社工培训主管部门应结合区域社会工作教育情况、培训目的及区域培训机构的实际制定《社会工作教育培训基地建设方案》，分期分批建设社会工作教育培训基地。第一，要规范遴选程序，选择优秀学校或培训机构作为培训基地。第二，整合区域培训资源，发挥培训基地的辐射带动作用，实现基地的培训、研究、示范和实习功能。第三，要制定社工培训机构评估标准，对培训机构定期评估。对于评估不合格的应取消其基地资格，并有计划增补新的基地。第四，建立社工教育培训机构准入制度。社工教育培训管理部门应制定和公布相应的准入标准，培育和规范社工教育培训市场，引导社工教育培训机构优化服务，提高质量，逐步形成公开平等、竞争有序的社工教育培训市场机制。
①上海市和民政部的制度设计无优劣好坏之别。在社会工作制度设计上，上海市与民政部的最大区别是，上海市明确提出“注册社工”的概念，并对其实行就业许可，民政部并没有这样设计。原因是，2004年《行政许可法》严格限制地方政府和国务院部委的行政许可权限，民政部和上海市都无权对社工设置就业许可。上海的社工制度是2003年建立的，当时《行政许可法》尚未出台；而民政部于2008年颁布的文件当然要符合《行政许可法》的规定。从这个意义上说，民政部的制度设计更符合法律的精神。
②根据《现代汉语词典》，登记是把有关事项写在特备的表册上以备查考；注册是向有关机关、团体和学校登记备案。从这一解释来看，登记和注册并无多大区别，两者在实践中有时也具有同一性质，如结婚登记、律师注册都属行政许可。这里所说的不同性质是指现行的民政部的社工登记制度和深圳的社工注册制度是不同性质的制度。
③美国各州对注册社工参加继续教育的时间要求参见http：//www.aswb.org/SWL/faqs.asp#HowMuchCE。
［1］叶兴华. 社会工作职业化专业化过程中的政策选择［J］. 华东理工大学学报：社会科学版，2003（3）：6—8.
［2］史柏年. 体制因素与专业认同——兼谈社会工作职业化策略［J］. 华东理工大学学报：社会科学版，2006（4）：6—11.
［3］尹保华.试论中国社会工作职业化［J］.社会主义研究，2008（1）：116—118.
［4］李迎生. 我国社会工作职业化的推进策略［J］.社会科学研究， 2008（5）：109—114.
［5］刘斌志.终身学习视野下社会工作专业继续教育的发展［J］.继续教育研究， 2011（2）：8—9.
［6］雷雨.当前我国社会工作继续教育的缺失分析［J］.重庆城市管理职业学院学报， 2010（4）：62—63.
［7］王圣军，张绮莹.社会工作者继续教育研究［J］.继续教育研究，2011（8）：12—14.
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