存款保险制度中道德风险的法律防范与控制
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作者: 王瑞琪
【摘 要】道德风险是各国的存款保险制度面临的共同难题，它使存款者失去了监督金融机构经营状况和风险的积极性，使银行铤而走险投资高风险项目，无形中对金融体系稳定构成威胁。因此只有有效防范存款保险道德风险，存款保险制度才能发挥出其真正作用。文章从存款保险道德风险的概念入手，分析了存款保险道德风险的产生原因、表现形式、及消极影响。在了解了我国相关法律现状后，通过对国外防范存款保险道德奉风险经验的研究与借鉴，从而通过法律视角总结出了适合我国的防范存款保险道德风险的对策。创造良好的法律环境有效防范和控制存款保险道德风险。
【关键词】存款保险制度；道德风险；法律防范
一、存款保险制度中道德风险概述
（一）存款保险制度中道德风险产生的主要原因
存款保险制度中存在的道德风险，使银行面临更大的风险。道德风险的产生主要是由于银行本身存在的信息不对称而产生于银行运行中的。
金融产品的提供者与消费者之间的法律关系很复杂。两者之间既是委托代理的关系同时又是债权债务关系。为保证相对弱势的消费者一方的利益，金融产品的消费者需要对金融机构的经营者进行监督。但由于银行与存款人及各金融交易者之间存在着严重的信息不对称问题，监督成本很高，数量众多而分散的中小存款者存在着比较普遍的“搭便车”倾向，中小存款人既没有积极性也没有能力去搜寻信息或干预银行管理，金融机构因此偏好高风险投资项目而不用顾及存款人的监督，从而产生了道德风险。
（二）存款保险制度中道德风险的表现形式
1. 投保银行的道德风险。存款保险制度对于投保银行来讲意味着市场对其风险投资的约束弱化。如果银行对存款进行了保险，存款人不再需要关心银行的风险，银行也无需担心挤兑，减少了存款人的风险激励，使得银行更愿意将资产投资到高风险项目上，从而产生道德风险。正如有些学者所说，没有了存款人挤兑的影响，银行经营管理人员总倾向于利用银行资产去赌博。如果赌赢了银行股东获得可观利润，如果赌输了大部分损失由存款保险公司承担，这种权利和责任的不平衡，会导致权利的滥用，损害他人的利益。
2. 存款人的道德风险。对于存款人来讲，由于得到了存款保险法律制度的保护，降低了监督银行机构行为的激励，这将导致银行的市场约束降低，鼓励银行从事高风险行为，结果使低效率甚至资不抵债的银行能够继续吸收存款，并以较高的利率与竞争者争夺市场份额，加大了金融体系内部的风险，同时将风险控制的问题交给了存款保险公司，增加了存款保险公司控制风险的难度。
3. 监管当局的道德风险。金融监管当局本身就存在一定道德风险，监管当局认为挤兑不会在存款保险法律制度下发生，监管者往往会放任问题银行，而不要求银行立即采取纠正行动，这样一方面会进一步鼓励银行从事高风险行为，另一方面会错过对有问题银行进行救助或处置的最佳时机。
4. 存款保险机构的道德风险。存款保险制度是为了保护存款人的利益，而存款保险的保费一般由投保金融机构缴纳，现实中可能会出现存款保险机构和投保金融机构的关系密切，而对投保金融机构的风险采取监管宽容，从而损害存款人的利益。
（三）存款保险制度中道德风险的危害
建立存款保险制度是为了防止银行挤兑的发生，维护金融体系的安全，但是，存款保险制度改变了存款人、金融机构和存款保险机构所面临的激励与约束机制，从而可能诱发道德风险。存款保险法律制度中存在的道德风险可能会使银行的约束弱化、金融监管部门监管不足，银行从事过度的高风险行为，这些都会对金融体系的稳定产生不良的冲击，并在宏观上影响资源的有效配置，影响经济的发展。
1. 银行的约束机制弱化影响金融体系的稳定。银行的约束弱化使那些高风险经营的银行或那些本应该破产的银行仍然可以吸收存款，导致金融体系中高风险的、经营状况差的银行未被及时淘汰出银行系统，影响到整个金融体系的稳定。
在存款保险法律制度下，被保险的存款人会选择高利息的银行，结果造成存款流向那些高利息的机构，这对那些稳健经营的机构将产生不利的影响，迫使那些金融机构不得不提高自己的风险水平，最后使整个银行体系的风险水平增加。
2. 监管机构的监管不足影响金融体系的稳定。建立存款保险法律制度后，监管部门会过于乐观地认为金融体系将更为稳定，监管的程度降低，这就导致监管不足，这会使银行的道德风险恶化，同时金融监管机构的监管不足会推迟对问题银行的处理，如果大量的问题金融机构得不到处置的话，整个金融体系的风险将大大增加，结果可能导致严重的金融危机的爆发。
3. 存款保险制度中道德风险会影响资源配置的效率。信贷市场上的资源配置方式主要表现为金融机构吸收存款，通过对社会中的投资项目进行评估、评级，然后把资金投向那些符合贷款条件的、有效率的项目。存款保险制度中道德风险会诱使银行将资金投向那些风险高收益快的部门，而没有将资金配置到最有效率的部门，这在宏观上影响了资源配置效率，并将影响经济增长的速度。
二、美国存款保险制度中道德风险的法律防范与控制
美国是最早实行存款保险制度的国家，因此美国存款保险法律制度是世界各国中最为典型也最为成熟的，值得我们研究与借鉴，其具体措施主要包括以下几个方面：
（一）适当的保险覆盖面与保险额度
美国联邦存款保险公司强制要求所有联储会员银行、联邦商业银行、储贷机构和部分州注册银行加入存款保险，许多州的金融管理当局也要求本州的州注册存款机构必须参加保险。现在美国基本所有国内的商业银行、储贷机构都得到保险，得到保险的存款账户高达99%，得到保险的存款金额已达65%左右。这样在银行发生问题时，存款人不会着急挤兑，这能够有效避免非理性恐慌在金融体系中的蔓延，保证了公众的信心和金融业的稳定。美国受
到保险的存款种类仅限于国内所有存款，主要有家庭存款、同业存款、外汇存款，证券、共同基金及类似的投资类型不能得到保险，不受保险的存款储户有动力监督银行的经营。 （二）强化资本充足度的管理
建立衡量银行资本水平的监管框架，以保证资本充足度需要，并要求监管当局在银行资本水平低于规定标准时及时采取措施以改善银行资本状况，减轻其对联邦存款保险公司的依赖，降低存款保险基金的损失。
（三）强化对银行的检查
要求监管人员至少每年对银行进行一次现场检查，监管银行是否遵守资本要求和资产限
制要求。同时，银行要遵守更严格的报告制度规定，所有资产超过 1.5 亿美元的银行必须向联邦存款保险公司和政府机构递交经过稽核的年度财务报告，其行长必须对该行贯彻安全稳健的经营原则的状况做出评估，做出书面报告以及成立全部成员均为行外人士的稽查委员会。
三、我国存款保险制度中道德风险的法律防范与控制的对策
通过对银行存款保险制度中道德风险的研究，可以了解要减轻或消除存款保险法律制度引起的道德风险的负面影响，必须结合我国现状建立健全相关法律法规。这就要求不仅要制定设计良好的存款保险法，也要完善存款保险法推行所需的法律环境，以更好地防范与控制存款保险道德风险。
（一）制定存款保险法
存款保险制度中道德风险是产生于存款保险制度中的一个最大的负面影响。从美国，德国等国家的经验来看，防范存款保险道德风险最基本，也是最常采用的方法就是制定一部设计良好的存款保险法。
1. 采用限额存款保险。根据对存款人的保护程度不同来划分，存款保险分为全额保险和限额保险两种。全额保险能够更有效的降低存款人的担忧，有助于防止银行挤兑的发生，但其导致的道德风险程度较高。限额保险是指存款保险基金管理机构对同一存款人在同一家投保机构所有帐户存款总额设定最高限额，对超过限额部分的存款不提供保险或者只提供部分保险。在限额保险制度下，由于银行的破产会给存款人带来一定程度的经济损失，存款人就不会只追求高利息，而是在银行的存款利息水平和经营状况之间进行权衡，提高了存款人的风险意识，加强了对银行经营业务的监督，强化了对银行的约束。两者比较而言，限额保险更有利于抑制存款人道德风险的产生。
2. 实行基于风险的差别保险费率。关于费率模式国际上主要存在着单一费率模式和基于风险的差别费率模式。单一固定的费率模式，是对所有的投保机构按统一的费率征收保险费用；差别费率与投保银行的风险水平挂钩，按银行的风险水平确定保险费率，风险高则费率高，风险低则费率低。
我国目前的无论是信用评级还是金融兼管都还很不完善，此时实行风险差别费率比较难做到公正，准确。为了防范道德风险，在实行差别费率的同时应该完善相应制度，并且我国的存款保险法应该规定差别费率的计算方法及评定依据，使实施有法可依。各国应当根据各自具体情况，借鉴美国的经验，在实践中摸索适合自己的做法。
3. 确定适当的投保范围。从受保存款的范围看，我国规定保护的范围比较宽泛，这容易导致存款人对银行的市场约束不强，道德风险加强。《存款保险条例》（征求意见稿）中规定对投保金融机构高级管理人员在本机构的存款不予承保，立法的本意是为了使投保金融机构的高级管理人员和存款人的利益一体化，从而降低高管人员违规及高风险经营的机率，但该规定在现实中很容易被规避，因为高管人员更清楚投保机构的内部情况，在银行出现问题前就会很快的将存款提取，从而使这条规定流于形式起不到实际作用。
（二）完善我国银行信息披露制度
我们知道，道德风险产生的主要原因之一是信息不对称。为了防范存款保险制度中的道德风险，存款保险的产生必须要求伴随完善的信息披露规则，以使存款人及时了解银行的风险状况。市场机制对我国商业银行的约束会日益增强。市场约束发挥作用的重要前提是信息的充分披露。在透明度提高的市场环境下，利用市场约束机制对商业银行实行市场监管约束。
（三）完善我国银行体系的监管制度
完善我国的信用评级制度。鼓励和推动国内银行尤其是大型商业银行开展构建自身内部评级体系的工作，促进其提高风险管理能力。重视外部评级机构的作用，大力发展外部评级机构，提高其运作水平，促进银行业风险管理体系的发展。
加强对资本充足度的监管。资本金充足程度是衡量金融机构抵御风险能力的重要标准，目前主要应对现行有关法律法规从两方面加以完善。一方面，应健全内资金融机构注册资本金。对于新设金融机构注册资本金的筹措、拨付和到位状况进行验资审计，确保资金的真实性和完整性。另一方面应当制定统一标准，强化对外资金融机构资本状况的监管，避免和防范因法律规定的疏漏和不协调造成后患。
四、 结语
存款保险的道德风险并非不可控制，通过设计良好的存款保险法律制度可以有效地激励存款人对银行经营风险的监督，形成对银行的约束；存款保险机构监测与管理投保机构，能够加强对银行的监管，防范监管当局的监管不作为；同时设计对存款保险机构的外部监督可以防范存款保险机构的道德风险。
通过对存款保险制度内部的完善设计和外部体制的进一步完善，并且加强相互之间的合作和协调，不仅存款保险道德风险会被降低到最低程度，而且金融安全也可以得到保证，存款保险法律制度能够更好的实施，更有效的维护金融体系的稳定，促进经济的发展。
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