农村集体经济组织创新与农民增收问题的思考
来源:用户上传
作者: 刘灿 韩文龙
摘要：农村社区股份经济合作社是一种新兴的农村集体经济的实现形式，也是一种过渡性质的经济组织形式。随着农村集体经济实现形式的深刻变化，创新农村集体经济的组织形式、创新农村的社会管理模式及集体资金的市场化运作模式，已成为搞活农村经济与农业增收的关键环节。
关键词：集体经济组织；股份合作社；治理结构；制度变迁；集体经济；私营经济；体制改革
中图分类号：F321.42 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）06-0064-06
一、引言及文献综述
近年来随着经济和社会的发展，一些地区，尤其是经济较发达地区的农村集体经济的实现形式已经发生了深刻变化，即由传统的带有行政性色彩的集体经济组织开始向具有独立市场主体地位的集体经济组织形式转变。转变的主要形式之一是农村社区股份经济合作社。虽然社区股份经济合作社没有在全国大范围的推广，但是其作为适应农村生产关系变化而出现的一种新型集体经济的实现形式具有一定的生命力。在理论上，这种新型的社区股份经济合作社需要进一步的研究。基于此，笔者实地调研了成都市温江区万春镇天乡路股份经济合作社，并从产权基础、治理结构、法律地位、组织绩效、发展的可持续性以及对农民增收的贡献等方面对天乡路股份经济合作社进行了深入的剖析。
在农业中应用合作社的思想，最早是由Sapiro和Nourse两位美国学者提出的。后来该思想被应用到了农业生产的各个环节，形成了各式各样的供销合作社、生产合作社和综合性合作社等。
在我国，20世纪六七十年代实行的生产队模式其实质就是政经合一的合作社形式。目前，国内学者对合作社的研究主要集中在两个方面，一是专业合作社，二是股份经济合作社。下面分别给予介绍。在国内，郭红东、钱崔红（2005）综述了合作社理论[1]，而王军（2010）则综述了合作社治理问题[2]。赵鲲、门炜（2006）从组建主体、经营过程、决策权分配、作用目标、退出机制和财产组织形式六个方面比较了合作社与有效责任公司的不同点[3]。应瑞瑶（2006）以江苏省泰兴市七贤家禽产销合作社为例介绍了专业合作社成长的三个阶段：起步、规模性成长和纵向成长[4]。黄祖辉、扶玉枝、徐旭初（2011）用Bootstrap-DEA模型分析了浙江省农民专业合作社的效率问题，认为纯技术水平、合作社负责人的企业家才能和成员的人力资本水平等是影响合作社效率的关键因素[5]。一些学者还介绍了国外合作社的发展情况，如国鲁来（1995）[6]、刘文璞、杜吟膛、陈胜华（1997）[7]、苑鹏、潘劲（1998）[8]、杰克.尼尔森（2000）[9]、张刚峰、于薇薇（2003）[10]、冯开文（2007）[11]分别介绍了德国、瑞典、以色列、台湾、美国、意大利特伦蒂诺省、印度的合作社的发展经验。
与专业合作社不同，社区股份经济合作社是一种新型的农村集体经济的实现形式，它既具有专业合作社的经济功能，又具有社区性质的社会功能。在我国，最早对现代意义上的农村股份经济合作社做出理论解释的是蒋励、彭力（1992），他们研究了广东省出现农村股份经济的社会和经济背景，概括出来三类农村股份经济类型：集资新建的股份经济、集体经济改进为股份机制和个体、私营经济体参股集体企业，并认为农村股份经济兼有股份制和合作制的一些特征[12]。芮黎明（2004）分析了无锡市村级股份经济合作社的案例。他认为股份经济合作社是社会主义市场经济条件下实现农村集体经济的一种新的组织形式，并且提出了社区股份经济合作社改制成功的几个关键环节：清产核资、设置股权、量化股份、制定章程、建立机构、分配收益等[13]。四川省社会科学院课题组（2009）分析了成都市温江区“两股一改”的案例，提出社区股份经济合作社仅仅是一种过渡形式的农村集体经济的实现形式[14]。孔有利、刘华周（2010）以江苏省的村级集体经济股份合作社为对象，从所有权、控制权和剩余索取权三个角度剖析了股份经济合作社的产权问题[15]。丁关良（2011）认为农村股份经济合作社作为实现农村集体经济的新型的组织形式是一种可以适应我国当前农村地区情况的最好的模式，但是在实践中需要解决社区股份经济合作社的法人地位、内部治理、领导人监督和财产分配等问题[16]。
从以上的分析可以看出学者们对农村股份经济合作社这一新兴组织形式的理论分析还是较多的，但是对社区股份经济合作社形成过程中的公平性、组织的可持续发展、对农民的收入增加影响等方面却鲜有人做详细的考察。为此，笔者专门调研了成都市温江区万春镇天乡路社区股份经济合作社，并从产权基础、治理结构、法律地位、组织绩效、发展的可持续性以及对农民增收的贡献等角度对股份经济合作社进行深入的剖析。
二、温江区“股改”的源起与发展
随着工业化和城市化的推进，温江区作为成都市的“后花园”，也面临着两大转变，即传统农业向现代农业的转变；农业社会向现代工业社会的转变。为了及早实现两大转变，在借鉴宁波市江东区提出的“一化三改造”①经验的基础上，温江区政府早在2003年就在部分村社试点了“股改”，即农村资产的股份化改造，农村土地的股权化改造，其目的是为了盘活农村集体资产，以便获得财产性收益；同时也为了尝试土地的集中经营，产生规模经济。
2007年，随着成都市的农村土地“产权”改革的启动，温江区又进行了“产改”的试点。“产改”的主要内容是对农村土地进行“确权颁证”。确权，一方面是对农村各类土地的确权，另一方面是对农村集体资产确权。对农村各类土地的确权主要是利用卫星等高技术测量方法对原来农村集体的整片土地进行测量，同时对农户所承包和使用的耕地和宅基地等进行了物理边界的确定。确权以后，不仅农民所承包和使用的土地边际清晰了，而且集体所有的土地比原来多出了几乎30%，这部分多出的土地被称为“未确权地”（当然，“未确权地”的处置问题一直是悬而未决的）。对农村集体资产的确权是对农村集体的资产，主要是现金、固定资产、债权的清理和量化。颁证，就是对已经确权后农民的耕地、宅基地和房屋给农民颁发土地使用权证、宅基地使用权证、房屋所有权证等权利证书。 “产改”完成后，温江区政府又继续推进了“股改”，并明确提出了“两股一改”的改革方向。“两股一改”具体来说就是农村集体资产股份化，即以队或者村民小组为单位，以农村经济组织的成员资格和“农龄”为依据对集体经济组织拥有的净资产进行股份量化；农民的土地股权化，即以队或村民小组为单位，以农村集体组织的成员资格为依据对农村集体土地收益权进行“折股量化”；转变农民身份为主要内容的农村改为社区方式，以创新集体经济组织形式，完善其治理结构。在“两股一改”过程中，主要采取了以下改革措施。
（一） 集体资产采用市场化运作模式
在集体资产量化的基础上，将集体资产分级并打包，出租或出售给承包商进行集中经营。这些承包商主要是引进的一些外部老板，他们负责资产的经营，在规定的期间向发包的集体交付事先谈判好的租金。
一个典型的案例是万春镇天乡路社区的“国色天香”大型游乐园项目。为了综合利用集体资产和土地，社区在上级政府的帮助下引入了由置信集团投资的“国色天香”大型游乐项目。该项目主题公园占地千余亩，餐饮、住宿、文教等配套设施齐全，是国家“AAAA”级景区。在该项目的土地使用方面，政府采取了整片出租的形式，为了规避市场风险，合约中规定承租方交付的租金与实物挂钩——每亩地每年交付以1 200斤大米为基数，以当地商铺出卖的中等米的市价折算后的货币总额为租金。为了利用市场机制壮大集体经济组织，天乡路社区还在“国色天香”项目的周围进行了配套设施的投资，主要是一些经营性设施的投资，并鼓励周围的农民提供相应的餐饮和住宿等服务。
在集体资产股份化和土地股权化的改革过程中，改革者（政府官员和农民等）最深刻的认识是“产改”是“股改”的基础。因为清晰的产权界定是农民入股或进行土地流转的前提。
（二）创新集体经济组织形式
在“确权颁证”的基础上，成立农村股份经济合作社。股份经济合作社原则上以农民“自愿”入股为基础，在地方政府的倡导下，农民将自己手中已经量化的土地使用权和集体资产所有权入股形成的新型农村经济组织。以天乡路社区为例，天乡路股份经济合作社成立于2007年10月。成立之初，有1 104户农户入社，合作社共有成员2 131人，农地153.22公顷（2 298.37亩）。股份经济合作社负责将土地集中起来后统一将土地出租给有资金和技术实力的土地承包者。目前集体经济合作社主要是以“组”，少量的以“村”为单位组织。土地的承包者承包的土地以种植花卉苗木为主业。股份经济合作社还将集中后的农户商铺（8平方米/人，共计3.6万平方米）和1.2公顷（18亩）集体建设用地统一出租给金川公司。商铺的租金采取阶梯式定价模式，即第1年为5元/平方米，2年后为13元/平方米，此后每5年按5元/平方米·月的方式递增，租期为20年。1.2公顷（18亩）集体建设用地用来修建农贸市场，其所有权归股份经济合作社，经营权免费转让给金川公司。但是，金川公司需要每年向股份经济合作社缴纳18万元～33万元不等的土地使用权租金。另外，天乡路股份经济合作社还成立了自己的公司——卫鑫公司，其主要负责绿化、物业管理等业务。
（三）创新农村的社会管理模式
具体做法是实现农民向市民的转变，实现农村向社区的转变。即在交通和地理位置好的地方统一建立居住区，按一定的规则分配住房给当地农民居住。在其过程中，农民需要放弃其宅基地来换取一定面积的房屋。政府负责土地的平整或置换，在连片的集体建设用地上引进投资项目或者是对外集中流转。按照每人8平方米的标准，社区还会分配商铺给个人，但是这些商铺一般是集中后由集体统一转租，通过向商铺的运营公司收取租金来向商铺的所有者分红。在这个制度变迁过程中，不仅农民的身份发生了变化，即由村民转变为了市民，而且其享受的权利和公共资源也发生了变化，其可以实现自由迁徙，同时可以享受均等化的医疗和社会保障等公共服务。农村变社区的过程，改变了传统的农民经社合一的管理模式，实现了社会管理职能和经济职能的分开。社区委员会专司社会管理职能，而股份经济合作社专司经济职能。这样做的好处是有利于实现集体经济组织在经济决策上的独立性、自由性，防止农村基层政权对其进行过分干预；有利于实现社区公共物品的集中供给，增加公共品供给的数量，提高公共品供给的质量。
三、天乡路社区股份经济合作社的结构解析
温江区“两股一改”的亮点之一是创新了农村集体经济发展的组织形式，成立了股份经济合作社。在股份经济合作社中，主要有两种入股形式。第一种形式是农民以手中的农地使用权入股，成立土地股份经济合作社。土地股份经济合作社负责将集中起来的土地进行流转，流转的方向主要是引入外来的农业投资者。第二种形式是农民以所有的集体资产和商铺的所有权入股，形成资产型股份经济合作社。股份经济合作社负责集体资产和商铺的管理、招商引资或者再投资等。这两种类型的股份经济合作社往往是合二为一的。股份经济合作社有什么特殊之处？在表1中我们列举了天乡路股份经济合作社的一些结构性特征。接下来我们将结合表1的部分内容和现实情况对股份经济合作社开展分析。
（一）组织形式
股份经济合作社是基于农民的资产和土地入股而形成的新型经济合作形式。它不同于传统的农村集体经济组织形式。因为传统的农村集体经济组织形式是以“公共公有”为基础的，土地所有权是集体的，农民只拥有土地的承包经营权或者是使用权，他一旦退出集体，则集体可以自动收回其土地使用权。而股份经济合作社是以“按份共有”为基础的经济组织，农民以土地使用权入股，实行按份共有，农民可以在相关的制度约束下自由行使进入和退出的权利，其本身的土地使用权不受损害。从“共同共有”向“按份共有”的转变真正体现了农民的集体成员身份，有利于农民依靠集体经济组织实现其经济上的选择权和收益权。
（二）治理结构
为了完善股份经济合作社的治理结构，一般会选举成立议事会、董事会、监事会和集体资产管理委员会，其中议事会负责合作社重大事务的决策，监事会的职能是监督议事会成员的决策和执行行为，集体资产管理委员会则负责集体资产的管理工作。权力分立和制衡型的治理结构设计有利于防止徇私舞弊行为的发生，也有利于合作社决策的科学性和分配的公平性。另外，为了防止公权力的干扰，“三会”里一般不允许现任的村干部参与。 （三）法律地位
股份经济合作社不属于现代的公司制形式。现代公司一般是具有民事权利能力和民事行为能力的法人主体，其设立需要在工商行政部门登记，并需要承担缴纳税收等义务。股份经济合作社不具备法人资格。由于涉及到破产等问题，目前法律也不允许此类组织在工商部门登记获得法人资格。股份经济合作社虽然从传统的政社合一的集体体制下解放了出来，实现了经济上的独立，但是却没有取得合适的法律地位。温江区的做法是依据在技术监督局备案的农村集体组织的原代码进行登记，成立股份经济合作社，然后利用股份经济合作社的土地和资产等注册成立公司（如卫鑫公司），取得法人地位。虽然通过这样的迂回方式，股份经济合作社通过成立公司取得了法人地位，可以实施民事行为，如可以利用其资产进行抵押或者是贷款，但是破产风险问题一直是困扰他们的难题。因为农民的土地经营，国家法律是不允许其进行破产清算的。由于不拥有资产独立的所有权，股份经济合作社在实践中最大障碍就是法律没有赋予其独立的法律人格。
（四）分配问题
股份经济合作社中涉及到三类分配问题。首先是合作社初始成立前的集体资产的分配问题，它涉及到集体资产的量化、作价评估和分配问题。为了实现初始资源分配的公平性，天乡路社区的做法是聘请外部的中介组织进行集体资产的评估，由议事会等自治组织进行分配方案的决议。其次是合作社运行中收入的整体分配问题。为了保证入社农民的收益权，也为了实现集体经济合作社发展的可持续性，需要从整体上设计合理的收益分配机制。在万春镇天乡路社区，股份经济合作社的年收益一般会分为积累和分配两部分，各占50%。积累部分主要用作公积金（30%）、风险基金（20%）等；分配部分作为“股利”分配给农民。积累部分是为了实现合作社的可持续性作风险准备，而“分红”则是为了满足农民入股的原始动力——增加收入。再次，“股民”的收入分配问题。合作社的收入来自于经营性收入和资产等的租金收入。依据农民所占的土地股份和资产股份，股份经济合作社的“股民”每年可以获得分红收入。
（五）绩效问题
衡量一种组织创新或制度变迁好坏的标准，要看其绩效如何。股份经济合作社是在农村产权制度变迁的过程中一种新的组织创新。这种组织方式把经济组织从经社合一的传统农村集体体制中分离了出来。这既有利于土地、人力资本、资金等要素的集中，也有利于转换农村集体经济的经营体制。制度和组织创新会释放出一定的生产力，如农村承包责任制实行的前五年就释放了较好的生产力，农业生产绩效显著。天乡社区的情况可以作为一个典型来分析，在股份经济合作社的新体制下，成立了物业管理公司负责小区物业的管理，成立了租赁公司负责集体资产和土地的管理和租赁等事务。在天乡路社区近几年的情况是平均每人每年的资产收益可以达到3 000元左右，土地租金收益每人每年平均2 000多元。目前，从该区股份经济合作社运营的情况来看，其经济绩效是相对较好的。
虽然股份经济合作社不在受传统集体机制的制约，但是其仍然会受到地理位置、市场等要素的约束。以土地为例，由于存在级差地租，城市郊区的土地价值相对较高，容易流转，也容易获得较高的土地租金。而纯农村地区，由于距离城市较远，其土地潜在价值相对较低，大规模流转相对困难，流转的收益也相对较低。集体资产的流转效率和收益一般也与距离城市中心的物理距离具有一定的联系。在城市近郊的村子，其集体资产容易整体出租，可以获得较好的收益，而距离城市中心远的村子，其集体资产的流转相对要困难，其收益也会相对较低。
（六）与专业合作社的异同
股份经济合作社和专业性的合作社有什么区别？这是我们在调研中一直追问和企图找到答案的一个问题。目前在全国各地兴起了各类合作社，如花木合作社、养殖合作社等。这些合作社是农民自愿组建的自治经济组织，负责农业相关领域的生产、销售、信用合作以及服务等环节，目的是为了实现成员间技术、销售等方面的互助合作，共担市场风险等。专业合作社是以私人产权为基础，具有行业性质的经济合作组织。股份经济合作社是以“共有”产权为基础的，以农民自身拥有的土地使用权和资产所有权入股形成的集体经济组织形式。股份经济合作社实质上是以“共有”为基础的具有社区性质的集体经济组织形式。它摆脱了传统集体经济体制中“公有”的虚无性，而实现了“按份共有”的成员权和收益权等权能。目前，天乡路社区的股份经济合作社主要以组和村为单位进行，为了壮大经济合作组织，增加其在市场中的谈判能力和抗风险能力，该区领导设想以后要组建农村组与组之间、村内、村与村之间的更大规模的股份经济合作社。股份经济合作社的规模经济范围在哪儿？效率边界应该是值得考虑的关键性因素。如果不设置相应的制度性“制止”装置，政府为了自身的利益，助推股份经济合作社的规模，可能会掀起农村集体经济组织变革的“大跃进”，使得入社的农民遭受福利损失。
（七）与政府的关系
温江区股份经济合作社之所以能够取得一定程度上的成功，除了农民的自愿和自发行为外，背后最大的推手是地方政府。启动“股改”和“产改”最先是由地方政府发起的，所有的改革思路也是由地方政府设计的。虽然“确权颁证”和“两股一改”都是在尊重农民意愿和农民积极参与的基础上进行的改革，但是改革过程中地方政府既扮演了改革设计者的角色，也扮演了改革推动者的角色。地方政府设计了改革的思路、目标、路径等；也在改革中承担了大量的工作任务，如聘请中介性质的资产评估专家，解决改革中的司法困境，监督各个村组改革过程的公平性，搭建组织服务平台，整理和归档各类资料等。可以说，“两股一改”完全是在地方政府“精心呵护”下进行的。那么地方政府推动这项改革的动力是什么？是地方政府中的政治精英自觉自发的行为？还是地方政府官员晋升和激励机制的延伸作用？还是地方政府在此项改革中有获益动机？复杂现象背后的原因也许是多重的。有获利的动机并不可怕，因为有激励地方政府或者是官员才会有动力去推动此项改革。可怕的是，地方政府或官员可能利用行政权力出台“剥夺”农民长期权利和利益的政策。一个具有决策权的利益集团的短期行为可能会导致其他利益集团，尤其是弱势集团的未来收益受损。因此，在此类改革中既要设计好激励机制让地方政府有积极性推动改革，又要设计好“预防”和“监督”机制防止地方政府实施损害农民成员利益的行为。 （八）一种过渡性质的经济组织方式
股份经济合作社是不是一种终极形式的经济组织方式？不是。因为它只是农村经济制度变迁过程中的一种过渡形式②。随着工业化的发展，以及城乡二元结构的破除，农村人口会逐渐从农村转入城市。在人口迁移的过程中，股份经济合作社中农民的股份如何处理？即他所拥有的土地、集体资产等如何转让？他如何退出集体经济组织？他退出后收益如何保障？这一系列的问题都需要制度创新。解决这些问题的关键是如何对待农民的土地使用权和集体资产的所有权。农民融入城市生活后，由于各种原因，他们会对入股的土地使用权和集体资产所有权产生转让的意愿。如果正式制度允许，这种转让会顺利发生。随着转让数量的增加，股份经济合作社中成员会逐渐减少，或者是成员结构会发生变化，如出现股份集中趋势，进而出现大股东。继续向前演进，股份经济合作社会向着社会化的方向发展，如引入外来股东，向着现代股份公司制方向发展。当然，要实现这样的目的，需要适应客观经济环境的变化进行进一步制度创新。
四、“股改”与农民的收入问题
（一）农民收入的基本情况
在农村制度改革中，无论是何种形式的制度创新，其最终目的都是要解放生产力，发展生产力，提高农民的收入。在温江区的“两股一改”中农民的收入情况如何呢？我们仍然以万春镇天乡路社区为例来做一个比较说明。股改后，天乡路社区居民的收入主要有五部分组成，一是入股收入，主要是保底收入+分红，现在人均可以达到3 000多元。二是财产性收入，主要是农民个人所有财产所获得的收入。三是打工就业性工资性收入。土地集中后，农民可以就近打工或者是在外地打工获得工资性收入。四是经营性收入，主要是指农民自己经营农地的收入。五是补贴性收入，主要是耕保基金等补贴，其中耕保补贴一类地是360元/亩·年，二类地是270元/亩·年。五种收入加在一起，该区农民的收入有了大幅度的提高，其中，2006年、2009年、2010年和2011年的人均收入分别为6 500元、9 545元、10 008元和12 028元，可以说农民的人均收入呈现了大幅度的增长。温江区“两股一改”中比较好的一种作法是在农民的土地和集体资产“入股”后，强制性地为其购买了一系列的保险，尤其是社保。这样可以确保一旦发生自然灾害或市场风险，农民的生存不会受到威胁。
（二）农民收益的可持续问题
农村土地制度和经济组织变迁的目的实质是调整生产关系来适应生产力的发展，其最终目的是为了解放生产力，发展生产力，提高农村居民的收入水平。温江区“两股一改”后，新的制度和经济组织从某种方面说是把生产力从传统的集体经济体制中解放了出来。如前文所述，“两股一改”后农民的收入来源从传统的四项工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移支付收入又增加了一项——股份红利收入。农民从自主经营土地的村民变成了依靠土地财产获得财产性收入的社区居民。从土地和传统耕作模式中解放出来的农民可以外出打工获得工资性收入，或者经营工商业获得利润。在此过程中，农民的短期收益是提高了。那么农民收入是否具有可持续性？农民的土地集中以后，其收益主要来源于股份经济合作社中土地和资产集中经营或出租的收入。既然是市场化的经营或者是出租，就一定会存在市场风险。如果发生市场风险，如股份经济合作社的经营状况不佳，入股农民的收入如何保障？其实，农村土地和资产完全市场化运作后，农民收入主要依赖于股份经济合作社经营和发展状况。“社荣，民富”，只有股份经济合作社运作良好，入股农民的收益才能得到保证。那么股份经济合作社的可持续性发展，就成为了决定“入股”农民能否获得可持续性收入的关键。
另外，农村居民的生存保障机制问题需要得到重视。在当前的一系列农村经济组织和制度创新过程中，一些地方政府通过土地集中和居住集中等强制性措施来搞“农业现代化”和“新农村”建设。这一过程中往往违背了农民的意愿，违反了客观经济规律。在考虑增加农民短期收入时，没有考虑到农民的可持续性生存问题。如果在有限范围或者是区域内，如果没有工业和商业的发展，农民不能实现向第二、三产业转移就业，强制性的土地集中势必会危害农民的生存利益。天乡路社区的土地集中和集中居住是在区域范围内第三产业（国色天香大型娱乐项目）和工业发达（临近成都市多个工业区）的客观条件下以及农民实现了向第二、三产业转移就业的基础上完成的，所以效果很好。但是，处于偏远的纯农业地区，强制性的土地集中未必合适。也许，因地制宜才是土地规模经营和实施农业现代化的重要理念。总之，无论是土地集中经营还是搞现代农业，最关键的一点就是要在保障农民可持续性生存的基础上，实现农民收入增加的可持续性。
五、一些值得进一步思考的问题
（一）“股改”中初始均等与过程公平的问题
在温江区的“两股一改”中，农民和地方政府都特别注重“初始公平”和“过程公平”。因为要使改革的路走得更远，号召更多的人参与改革，一是要体现改革的公平性，二是要体现改革的潜在收益。在“产改”和“股改”中，为了体现公平性，政府引入了外部的中介机构来负责资产等的测量和评估，股份的分配方面实施了均等化的原则，合作社的治理结构中排除了现任村干部或社区干部担任议事会和监事会中成员的可能性。
改革初始和过程的公平性是人们参与改革的“保健因素”，即如果不公平，人们不会参与这项改革。改革的潜在收益是人们参与改革的“激励因素”，即如果改革的潜在收益远远小于不改革的收益，那么人们肯定不会参与改革。所以坚持了“公平性”是温江区“两股一改”取得阶段性成功的关键。但是，在改革的过程中，如何设计相关制度防止村干部多占和“公权力”的介入，保证公平的持久性是值得进一步思考的问题。
（二）“未确权地”的处理问题
温江区在“产改”中出现了一些未确权地，即除了确权给各户的耕地和宅基地以外，出现了一些以前就未确权的农地和集体建设用地。原因是在确权的过程中，采用了卫星测绘和其他的先进技术，农地的实际面积增加了大约30%左右。这些新增加的农地如何处理？目前政策法规还没有一个明确的规定。地方政府的意愿是想将其转变为集体建设用地，通过土地整理和指标置换等形式形成整片土地，然后出租或者是出售。一个值得思考的问题是，从长远来看这些“未确权”的土地是不是可以作为股份经济合作社的“土地储备”，通过出租或入股来让农民获得可持续的财产收入呢？如果这些未确权地被地方政府直接拿去出售或者是转为工业建设用地，那么相当于剥夺了农民和农民集体的土地财产权利。 （三）“股改”的强制性制度变迁的可持续性问题
温江区的“两股一改”一直是由地方政府主导的，通过宣传、示范等方式鼓励农民参与其中。这种自上而下的农村土地和经济组织制度变迁是强制性的制度变迁。强制性制度变迁的优点是可以提高制度变迁的速度，通过一定的政治措施使得某项制度在大范围内推广。但是，强制性制度变迁可能会违背参与者的真实意愿，发展成“制度运动”。因为由政府发动的制度变迁往往会演变成制度强制。如何在政府发动的强制性制度变迁中尊重农民的意愿，保证农民的合法权益。这需要设计一种法权和制衡的参与式治理机制。
强制性制度变迁的另一个问题是如何保持制度运行可持续性。强制性制度变迁是由政府推动的，如果制度建立起来后，政府的“有形之手”撤出，制度会不会继续有效地运行？如果强制性制度变迁是和农民的真实意愿和切身利益相吻合的，那么当制度变迁的倡导者——政府撤出后，制度仍然能够持续运行。如果强制性制度变迁是违背农民意愿和切身利益的，那么当地方政府撤出“有形之手”后，制度就可能成为“坏的制度”。一个典型的例子就是1956年以后的农业互助组到合作社和农民公社的制度演变过程，就是强制性制度变迁违背农民的真实意愿和客观经济规律而遭受失败的例子。所以，强制性的制度变迁必须尊重制度运行的真正维护者——即实际的收益或受损的主体。
（四）农村微观经济组织的创新问题
股份经济合作社是农村微观经济组织创新的一个缩影。在农村集体所有制下，股份经济合作社完成了农村集体资产 “公共共有”向“按份共有”的转变，真正实现了农民作为集体成员的成员权，明确了其在集体经济中的部分剩余索取权。股份经济合作社还实现了产权，尤其是土地使用权由“分立”向“联合”的转变，既适应了社会化大生产的要求，也具有了现代股份公司的一些特征。以现代新制度经济学的观点来看，组织创新尤其是商业组织的创新是现代市场经济发展的主要推动力量。在我国农村经济市场化改革过程中，如果要想激发经济发展的潜力，就需要经济组织和制度的创新。唯有多样化的创新，才能破除农业发展的瓶颈。一项制度或者是组织创新，其效果如何需要实践检验。当被实践检验了是正确的和有生命力的制度和组织创新，就需要国家调整相关的制度约束，给予其发展的空间。因为改革和创新要想取得稳定性的效果是需要法律作为保障的。
注释：
①宁波市江东区的“一化三改造”主要是宁波市江东区自2001年以来实施的撤村改居、股份合作制改革、旧村改造，实现农村城市化，统称“三改一化”。
②由郭晓鸣负责的四川省社会科学院课题组在分析“两股一改”时也持有相同的观点。详见四川省社会科学院课题组：成都“试验区”建设中的农村土地产权流转制度创新——以成都市温江区“两股一改”为例，《农村经济》，2009年第9期，第3-7页。
参考文献：
[1]郭红东，钱崔红.关于合作社理论的文献综述[J].中国农村观察，2005，（1）.
[2]王军.合作社治理：文献综述[J].中国农村观察，2010，（2）.
[3]赵鲲，门炜.关于合作社基本特征的分析和思考——从合作社与有限责任公司对比的角度[J].中国农村观察，2006（3）.
[4]应瑞瑶.农民专业合作社的成长路径——以江苏省泰兴市七贤家禽产销合作社为例[J].中国农村经济，2006，（6）.
[5]黄祖辉，扶玉枝，徐旭初.农业专业合作社的效率及其影响因素分析[J].中国农村经济，2011，（7）.
[6]国鲁来.德国合作社制度的主要特点[J].中国农村经济，1995，（6）.
[7]刘文璞，杜吟棠，陈胜华.合作社：农民的公司——瑞典考察报告[J].中国农村经济，1997，（2）.
[8]苑鹏，潘劲.关于合作社基本概念、基本原则的再认识——以色列合作社运动的反思[J].中国农村观察，1998，（5）.
[9]杰克.尼尔森.农民的新一代合作社[J].中国农村经济，2000，（2）.
[10]张刚峰，于薇薇.意大利特伦蒂诺省的农村合作社[J].中国农村经济，2003，（2）.
[11]冯开文.印度农村合作社的发展[J].中国农村经济，2007，（4）.
[12]蒋励，彭力.广东农村股份经济研究[J].中国农村经济，1992，（7）.
[13]于金富.中国现阶段国民收入分配结构的理论分析与变革对策[J].河南大学学报（社会科学版），2012，（1）.
[14]赵鑫，李龙珠.中国农民专业合作经济组织的经济效用分析[J].求是学刊，2010，（3）.
[15]杜睿云，安树伟.农村人力资本投资与农村劳动力转移的理论探讨[J].经济与管理，2011，（8）.
[16]芮黎明.股份经济合作社——农村集体资产处置的途径探讨[J].红旗文摘，2004，（14）.
[17]四川省社会科学院课题组.成都“试验区”建设中的农村土地产权流转制度创新——以成都市温江区“两股一改”为例[J].农村经济，2009，（9）.
[18]孔有利，刘华周.农村社区股份经济合作社产权分析——以江苏省村级集体经济组织股份合作化为例[J].中国农学通报，2010，（23）.
[19]丁关良.股份经济合作社改革亟待立法[J].法人，2011，（5）.
责任编辑、校对：秦学诗
转载注明来源:https://www.xzbu.com/4/view-4575779.htm
