促进生态文明建设的西部地方政府绩效评价指标体系研究

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　　【摘要】构建促进生态文明建设的西部地方政府绩效评价指标体系是实现西部地区可持续发展的战略课题。政府绩效评价指标体系应根据政府的发展战略规划，并结合区域发展目标设计有针对性的指标内容。文章在文献分析的基础上，结合西部大开发“十二五”规划目标，构建促进生态文明建设的西部地方政府绩效评价指标体系，以广西为例对指标体系进行实证检验，并提出相关的实施保障机制的建议。
　　【关键词]生态文明；西部地区；地方政府；绩效评价指标
　　【作者简介】刘蓓，中共广西区委党校副教授，博士，广西
　　南宁530021
　　【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（201 4）01-0031-04
　　一、构建促进生态文明建设的西部地方政府绩效评价指标体系的重要意义
　　党的十八大报告提出要“建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”，强调要“促进领导干部树立正确政绩观”。树立正确的政绩观，核心问题是要建立科学的政府绩效评价指标体系，以发挥绩效评价的导向机制作用。在“五位一体”总体布局中，生态文明建设是基础，为经济、政治、文化和社会建设的可持续发展提供和谐的生态环境。而保护环境和维护生态安全是政府提供的重要公共产品，对政府提供的公共服务和社会管理的履职绩效进行全方位评价，应把生态文明建设作为政府绩效评估的重要内容。
　　国家环保部宣传教育司指出，应根据不同地区环境功能的差异制定不同区域的标准，以成为有关部门开展绩效管理的基本依据。西部地区是我国主要的贫困人口和少数民族集中地区，全面建设小康社会对西部地区经济增长的迫切要求，使社会经济系统与自然生态系统之间的矛盾与冲突，较我国东部和中部地区更为直接和复杂。江泽民同志指出，西部地区是保障国家生态安全的要害地区，但目前生态环境十分脆弱。搞好西部地区的生态建设，对于改善全国生态环境，实施可持续发展战略具有重要作用。因此，以绩效管理作为促进生态文明建设的动力和抓手，开展促进生态文明建设的西部地方政府绩效评价指标体系研究，具有特殊的重要意义。
　　二、促进生态文明建设的西部地方政府绩效评价指标体系设计与实证分析
　　（一）指标设计的理论依据
　　生态文明是建立在工业文明基础上的一种更高层次的文明。生态文明观认为人与自然必须保持平衡、协调和统一，社会、生态、经济必须协同发展。政府绩效是政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。政府绩效评价则是运用科学的评价工具，对政府部门的行政行为、公共产出及其效益进行客观公正的评估。评价指标是政府绩效评价内容的载体和具体体现，是开展政府绩效评价的基本前提。政府绩效评价指标具有行为导向和激励作用，能明确和强化政府部门的工作要点和努力方向。
　　目前，我国对以生态文明为价值取向的政府绩效评价指标体系研究还处于探索性阶段。此外，我国部分学者还提出以绿色GDP为核心及基于绿色政府理念的政府绩效评估指标体系。这些研究尽管取得了一定的成果，但指标的可操性和适用性有待加强。国家十二五发展规划要求把实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，但结合西部区域发展战略，以促进生态文明建设为视角的西部地方政府绩效评价指标体系研究目前仍少见于文献。
　　（二）指标体系的设计与实证分析
　　本文的研究思路是采用文献分析法，将相关研究成果中设置的具有相同或相近含义的指标要素初步整合成统一的指标体系，选取在分析文献中出现次数超过半数的指标，然后根据频数统计分析的结果和西部大开发“十二五”规划的目标对指标进行增补，形成促进生态文明建设的西部地方政府绩效评价指标体系，最后以广西14个市级地方政府为例，对所构建的政府绩效评价指标体系进行实证检验。本文以发表的关于生态文明、绿色政府、绿色GDP的包含政府绩效评价指标体系的9篇文献作为分析对象，其分别出自学者胡晓琳、刘娜、王冬欣、王丽坷、高珊、沈海滨、王义学、胡剑剑、王赞等的研究成果，将统计频数超过4次的指标内容作为三级指标。并根据指标内涵分别整理归类出二级指标和一级指标（如表1所示）。从中可以看出，国内大部分学者认为以生态文明为价值取向的政府绩效评价指标体系是经济增长与社会发展和环境保护相和谐的系统的整体指标系列。由于政府绩效评价指标体系还要源自于政府的发展规划，故西部地方政府的绩效评价指标仍需考虑国家的西部发展战略，即西部大开发“十二五”规划的目标内容对指标体系进行增补（如表1所示）。值得说明的是，尽管科学发展观下的政绩观不能唯GDP论，但由于西部地区仍处于欠发达后发达地区，政府社会管理的职能履行仍有赖于经济发展所带来的财政基础。要实现西部大开发“十二五”规划中的“经济保持又好又快发展”目标，GDP在政府绩效评价指标中仍应保留，但要注意与生态环境评价指标的协调运用。
　　根据表1内容，笔者收集2013年广西相关统计年鉴数据，通过SPSS15，0在对数据进行“Z-score”标准化处理的基础上进行主成分分析和因子分析，然后根据广西各市的因子得分得出综合总分和排名。表2和表3分别显示了广西14个市级地方政府绩效评价的主成分得分和旋转后的方差贡献率。从表3可以看出，通过因子分析法的萃取，广西地方政府绩效评价的58个指标可以通过10个主成分因子解释所有数据95，226%的变异性。故这10个主成分因子即是广西地方政府绩效评价的主因子。将旋转后的方差贡献率与表2中的各因子得分相乘后求和，就可得出广西14个地方政府绩效的综合得分，公式如下：
　　根据广西14个市级地方政府绩效评价的综合得分进行排名，结果如表4所示。从中显示，排名结果与仅以GDP为主的排名结果有较大区别。在GDP排名中比较靠后的城市。在新排名中不一定靠后，比如梧州市和百色市；在GDP排名中较靠前的城市，在新排名中不一定靠前，比如钦州市和崇左市。两个排名结果的差异性主要是源于所依据的战略目标方向不同，以GDP为依据的排名是以经济增长速度为主。本文所构建的绩效评价指标体系是以经济发展和生态环境的协调发展为主。本次实证检验的排名结果符合目前广西各市发展的实际情况，例如，梧州市和百色市是位于广西西江经济带发展的重要城市，而西江水域又是珠江水域的上游，为了保证位于下游的珠江水域广东省的社会生态安全，梧州市和百色市在一定程度上为了保护当地的生态环境而舍弃了经济利益。而钦州市和崇左市属于广西北部湾经济带发展区域，近年来随着中国一东盟自贸区的发展，钦州市和崇左市加快了经济产业和城市建设的发展步伐，使其承接了更多的产业转移，同时也伴随着更多的资源和环境的损耗，因此钦州市和崇左市尽管GDP在广西各市的排名中很高，但若考虑到经济与环境的协调发展，这两个城市的排名就比较靠后。
　　三、生态文明视阈下西部地方政府绩效评价指标实施的保障机制
　　管理机制是推动生态文明视阈下西部地方政府绩效评价指标体系规范化实施的制度保障。绩效管理的关键是绩效评价指标体系的规范化实施，要把绩效管理纳入政府建设的法治轨道，需要加强绩效管理的制度化建设。
　　首先，要建立绩效评价指标的信息采集机制，以确保信息的真实性和有效性。目前我国的政府绩效评价信息大部分采用层层上报的方式加以收集，缺乏对信息数据的监督和验证，使得信息质量难以保障。应在开发网络化绩效评价指标信息系统和建立信息数据库的基础上，通过定期检查、随机抽查、专家核查等方式加强对绩效评价信息的监督和验证。其次，要构建多重评估机制，以提高绩效评价指标和评价结果的认同性。目前，我国的政府绩效评价大部分是以政府机关的自我评价和上级评估为主，公众、第三方机构的参与度较低，使得政府绩效评价在很大程度上变成了“自说自话”，难以得到公众和社会的信任和认同。因此，本文在所构建的促进生态文明建设的西部地方政府绩效评价指标体系中增加了一级指标“社会满意度”的相关指标内容（如表1所示），但由于该指标的实施有待机制建立，故本文中的实证分析并未采集该指标数据。最后，建立有效的绩效反馈机制，以促进问题的解决和工作的改进。政府绩效评价是对前一个工作阶段的总结与反馈，绩效评价中发现的问题是下一阶段政府努力改进的方向，从而实现绩效管理的良性循环。建议建立二次反馈机制，以提高政府绩效评价的效益。
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