传统农区三权分置政策执行的风险及影响因素
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作者: 杨玉珍
摘 要：三权分置已成为我国土地制度改革的既定政策选择，理论研究不应仅停留在政策认知层面，而应进行执行效果及影响因素的分析。当前传统农区三权分置政策执行面临一系列的风险，并受到政策执行受众、政策执行制度环境、政策自身特征、政策执行结构等方面的影响。传统农区三权分置政策执行亟须进一步配置和完善“三权”权能，实现立法与政策相衔接，剥离土地的附加功能，重视政策群的系统效用。
关键词：传统农区；三权分置；政策执行；影响因素
中图分类号：F311 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2016）12-0036-06
三权分置是指在坚持农村土地集体所有的前提下，承包权和经营权进一步分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。①自2014年三权分置政策在中央层面明确以来，理论界进行了较为深刻的政策解读，并进行了理论争鸣，如有观点认为三权分置是中国特色土地制度的再次创新，是对家庭联产承包责任制的适应性调整，是农村生产力发展的必然结果。②三权分置是尊重农民智慧和首创精神的理论体现，有着坚实的社会基础和实践经验。③也有观点认为三权分置属于经济学界对农地权利功能的分割，缺乏法学解释。④争论的背后更多是经济学、法学两大学科关注点的差异，而政策执行效果、执行风险及其影响因素比政策认知层面的争论更重要，却鲜有文献进行研究，基于此，本文基于传统农区的政策执行问题，研究影响三权分置政策执行的因素。
一、三权分置政策的演进及内涵
1.三权分置政策的演进
家庭联产承包责任制确立了农村土地所有权归集体、承包权归农户“两权分离”的架构。2013年11月，党的十八届三中全会提出赋予农民对承包地流转和承包经营权抵押、担保权能。相较于之前明确的“土地承包经营权不允许抵押”，学者的解释是此次将经营权从承包权中分离出来，经营权允许抵押和担保，传递了“两权分离”后“所有权、承包权、经营权”进一步分离的政策动向。2013年12月，中央农村工作会议明确提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”三权。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确要求“实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”。2016年中央一号文件进一步要求“稳定农村土地承包关系，完善‘三权分置’办法”。2016年8月，中央全面深化改革领导小组第二十七次会议审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，并于2016年10月30日由中共中央办公厅、国务院办公厅正式发布。由此可见，所有权、承包权、经营权三权分置已成为我国土地制度改革的既定政策选择，理论研究迫切需要从对政策本身的争论转向对政策执行效果、影响因素、实施办法和具体配套措施的探讨。
2.三权分置政策的内涵
三权分置政策的内涵中落实所有权是根本，稳定承包权是前提，放活经营权是关键。三权分置是在坚持农村土地集体所有制基础上对家庭承包经营权的适应性调整，土地集体所有是经营权流转的根本。土地承包权从15年延长到30年，再到“长久不变”，赋予农民有保障的土地承包权，是落实和推进三权分置的前提。放活经营权是在不改变农民土地承包关系的前提下，将土地使用权以多种方式向多种经营主体转让。党的十八届三中全会鼓励经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、专业合作社流转，发展多种形式的规模经营，且经营权可以抵押、担保。农地三权分置是“集体所有、家庭承包、多元经营”为特征的农村土地制度架构。三权分置政策的创新在于承包权与经营权的进一步分离，分离是为经营权流转做准备，只有发生流转，才会出现承包权与经营权的分离，三权分置是经营权流转的政策保障。
二、传统农区三权分置政策执行的风险
1.所有权中部分权能虚化
集体所有权中部分权能的虚化体现在经营权、收益权、发包权、收回权、监督权和制止权等方面。首先，集体统一经营的经营权在实践中难以实现，且面临法律障碍。《农村土地承包法》第5条规定：“任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”该项规定意味着集体成员向农民集体主张承包土地的，集体依法应当将土地分包，这种优先顺序使集体统一经营随时可能解体。其次，村级三项提留随税费改革取消后，集体所有下收益权灭失，集体成为空壳，无力提供公共服务和产品，只能依靠转移支付。再次，集体发包权、收回权等处置权虚置。《农村土地承包法》第13条赋予了农民集体发包方发包权、收回权、监督权和制止权，但发包权虚拟，农民集体无力影响发包主体、发包内容、发包期限和发包租金，农民集体发包权被法律架空。监督权和制止权也形同虚设，针对传统农区种粮收益低而出现的土地抛荒现象，农民集体也难以制止或收回土地，虽《土地管理法》第37条规定连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回承包地，但农民集体一旦行使该项权利则意味着侵犯农户的土地承包经营权。《农村土地承包法》第26条规定在承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。但“承包方全家”中有一人户籍仍在村则不能收回，导致农民集体难以行使该权利。此外，《农村土地承包法》第60条规定承包方违法将承包地用于非农建设的，只能给予行政处罚。这些规定导致传统农区出现承包户在承包地上盖房子，而村集体仍难以制止或收回的现象。
2.承包权频繁调整
国家为了稳定承包权，将土地承包关系明确为“长久不变”，表面上承包权成为农民永续享有的永佃权利，但也存在政策执行的风险，农民对集体土地的成员权、均等化认知，赋予土地生存保障的功能，产生“人人有份，人人有饭”的理念和诉求，农村集体成员因迁入、迁出、出生、死亡等数量变化以及生存需求、公平追求与“长久不变”“增人不增地、减人不减地”产生冲突，加剧了人地矛盾。实践中，尽管法律和政策一次次重申除自然灾害严重毁损承包地等极少数情况外，不允许进行任何形式的土地调整，但在实践中，承包地调整仍是我国土地政策在村级执行的重要特征。实证研究表明，2008―2010年，被调查村分别有37.5%和40.1%进行过土地调整。⑤据十省份的调查，仅有25.9%的受访农户认为“增人不增地、减人不减地”的农地政策“好”，而高达56.03%的受访农户认为该政策“不好”。⑥在辽宁省的问卷调查也显示，有47%的农户认为应根据每家人口变化调整承包期内的耕地，且有33%的农户反映所在村庄每隔几年就会调整一次承包地。⑦湖南省邵县、河南省汝南县土地调整也都比较普遍，大部分村民都赞成土地调整，已经形成约定俗成的“组规”。 3.经营权流转面临市场风险
传统农区三权分置政策推进中往往蕴含着“经营权流转实现规模经营，规模经营提高收益”的逻辑。但经营权流转与收益增加之间无必然联系。调研发现，安徽平镇普通农户水稻田亩产500―550公斤，家庭农场水稻田亩产450―500公斤，资本代管模式下水稻亩产仅400公斤。原因在于，单位土地产量的最大化不同于单位劳动力产量最大化，流转后农地规模经营提高的是劳动生产力，单位土地上的产出却没有提高。土地规模经营不等同于农业规模经营，土地只是农业规模经营的要素之一，土地规模扩大的同时必须加大农业资金投入、科技投入、现代机械化投入、人力资本投入才能实现农业规模经营。江西省等传统农区土地流转后34.9%仍然是从事传统农业，“经营权流转实现规模收益的目标”自然难以实现。与此同时，传统农区经营权流转价格不断攀升，2008―2014年我国土地流转费用平均增幅超过25%，东部地区流转费用超过1500元/亩，中部农区流转租金也超过1000元/亩，一定程度上提高了农业生产成本，缩小了经营户规模经营的利润空间，经营者继续从事粮食生产无利可赚。种植经济作物的收益通常大于种粮收益，据农业部门测算，一亩地种蔬菜的收益是种粮食的5倍，搞水产养殖和花卉种植是种粮食的7倍。⑧农业经营主体作为理性经济人，在利益的激励下会选择种植经济作物，造成农地的“非粮化”，甚至非农化，在传统农区河南省的调查显示，一般农户通过各种途径流转出去的土地中，耕地非粮化比例达40%，经营大户耕地非粮化的比例达60%。⑧西北农林科技大学的调查也显示，河南、山东、安徽等传统农区土地流转的非粮化率达到61%。⑩
三、传统农区三权分置政策执行的影响因素
政策执行是通过一定的组织形式和结构形式，综合运用各种政策资源和行动方式，实现既定政策目标的过程。政策能否顺利执行最终达到预定的目标受到各种主客观条件制约。
1.政策执行受众
影响执行的首要因素是政策受众的认知和态度。认知和态度决定行为，将受众对政策的态度分为赞成者、观望者、中立者、阻挠者，不同的态度选择源于政策执行过程中其对自身利益得失的认知和判断。根据在传统农区的调查，三权分置政策的受众分为离农户、兼业户、纯农户三大类，离农户和土地脱离关系，从事非农职业；兼业户包括以种田为主的Ⅰ兼农户和以务工为主的Ⅱ兼农户；纯农户主要以种田为生，细分为传统种田大户、老人农户和贫弱农户。目前传统农区种田大户多是流入亲戚、朋友的土地，土地租金较低，其耕种规模达几十亩。老人农户和贫弱农户属于农村弱质劳动力，除了耕种土地，劳动力没有其他就业出路，大规模经营权流转抬高土地租金，对纯农户产生挤出效应。离农户通过经营权流转可以获得比流转给亲戚、朋友更高的租金。兼业户的态度受流转租金的影响，会计算务工与种地之间的机会成本并做出选择。结论是离农户属于政策赞成者，纯农户属于阻挠者，兼业户属于观望者。其次是政策受众的可调节性。如果特定环境下政策受众原行为模式是稳定的、固化的，政策执行需要较大幅度地“矫正”受众的意识形态和行为方式，则执行就很困难，反之就较容易。在长期农耕文化影响下，传统农区农民思维方式固化，且习俗经济长期占主导地位，如熊彼特所言：“每个人都尽可能地紧紧墨守习惯的经济方法，只是在迫不得已的时候才屈从于环境的压力”，成为政策执行的阻滞因素。再次是政策受众的数量、政策受众占总人数的比例。政策受众数量少、主体明晰则便于执行，反之则难以执行。传统农区土地流转政策受众人数众多，且占比较高，以河南省为例，2015年年末户籍人口10722万人，常住人口9480万人，常住人口城镇化率46.6%，户籍人口城镇化率更低。如此庞大的政策受众，必然增加政策执行的难度。再再次是政策受众的复杂程度。政策受众构成复杂，农户分化严重，不同农户态度、行为不一也制约政策执行。最后是农民的组织化程度。理论上通常认为农民组织化程度偏低，实质上农民的组织化程度是不稳定的，日常生活和治理中农民群体是松散的，缺乏组织性；当遇到突发性事件或利益损害时，农民会基于一定规则迅速抱团，表现出强组织性。传统农区土地流转中农民的高组织化程度多发生在“危机事件”中，比如因对土地租金不满而集体抗议，而较少地发生在正向促进政策执行的情况下，更多是对三权分置政策执行的逆向影响。
2.政策执行制度环境
制度往往先于政策存在，传统农区社会生活的各个领域已经存在各种正式或非正式的制度，这些制度有些是精心设计的，更多是传统、自然演化形成的，政策执行必须嵌入已有的正式制度和非正式制度网中。影响传统农区三权分置政策执行的正式制度障碍主要是法律滞后，现行《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》等法律中均未对所有权、承包权、经营权权利内容进行界定或划分，尤其是经营权分离出来后，在法律体系中尚是空白。影响传统农区经营权流转的非正式制度则更加复杂，首先是习俗经济。根深蒂固的习惯支配着经济活动中的资源分配和流向，世代相传的范式成为有效的指导。尽管农民原则上可以按照自己的意愿进行经营权流转等资源配置方式的组合，但传统的社会结构和技术结构使他们不情愿做出选择，这种依靠习俗经济配置资源的方式排斥三权分置政策执行。其次是成员权规则。在欠发达的传统农区，劳动力是每个家庭中的固定收入和固定费用支出项，劳动力不可辞退，必须无条件分配给每个劳动力必需的生产资源，逐渐形成集体的土地是“大家的”，任何集体成员对集体土地享有同其他村民平等的土地权利，即成员权规则，必须“按户”和“按人头”分地。成员权规则被农民理解为公平的体现，区域集团中任何人地位的上升意味着其他人利益的损害，形成狭隘的排斥联合与协作的封闭的生产系统，土地流转经营户，尤其是外来经营户、工商资本成为排斥的对象。再次是身份性经营权流转。身份性流转不同于契约性流转，指按照互惠、道德、亲邻原则选择流转对象，决定流转期限、租金和方式。身份性经营权流转以亲情和互惠、互助为纽带，多是口头协议，流转期限灵活，随时收回，导致政策执行的短期性和不稳定性。最后是权威资源、关系主导下的经营权流转。传统农区经营权流转通常不是依靠市场配置资源，而是行政推动，比如河南省41.3%的土地流转中有政府介入，安徽省宿迁1/3的土地流转有政府介入B11，主要依靠关系、权威资源获取禀赋好的地块，运用向上的政策运作套取政府补贴，依靠在乡村的权威和关系获得用工优势，表现出基层权威、乡村政治、关系主导的特征。这种经营权流转长期是不可持续的，必然引发各种不满和矛盾，影响政策执行。 依据《农村土地承包法》，土地承包经营权的转让受到三个方面的限制：一是转让方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源；二是转让必须经发包方同意；三是受让人必须为其他从事农业生产经营的农户。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中要求加大对新型农业经营主体的扶持力度，鼓励地方扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。过分注重土地的保障功能，损失经济功能。忽视土地承包经营权的用益物权特征，为行政干预留下空间；排斥工商企业、城镇居民、外商投资农业生产，导致农地流转的封闭性。经营权流转主体方面法律与政策间的冲突。
2013年11月党的十八届三中全会《决定》赋予农民对承包地流转和承包经营权抵押、担保权能。《农村土地承包法》和《物权法》规定通过家庭承包方式取得的土地承包经营权不得抵押。影响新型农业经营主体以经营权抵押融资，阻碍新型农业经营主体推动的规模流转及规模经营。政策规定经营权可以抵押与法律禁止土地承包经营权抵押相冲突。
3.政策自身特征
政策本身的合理性、明确性、稳定性、公平性、协调性等特征直接影响执行。合理性体现政策具备的现实条件，反映政策是否符合社会发展。明确性反映政策目标是否清楚明了。稳定性衡量政策演进及时间上的可持续程度。公平性反映不同群体利益分配的公正程度。协调性衡量政策与法律、政策与政策之间的一致程度。三权分置政策最突出的问题是“协调性”问题，三权分置政策和法律之间存在冲突（见表1），法律滞后于实践。其次是政策明确性问题，政策目标过多，功能超载，执行中无从下手。三权分置涉及中央政府、地方政府、承包方、经营方等多元主体，不同主体之间目标、态度、对政策执行的影响力具有差异性。中央政府赋予政策两种功能，即“经济功能”和“稳定功能”，经济功能旨在通过经营权流转增加农民收入，减小城乡居民收入差距，推进城乡一体化和城镇化。稳定功能旨在确保国家粮食安全，防止非农化、非粮化，维持并建立农村良好的社会秩序。稳定功能是中央政府的基础目标，经济功能是更高目标。地方政府也希望通过三权分置发展农村经济，增加农民收入，但同时还考虑财政功能和绩效功能，会选择使当地财政收入最大化的土地制度，使土地资源配置耦合地区经济增长和上级政府的考核目标，产生政绩功能。承包户赋予政策收入功能和保障功能，一方面通过经营权流转增加家庭收入，另一方面依靠承包权稳定实现土地就业、医疗、养老等功能。经营权主体依靠政策实现经营收入，发挥经营权抵押、担保权能，同时希望政策能够相对稳定，并保护经营者的利益。由此可见，三权分置政策承担了四大主体的八种功能，要同时满足中央政府的经济功能和稳定功能、地方政府的经济功能和政绩功能、承包户的经济功能和保障功能、经营权主体的经济功能和经营安全功能。同一政策承担如此多重目标和多元功能，必然出现功能超载的现象。满足中央政府稳定功能可能就损害了地方政府的经济功能，对于同一资源“地块”来说，既要保障承包方的收益增加，又要使经营方盈利，本身也是困难和矛盾的。
4.政策执行结构
三权分置政策的执行需要自上而下中央政府、省级政府、市县级政府、乡镇政府、村集体经济组织五级机构，这种多层级型结构直接影响执行。首先，决策与执行分离的结构使得政策执行在不同层级政府间出现偏离，基层组织执行政策时追求本级政府的利益或会考量现实的情境，从而偏离政策制定目标。其次，自上而下政策执行主体规模、执行资源呈“倒金字塔”结构，越往基层政府规模越小，执行政策的人力资源、财力资源、信息资源匮乏，但事项并未减少，形象地称为“上面千条线，下面一根针”。财权与事权严重不对等，乡镇政府往往无力认真执行每一条政策，而是迫于行政压力和利益动力对政策进行选择性执行。最后，中央政府是执行的源头，也是政策的制定者，政策制定环节参与者的代表性、相关利益集团、意见传输与反馈等方面的固有特征导致政策的决策、生成大多在管理者之间进行，农民等大量被管理者未能直接表达诉求，缺少利益表达的代言人。政策制定及政策执行中传统农区广大农户的真实意愿及现实情况未被充分了解或重视。目前，华东地区、东北地区等经济发达地区以及大城市郊区出现的大规模经营权流转，只是中国广大农村、数量庞大的农民群体的一个小样本，在广大欠发达的传统农区尽管政府通过一系列政策鼓励经营权流转，但传统农区经济条件较差、产业基础薄弱、地方财力捉襟见肘更加剧了执行的难度，经营权流转缓慢和无序仍是不争的事实。因此，如果不考虑时空差异，则必然会出现三权分置政策执行中的问题及偏差。
四、推进传统农区三权分置政策执行的建议
1.配置和完善“三权”权能，规避政策风险
第一，切实落实集体所有权各项权能。首先，应允许农民集体以统一经营的方式享有和行使集体土地使用权，农民集体可以根据集体成员的民主程序决定其经营方式，真正做到统分结合。其次，赋予农民集体小部分收益权，流转政策规定村委会和集体经济组织可以向本集体经济组织以外的流入方收取基础设施使用费和土地流转管理服务费，此条规定可以放开，不仅局限于本集体经济组织以外的流入方，也可以向达到一定规模的本地流入方收取以上费用。最后，赋予农民集体对承包地的监督权、制止和收回权，承包方抛荒土地两年以上、将承包地用作非农建设、掠夺性地开垦或使用土地，导致土地状况恶化的，农民集体通过集体决策程序可以行使监督、制止权，必要时收回。
第二，稳定承包权并完善承包权权能。承包权主体依法获得经营权转让收益外，还需监督经营权主体行为，审查农业经营主体是否具有农业生产的资本、技术、经验，经营过程中能否保证农地农用。同时应丰富完善承包权的继承权、退出权，给予承包权主体退出集体经济组织的自主选择权，以缓解承包权长久不变引起的人地矛盾。
第三，明确经营权流转价格机制和抵押、担保机制。应考虑土地承包经营权本身用益物权的期限和存续时间，对承包权和经营权的分离规定合适的期限；允许政府或中介机构根据土地地形、质量、当地环境、农作物形式确定土地流转参考价格，将固定流转价格和浮动流转价格相结合，根据粮食价格、土地经营收益变化来动态调整土地流转价格，合理分配农业生产经营利润。进行经营权的确权工作，确定经营权主体、土地范围、经营期限，为经营权抵押奠定基础。引入专业评估机构评估经营权价值，计量评价土地本身的价值，对土壤肥力、土壤成分、盐碱程度进行评估和定价，对影响土地收益的当地气候条件、降雨量、适宜种植农作物进行评价，在此基础上确定经营权抵押偿还次序。 2.实现立法与政策相衔接，保障政策协调
三权分置政策重构了农地权利体系，法律跟进需要对《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》《担保法》进行较大的修改。当前三权分置理论储备不足，实践中如何明晰各项权能尚不明确，不具备修改以上多种法律的条件，建议先按照法定程序授权试点，试点证明行之有效的再上升为法律。最终在《物权法》中明确所有权、承包权、经营权的权利属性以及三权在占有、使用、收益、处置的权能划分，规定三权主体的权利和义务。调整《农村承包法》和《土地管理法》中关于土地承包经营权的内容，从法律上承认三权分置。为填补农村土地经营权的空白，建议制定《农村土地经营法》，明确经营权主体范围、经营权转让期限、转让价格形成机制和经营权担保、抵押机制。
3.剥离土地的附加功能，明确政策目标
三权分置政策承载着四大主体的八种功能，政策的顺利执行必须剥离土地的附加功能，同时对不同主体的多元目标诉求进行选择和排序。有两种思路：一是强化土地的公平功能，需要约束地方政府追求政绩和经济的行为方式，同时补偿农民在政策执行中的效率损失。二是强化土地的效率功能，需要寻找中央政府赋予土地稳定功能、农户赋予土地社会功能的有效替代方式。市场化改革偏重于第二种思路，但应审慎推进，选择合适的步骤、策略和方式，防止影响社会稳定和粮食安全。同时，必须适度剥离土地的附加功能，确定合理的土地权利边界，逐步凸显、明确土地的经济功能，在三权分置政策执行中优化土地资源配置。
4.重视政策群的系统效用，完善政策结构
三权分置执行所依赖的政策主要包括两个层次：第一层次是政策本身的系统性，即执行性政策，为政策执行提供人力、物力、权威等资源，比如经营权流转政策执行的财政扶持、人力配套、机构设置等；第二层次是政策执行时其相关领域的政策配套和衔接，称为“背景性政策”，比如经营权流转政策执行中粮食直补、农资综合补贴等补贴政策，积极跟进经营权流转后在村户（为涉农企业打工）、转入城市户的医疗、子女教育、就业、社会保障政策。妥善解决农地流转后进城户或在村户的就业，针对进城户建立“政府―企业―院校―转移农民”多元互动的技能培训服务体系，加大转移户就业扶持力度，加大在村户的农业知识、农业技术培训，培育新型职业农民。探索与经营权流转同步的城市落户政策，将城市人口总量指标与增量指标相结合，统筹不同级别城市落户政策。国家层面建立完善的、城乡一体的社会保障制度，为三权分置政策减压，逐步弱化土地的保障功能。
注释
①楼建波：《农户承包经营的农地流转的三权分置――一个功能主义的分析路径》，《南开学报》（哲学社会科学版）2016年第4期。
②陈锡文：《关于解决“三农”问题的几点考虑――学习〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉》，《中共党史研究》2014年第1期。
③黄静：《“三权分置”下农村土地承包经营权流转规范问题研究》，《河南财经政法大学学报》2015年第4期。
④李国强：《论农地流转中“三权分置”的法律关系》，《法律科学》2015年第6期。
⑤丰雷等：《中国农村土地调整的时序变化及地区差异――基于1999―2010年17省调查的实证分析》，《中国土地科学》2011年第5期。
⑥陆剑：《“二轮”承包背景下土地承包经营权制度的异化及其回归》，《法学》2014年第3期。
⑦冯双生、张桂文：《中国农村土地承包经营权流转障碍及破解路径――基于农地产权制度视角》，《广西社会科学》2016年第2期。
⑧王颜齐、郭翔宇：《土地承包经营权流转外部性问题探索――基于土地发展权的讨论》，《学术交流》2014年第7期。
⑨《河南农地流转调查：大户“非粮化”达六成》，网易财经，http：//money.163.com/14/0619/00/9V2J0IGC00253B0H.html，2014年6月19日。
⑩周怀龙：《如何走出土地流转“非粮化”困局》，《国土资源》2014年第8期。
B11李恒：《农村土地流转的制度约束及促进路径》，《经济学动态》2015年第6期。
责任编辑：澍 文
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