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土地承包经营权“三权分置”下的农民股东权保护

来源:用户上传      作者: 杨仕兵 魏雪

  摘要:“三权分置”为土地经营权入股有限公司提供了可能,农民将土地经营权入股有限公司后转化为农民股东,由于土地承包经营权的特殊性,农民股东与非农民股东存在种种差异。农民股东天然的弱势地位使其股东权在出资评估、表决权行使、利润分配、退出机制以及破产清算中易受侵害。经营权入股应当是债权入股。实践中,对经营权作价时应参考农用地评价体系,并应在农地股有限公司合理分配农民股东的表决权,同时,农民股东的利润分配应以累计参加优先股计算,此外,应建立以优先购买权和失地农业保险为基础的破产清算制度,以实现对农民股东权的有效保护。
  关键词:土地承包经营权;入股;农民股东权;非农民股东权
  中图分类号:DF52
  文献标识码:A
  文章编号:1673-5595(2016)06-0045-06
  中国正处在传统农业向现代农业转变的关键时期,家庭联产承包责任制使分散的、超小规模的小农户家庭经营模式占据绝对主导地位,造成细碎化经营。[1]这严重限制了农村生产要素市场的发展,制约了农业产业化和规模化经营,阻碍“三农”问题的有效解决及工业化和城镇化的发展。
  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“要稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”2014年中央一号文件继续指明要“稳定承包权,放活经营权”,这使农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”之格局得以形成。[2]2015年11月公布的《深化农村改革综合性实施方案》再一次指出,发展多种形式的农业适度规模经营是农业现代化的必由之路,要引导农民以多种方式流转承包土地的经营权。
  作为土地流转方式之一,土地经营权入股是指“承包方将土地经营权量化为股份,以股份入股形式与他人自愿共同生产,按股分红”[3]。从入股的具体方式来看,主要是入股合作社和入股公司。对于农村土地经营权入股合作社已有大量学者进行探讨,本文不再赘述。农民以农村土地经营权入股有限公司后,该公司股东便包含以农村土地经营权入股的农民股东和以货币、实物、技术等其他资本出资的非农民股东。由于农民股东的特殊性及天然的弱势地位,特别是公司注册资本制度改革后,其权利容易受到非农民股东和其他主体的侵害。农民股东权利保护问题已经成为制约土地经营权入股有限公司的最主要问题。
  一、农民股东及农民股东权
  股东是向公司出资、持有公司股份并依法对公司享有权利和承担义务的主体,包括自然人、法人和其他社会组织。关于股东的资格《公司法》未作规定。在法学界,认为下列主体不能成为股东:(1)不具备完全行为能力的自然人(因继承取得股权的除外)。(2)公司自身。(3)法律、法规禁止从事营利活动的自然人及党政机关。
  《公司法》对股东出资形式采取列举加概括兜底和除外规定的模式进行规定,除外规定就是法律、行政法规规定不得作为出资的财产,列举包括货币、实物、知识产权、土地使用权等,概括兜底界定为可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产。土地经营权出资不同于其他非货币出资,对于农民来说,土地承包经营权既具有物权性质,同时又兼具保障农民基本生活的社会保障功能[4]57,“长期以来,农地被认为是农民的‘保命田’‘保险田’,土地既是农民生老病死之依赖,又可以抵御失业之风险”[5]11。土地承包经营权的收益为农民提供生存保障和社会保障,农民将经营权入股公司后,公司经营收益的不确定性使得农民在入股后面临着收益的不确定性和失地的风险,相较以其他财产出资的股东,其生存保障和社会保障都可能丧失。因此,在考虑土地经营权入股有限责任公司时,应将公司股东分为两类:一是以土地经营权入股的农民股东,二是以土地经营权之外的其他财产入股的非农民股东。[6]73在此需要明确的是,即使是农民,若其不是以土地经营权出资,而是以其他财产投资,也只能是非农民股东。
  从法律科学的角度出发,“股权是各出资人将其财产出资组成公司,形成公司财产权之后,再从公司取得的一种权利”[7]。“对股东权的一个最基本的对价理论解释是,股东向公司提供了资本,公司向股东支付的对价就是股东权。反言之,股东要取得股东权,就得向公司支付权益性资本。”[8]土地经营权是“在民法发展史上的一个前所未有的新的民事权利”[9],具有物权性质,土地经营权入股有限公司,农民股东向公司支付的权益性资本具有明显的特殊性。
  土地经营权入股有限公司是土地流转的方式之一。农户承包人在集体所有权基础上,通过承包方式取得承包经营权,在“所有权与承包经营权”分离的基础上,使土地经营权再次分离为“承包权和经营权”,承包人再依法将承包地的经营权作为权益性资本转移给有农业经营能力的有限公司,使“经营权”量化为有限公司的股权。土地经营权出资使农民获得土地股权并转化为股东,其目的在于有计划地规划和使用农民承包的土地,使农民可以获得土地经营权出资所产生的股息和红利,农民股东从过去对土地的实物占有转化为价值占有,所依靠的不再是实物形态的土地经营权的收益,而是有着资产价值的股权的收益。
  需要注意的是,中国法律按取得方式将土地承包经营权分为以家庭承包方式取得和通过招标、拍卖等方式取得两种类型。同样,农民股东权形成原因也可以分为两种:以家庭承包土地经营权入股和以其他方式承包土地经营权入股。法学界关于土地经营权出资问题的争论主要是围绕着通过家庭承包方式取得的土地经营权而展开[4]57,本文所讨论的也仅限于以家庭承包土地经营权入股所形成的农民股东权。
  二、农民股东权与非农民股东权的差异
  农民股东与非农民股东合作组建公司后,有效地降低了交易成本,为更有效率地规模化经营提供了更为稳定的基础。[10]124
  虽然农民股东与非农民股东的合作,使资金、土地、技术和管理水平得到了有效结合,为资源合理配置和规模经营提供了实现途径,但我们也必须注意到,土地经营权的特殊性以及农民自身文化水平偏低、管理经验不足和小农生产理念都使得农民股东与非农民股东存在差异。这种差异可能会与股东平等原则在某种程度上形成紧张关系,甚至会导致农民股东与非农民股东产生一定的利益冲突。[6]73为更好地保障农民权益,应当对农民股东权与非农民股东权之间的差异进行深入研究。要厘清农民股东权与非农民股东权之间的差异,首先需要从土地经营权与股权的区别入手。   土地经营权与股权的区别主要表现为以下几个方面:首先,土地经营权是在集体土地所有权上设定的他物权,属于用益物权,而股权是基于股东向公司出资产生的,是不同于物权也不同于债权的新型权利,公司对股东出资的财产有法人财产所有权。其次,土地经营权是特定身份人员依合同产生的他物权,股权是基于股东向公司出资产生的权利。最后,两者在权利存续期限及能否继承方面也存在区别,土地承包经营权的期限是遵守《土地承包法》前提下由承包合同确定,并不存在继承问题,股权是没有期限且可以继承的。[11]91
  对土地经营权与股权进行对比后,再回到农民股东权与非农民股东权的差异上,就会发现,事实上“土地承包经营权是一种具有身份属性的财产权利,而公司是典型的资合企业,其与土地承包经营权‘社员性、身份性’天然地存在矛盾”[12]。这些矛盾归其根源还是由土地承包经营权与股权的区别造成的,这也导致了农民股东权与非农民股东权的差异。
  首先,产生股东权的出资性质不同。产生农民股东权的出资是农民承包土地的经营权,从其性质来看,是经过两次权利分离后产生的用益物权,也就是说,农民股东权是在保留农村土地所有权、承包权不变的前提下,承包人用承包土地的经营权出资形成的。产生非农民股东权的出资要么是股东享有的所有权,要么是股东享有的使用权,即使是来源于使用权,也只经过一次权利分离,如城镇国有土地使用权。
  其次,与非农民股东权不同,农民股东权是一种带有身份属性的权利。农民股东权是基于承包权分离出来的经营权出资产生的,其身份属性来源于土地承包经营权的身份性(
  集体组织内部的成员才能享有土地承包经营权)。即使具有集体组织内部的成员身份,如果是用自己享有的所有权或只经过一次权利分离的使用权出资而产生的股东权,也只能是非农民股东权。
  再次,农民股东与非农民股东的出资目的不同。一般来说,股东出资的目的是为了营利,但农民股东与非农民股东出资的追求不同,在制度设置上应对其权利义务进行差异化配置。非农民股东纯粹是投资性的,是为获得投资回报,而农民股东出资是转移其承包土地的经营权,具有生产和生活的目的。承包人转化为股东,其目的在于合理使用其承包的土地,获得土地出资所产生的红利,入股农民需要依赖股权的收益为其提供生存保障,故应对农民股东与非农民股东权利义务进行差异化配置。
  最后,农民股东权与非农民股东权的存续时间及继承存在差异。现行法律规定农村土地承包经营权的流转不得改变土地的农业用途,流转期限不得超过承包期的剩余期限,期限届满后集体组织重新发包。土地承包经营权是以家庭为承包单位,不会因某个家庭成员死亡而改变承包权,故农民股东在入股期限内死亡,其因经营权入股产生的股权并不会改变,其股权收益仍然由承包家庭享有,即农民股东权不会发生农民股东死亡时的继承问题。而股权是没有期限且可以继承的,在其他股东放弃优先购买权的情况下,继承人甚至可以成为股东。[11]91
  由于农民股东权与非农民股东权的差异,非农民股东可以随时“用脚投票”,及时规避市场风险和公司经营风险,而农民股东难以采用这种方式来规避市场风险和公司经营风险。
  三、农民股东权受侵害的情形与原因分析
  在“三权分置”的架构下,土地承包经营权能够顺利实现承包人(农民)向农民股东的转化,使承包人取得股权收益作为“土地保障”的替代物,但土地经营权入股有限公司不得改变土地的农业用途,农地公司在自然风险和市场风险的影响下,预期收益很不稳定。而农民股东对于土地的依赖使其对风险的承受力相对薄弱。此外,土地经营权出资入股是土地流转的一种新形式,其仍处于探索试验阶段,现有的法律与政策还不到位。再加上农民股东文化水平低、科学技术和管理经验缺失会导致其在入股公司后成为弱势一方。这一系列情况都会使农民股东权益更易遭受侵害。
  首先,农民股东权益在公司章程确定其股权比例时易受侵害。在注册资本认缴登记制下,股东以非货币财产出资,不再强制性要求评估作价,可以由全体股东协商一致后评估作价,但出现《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定(三)》第9条①规定的情形时,应当进行评估作价。对土地经营权进行评估作价是确定农民股东股权比例的前提条件。
  但目前,农民股东承包土地的经营权出资的评估作价,“缺乏完整的土地测量评级、土地估价、土地信用、土地交易和土地合同管理等制度体系”[13],且农民股东表面上入股人数相对较多,但个体农民股东所持股份十分微小且较为松散,农民股东在公司经营管理中缺乏话语权。相应地,公司内部的大部分股份实际上由少数的非农民股东掌握,为了追求自身利益,非农民股东在土地经营权出资的评估作价上可能压低作价。因此,不论是经全体股东协商一致评估作价,还是由专业评估机构估值,农民股东的土地经营权出资都可能受到非农民股东(大股东、控制股东)利用其优势地位做出的影响,致使农民股东权益遭受损害。
  其次,按照《公司法》规定的股东权配置,农民股东权益也易遭受侵害。农民股东的市场风险承受能力低和其自身能力的不足,加之商业资本、外部管理、技术等农村稀缺要素在与农村土地要素结合时的强势地位,导致农民股东与非农民股东地位的不平等,故应对农民股东与非农民股东权利义务进行差异化配置。对此,学界多认为应当赋予农民股东优先股。优先股股东具有股息红利分配的优先权以及剩余财产分配的优先权,但相对于普通股股东完整的表决权,优先股股东一般不享有表决权。而这也意味着拥有优先权的农民股东将丧失其对承包土地的用途、土质改良或者损害等的监督权以及对公司是否分配利润和如何分配利润等的话语权,进而导致农民股东对土地经营权入股望而生畏,也可能造成非农民股东滥用其表决权或利用公司事务的管理权侵害公司利益和农民股东利益。
  再次,农民股东的收益权容易受到侵害。在目前土地经营权入股有限公司的实践中,各地试点政策不同。单一保底分红模式类似于承包人(农民股东)出租承包土地的经营权,农民入股所面临的风险比出租大得多,那么农民股东出资入股的意义如何体现?固定的保底分红加浮动分红模式更能体现对农民股东的特殊保护,也更符合《公司法》原理。《公司法》改革体现了较大程度的自治精神,关于利润分配可以根据内部章程约定。那么同样地,处于弱势地位的农民股东也可能遭受损害,其分配到的利润可能较低。虽然学界提出农民股东的股权宜界定为优先股,但界定为优先股后,利润分配如何具体细化尚不明确,农民股东权依然可能遭受损害,使农民股东承担了风险,却得不到与之匹配的收益,达不到土地收益增值、农民生活水平提高的目的。   此外,公司虽然是以营利为目的的经济组织,但并不意味着公司就必然能实现盈利结果。如果公司在遭受市场风险、政策风险、自然风险等多种风险后,不能为农民股东带来维持生计的投资回报,便会使农民股东“身陷囹圄”、进退两难,进而引发严重的社会问题。[14]103而公司是具有独立法律人格的市场主体,为维持其稳定性,各国《公司法》一般不允许股东抽回出资,除非经过资本变更程序或者出现其他法定情形。[10]128股东为规避风险或减少损失,往往使用“用脚投票”的方式转让股权、行使异议股东股份回购请求权或者通过股东会决议减少公司注册资本而注销股权。但现实中,农民股东转让效益不好甚至亏损的公司股权并不是一件容易的事,即使找到愿意受让其股权的买家,其股权转让价格也必然低于入股时的作价。而提起异议股东股份回购请求权的前提条件并不包括公司经营不善,因此农民股东也无法靠此保障其生存权益。农民股东的弱势地位和优先股的股东身份,使其要推动通过一个减少注册资本的股东会决议,事实上很难甚至不可能实现。因此,实践中退出机制不完善也可能给农民股东的权益带来侵害。
  最后,农民股东所入股的有限责任公司破产倒闭时,也可能对农民股东权益造成损害。当公司破产清算时,土地经营权也属于公司的破产财产,按照《破产法》规定应当用来清偿破产债权,以土地经营权入股的农民股东可能因此丧失其承包土地的经营权。但“我国农村土地从来就具有社会保障的功能,承包土地权利也从来不是一种单纯的财产权利,至少包括就业权、收入保障权和生存风险保障权”[15]。在目前农村社会保障体系尚不完善的情况下,当土地经营权入股的公司破产时,如何平衡债权人和农民股东的利益,是完善土地经营权入股不可回避的难题。这个问题一旦处理不好,将会严重影响土地经营权入股有限公司制度的现实价值,还可能产生严重的社会问题。
  四、对农民股东权保护制度的思考
  农民股东权遭受侵害,不仅会打击农民出资的积极性,更有可能使农民股东面临失地风险,这将影响农地市场化过程和社会稳定[5]11,也与鼓励土地承包经营权流转的目的相悖。因此,应对农民股东权予以重视,并进行特殊保护。笔者试从出资评估、表决权行使、利润分配、退出机制以及破产清算等方面为农民股东权保护制度的设计提出几点建议。
  第一,为保障农民股东的合法权益不因土地经营权估值过低而受损,需要对入股的土地经营权的权利范围和权利大小进行全面、客观的了解与分析,在此基础上,经过严格程序,确定农民股东所持公司股权比例的多少。
  具体而言,可以参考国土资源部制定的农用地评价体系。②在股权量化上,对土地经营权的量化一般采用收益法,即以该土地前三年的农业收益作为基准价格进行量化,参考通货膨胀率和居民消费指数等系数定期(每年)上调。确定的农业收益即可作为农民股东固定保底分红的数额。在土地经营权折股量化的过程中,政府应加强对有农民土地入股的公司或企业的监管(尤其是公司设立初期),待公司走上正轨后,再逐步退出监管。[4]65
  第二,设置股东会决议通过的特殊规则,赋予农民股东和非农民股东不同的表决权。对于农民股东与非农民股东的权利安排,学者多从优先股角度来分析[6]76,但《公司法》理论及各国实践都排除优先股享有表决权,这种制度设置对农民股东的利益保护非常不利。对此,笔者认为可以设置两种表决制度,即将农地股公司的股东分为两类:农民股东和非农民股东。两类股东分别进行表决,非农民股东的表决权按照《公司法》规定,同时赋予农民股东对公司重大事项的否决权。③重大事项的股东会决议需要同时满足非农民股东达到一定的赞成比例和农民股东没有行使否决权,方为通过。同时,还有学者认为公司董事会、监事会中应有一定比例的农民股东。[16]此外,农民股东还应享有表决权以外的其他方面的共益权,如提案权、查阅权、代表诉讼权等。不过需要注意的是,由于农民股东在退出机制以及破产清算上都受到了利益倾斜,因此,在这两项事务的决定上应该加大非农民股东表决权的比重。
  第三,确定农民股东可累积、可参加利润分配的优先股性质。在利润分配方面,为了保障农民股东权益并实现土地增值收益最大化,应赋予其优先股待遇。而在优先股中,又有累积优先股和非累积优先股、参加优先股与非参加优先股之分,那么对于这些分类,农民股东应按照何种标准进行利润分配呢?对于这一问题,首先要确定农民股东优先股的股息,即按照前文中的农业收益数额,允许公司在税前分配;其次,允许农民股东优先股股息累积,即公司当年利润弥补亏损后,无法满足全部优先股的股息时,允许农民股东将未获分配的股息,累积到次年,从次年可分配利润中优先获取;再次,农民股东在获得固定的优先股股息后,若公司经营良好,非农民股东的红利高于农民股东的股息,公司应当补充分配给农民股东高出部分数额;最后,公司解散清算时,公司在清偿债务后,应优先支付农民股东累积的未获支付的股利,剩余财产才能作为公司利润分配给全体股东。
  第四,明确农民股东(承包人)享有购买公司破产清算土地经营权的优先权。为契合《破产法》原理和保护破产债权人利益,破产农地股公司将剩余期限内的土地经营权纳入破产清算财产范围,用于清偿该公司的债务。公司破产、股权消灭不影响原土地承包权承继,不改变土地承包关系。[4]66破产农地股公司的土地经营权按照公司设立时确定的年限和作价,计算出每年土地经营权的价格,乘以公司未经营的年限,作为土地经营权折价后的破产财产数额,农民股东(承包人)在不高于该数额时有权优先购买剩余期限内的土地经营权。为保护农民股东权益,当债权人或第三人以高于该数额价格取得土地经营权时,高出部分应归农民股东享有。因为农民股东以土地经营权入股,从法律性质上应界定为“债权式”入股而非“物权式”入股。在破产清算时,以农民股东未实际获得的未经营年限应得到的股息和红利冲抵购买剩余期限内的土地经营权价款。
  第五,赋予农民股东优先购买剩余期限内土地经营权的同时,设立农民股东失地保险基金制度。虽然我们提出农民股东享有优先股,但这种优先仅体现于在公司盈余分配和剩余财产分配中优先于非农民股东,在公司解散或破产清算时,若清偿债务后,剩余财产所剩无几或者并无剩余财产,那么农民依然面临着失地威胁。目前土地承包经营权承担农民生存保障的功能仍然是一个不可逾越的约束条件。[14]105在土地经营权入股的有限公司破产清算时,如何确保农民股东的生存保障是制度设计需要解决的现实问题。为了维护社会基本的交易安全,平衡破产公司债权人的利益与土地承包经营权对农民的生存保障功能,可以赋予农民股东对其所入股的土地经营权的优先购买权。这样既能使土地重新回到农民手中以解决其生存保障问题,也考虑到了债权人的合法权益。虽然这种制度设计可以在某种程度上防止农民股东失去土地经营权,解决其生存保障问题,但优先购买权的行使需要一定的资金来源做后盾,而现实中,大多数农民生活条件较差,收入水平较低,在农地股公司破产后,农民股东往往无法拿出一定的资金来买回土地经营权。对于这一问题,可以借鉴国外经验,通过农民失地保险基金制度来解决。农民股东在入股时,可以投保农民股东失地保险,当入股的农地股公司破产时,农民股东可以得到资金资助以确保其具有行使优先购买权的资金来源,这样就化解了农民股东在公司破产时的失地风险。[17]农民股东失地保险基金制度属于社会保险制度的一部分,这样就使本应国家承担的对于农民的社会保障责任得以有效实现,而非将其转嫁于非农民股东和债权人。   注释:
  ① 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定(三)》第9条规定:“出资人以非货币财产出资,未依法评估作价,公司、其他股东或者公司债权人请求认定出资人未履行出资义务的,应当进行评估作价。”
  ② 国土资源部建立了农用地基准地价体系,即在农用地价值评估中,采取先定级的方式,根据所定等级来估价,也就是按照土地性质、化学成分、光照条件等综合因素对土地进行划分,然后借鉴土地征收农业税时统一划定的标准,进行评级定价。
  ③ 公司重大事项包括修改章程、增加或者减少注册资本、合并、分立、解散、为他人提供担保、重大投资等事项。
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  责任编辑:袁付娜
  Abstract: The reform of "three rights division" provides possibility of buying the share of limited liability company with the land contractual management right. Farmers become farmer shareholders after buying the share of limited liability company with the land contractual management right. Because of the particularity of the land contractual management right, farmer shareholders are different from non-farmer shareholders. The natural weak position of the farmer shareholders makes their shareholder rights vulnerable to infringement in the evaluation of investment, the exercise of voting rights, the distribution of profits, the mechanism of withdrawal and the bankruptcy liquidation. Buying the share of limited liability company with the land contractual management right should be seen as buying the share with credit. In practice, we should refer to the evaluation system of agricultural land in rating pricing, and farmer shareholders voting right should be reasonably allocated. At the same time, we should calculate the profit distribution of the farmer shareholders according to accumulated participating preferred stock. In addition, in order to protect the right of farmer shareholders, we should establish bankruptcy system based on preferential purchase rights and landless agricultural insurance.
  Key words: the land contractual management right;buy a share;farmer shareholder rights;non-farmer shareholder rights
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