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海上人工岛屿的国际法规制

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  摘 要:中国在南海诸岛填海、扩建机场等陆地设施引发国际社会广泛关注,以UNCLOS为首的国际法对于海上人工岛屿并没有明确的定义,导致人工岛屿的概念适用模糊。海上人工岛屿具有受国际法与国内法双重调整的法律特征,但其权利义务边界尚不明确,人工岛屿能否作为领海划界的依据存在争议。通过对人工岛屿的分类讨论,明确海上人工岛屿具有的权利、义务边界阈值,根据人工岛屿修建的基础判断其能否作为划界的基础。我国在南海进行的人工岛屿修建符合国际法规定,在海上人工岛屿概念的解释中我国应发挥更大话语权,并通过制订《海洋基本法》为修建海上人工岛屿提供国内法依据。
中国论文网 http://www.xzbu.com/4/view-8556502.htm
  关键词:海上人工岛屿;联合国海洋法公约;领海划界
  中图分类号:D914.1 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2017)06-0099-08
  作者简介:杨显滨,上海大学法学院讲师 (上海 200444)
  海洋承载着国家发展基石,涉及海权关键的岛屿是我国未来的主要斗争方向。根据《联合国海洋法公约》(UNCLOS)第121条规定,岛屿是指“四面环水并在高潮时高于水面的、自然形成的陆地区域”。早在1958《中华人民共和国关于领海的声明》中就强调中国领海宽度为12海里,这不但适用于中国大陆,还适用于包括南沙群岛在内的南海诸岛。1除了自然岛屿,人类随着自然的进步开始在海上利用科技与人力建造人工岛屿,例如迪拜投资建设的目前世界最大人工岛群――棕榈岛。由于人工岛屿直接牵扯到海洋划界、资源权属等国家发展的重要利益,其兴建往往伴生着巨大争议与不确定性。2015年来,中国在南沙群岛赤瓜礁、东门礁、永暑礁等礁盘上开展填海工程、建设飞机跑道引起东南亚各国广泛关注。2自第三次联合国海洋法会议后,岛屿制度的多方面问题,在国际法上依然模糊但很重要,尤其涉及到人工岛屿,其涉及法律关系、权属义务更为复杂。
  在人工岛屿的国际法界定中应明确海上人工岛屿权利与义务的边界到底能达到何种界限。如:修建本国人工岛屿的范围能否突破领海或专属经济区(Exclusive Economic Zone, EEZ)、人工岛屿能否作为国家划分领海的基线、主权国是否在人工岛屿上享有同岛屿一样的权利与义务,这些深刻而牵扯范围极广的国际法问题均需要深入研究并明确边界,为实践提供明确的规划与指导效应。
  一、海上人工岛屿的概念与法律属性
  (一)海上人工岛屿概念
  至今学界尚未对“海上人工岛屿”有明确的定义分析,对于人工岛屿是否属于岛屿,国际社会存在不同观点。如上所述,UNCLOS将“岛屿”定义位“四面环水、高潮露出水面、非人工建造、形成一定土地区域”,这四项标准是UNCLOS下判定“岛屿”的关键性因素。但是这样模糊的标准并无法区别岛屿与礁石等概念,而岛礁包括岛屿、岩礁或低潮高地。1例如,岛屿在潮汐时需要高出水面的阈值是多少可判定为公约下的“岛屿”,而“一定区域”又缺乏现实可行的准确判断标准。而对于岛屿与人工岛屿的定义与区别,UNCLOS中并没有详细说明,仅对权利、义务进行笼统的描述。UNCLOS第121条规定,岛屿需要具备支撑人类正常生存和经济活动的条件,这是岛屿和岩礁最显著的区别。现在国际上普遍的认知是“岛屿必须保有淡水、能够种植维持人类生存的植物、可提供一些居住材料、并足以支撑一定数量人群的生活。”2
  中国同越南、菲律宾、马来西亚、文莱等有海洋冲突的国家均为UNCLOS的�约国,受其约束。研究UNCLOS的具体规定无疑为研究海上人工岛屿提供最为有力的依据。遗憾的是,UNCLOS并未对“人工岛屿”有明确的定义。根据《国际公法百科全书》的定义,将“人工岛屿”认定为:四面环水的在涨潮时能露出水面的暂时性或永久性的人造固定平台。3有学者将其定义为:将泥土和岩石经过加工混合放置于海中的人造地,它固定在海床上,在高潮时露出水面,具有永久特性,且它和其他岛屿一样属于领土。4或人工岛屿是“在并非陆地之处建立人工平台结构物”。5笔者认为,从地质角度考察,海上人工岛屿应同岛屿一致,四面环水且能在最高潮时露出水面的一定土地区域;从人类影响角度分析,人工岛屿同自然岛屿最大的区别是由“人工建造”,可供人类生产生活而具有一定的经济价值。因此,海上人工岛屿的概念可定为:由人工建造的四面环水、潮汐最高潮时露出水面的具有一定经济价值的、可供一定数量的人类生活的土地或类似结构区域。
  (二)海上人工岛屿是主权国家行使领海管辖权之地
  目前海上人工岛屿的建造方式主要有两种,一种为在已有的暗礁、礁石、小岛屿上扩建形成岛屿,如我国在永暑礁上建设飞机跑道,扩大面积,笔者称为“扩建式人工岛屿”;另外一种为直接在海中填入原料,由海床堆积成为新的岛屿,例如迪拜通过砂石填埋而成的棕榈岛,称为“填海式人工岛屿”。二者的共性是在人类活动的直接干预下形成新的“岛屿”,但两者间在权利义务方面又有不同。“扩建式岛屿”的相关规范并不完善,马来西亚实际控制的南海弹丸礁,就是用吹填的方法扩展成为人工岛屿。6有学者认为,“扩建式岛屿”可以认定为国家领土取得方式中的“添附”。7而“填海式岛屿”一般由填海国家通过国内法明确其填海的权利与义务,如美国《海洋资源和工程发展法》和《海岸带管理法》、日本《公有水面填埋法》、英国《海洋与海岸带准入法案》、韩国《海洋开发基本法》的规定。我国《海域使用管理法》第2条规定了有关填海活动的内容:填海造地的海域范围应为内水、领海的水体、海底、底土和水面。其它诸如国家海洋局《关于加强海上人工岛建设用海管理的意见》等部门规章也对人工岛屿的建造管理做了相应规定。领海对于国家而言,具有主权属性,海上人工岛屿可视为是主权国家行使领海管辖权之地。沿海国在本国具有管辖权的海域修建人工岛屿,必然受到其国内法的规制与调整。
  (三)海上人工岛屿应受国际法规制
  海上人工岛屿的修建地点一定是在海上,即使是在一国的领海内,海上人工岛屿的规制也应当受到国际法的规制。例如海上人工岛屿修建后对于船舶无害通过的影响、人工设施修建后对于生物多样性的影响,必然受到国际法的约束。目前,有关海上人工岛屿修建的最权威国际公约是UNCLOS,其第56条第2款规定沿海国对人工岛屿、设施和结构的建造和使用有管辖权。第80条规定上述权利在大陆架范围内比照适用,即一国可以对其建造的人工岛等设施进行使用、管理。第87条规定人工岛屿的建造可延伸至公海范围,允许各国在国际法规制范围内建造人工岛屿。其它关于人工岛屿的规定分别是第11条、第60条、第77条和第147条。沿海国有权建造并管理人工岛屿,但需遵循国际法的规定。   二、海上人工岛屿面临的现实国际法难题
  (一)海上人工岛屿的概念模糊
  根据UNCLOS第121条的规定,岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架同陆地领土的规定相同,可以拥有12海里的领海、24海里的毗连区以及200海里的EEZ。因此对岛屿的争夺将直接扩大沿海国的主权范围。但是UNCLOS中概念的不完善,是现行国际海权争端的一项重要原因。有关“岛屿”定义的本身,即存在诸多模糊之处。第121条规定岛屿制度,第1款为定义,即“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”,但如前文所述,该项定义极难在现实中区别岛屿与岩礁、高潮时露出一定高度的礁石。对此,第121条第3款做出了补充性的限定,即岩礁不能维持“人类居住”或“其本身的经济生活”时,不能享有岛屿拥有的EEZ与大陆架等权利。按照UNCLOS的规定,认定海南岛、台湾岛此类的大型岛屿并不存在困难,容易出现争议的是小型的岩礁,人类居住并不难理解,只要岛礁上有人生活就可以认定为人类居住,但是“维持其本身的经济生活”却缺乏明确的定义。我国《海岛保护法》第1章第4条规定了“无居民海岛属于国家所有,国务院代表国家行使无居民海岛的所有权”。而维持本身的经济生活是指必须依靠岛礁上的资源形成完整的供给链,抑或是仅仅靠外界资源供给就可以保证人类的生产生活即可认定为岛屿?对此,1958年《大陆架公约》也并未对什么是可供人类居住的岛屿做出说明。1笔者认为,如果是必须依靠岛礁资源形成的完整供给链条维持经济生活,那么岛屿就应当具备相当大的面积腹地才有可能提供所需的基础资料。而仅依靠外界资源供给,是否仅在极小的能够露出高潮面的岩石上安排数名士兵或者渔民常驻,即可认定为“岛屿”而取得EEZ等权利仍存在较大的疑问。
  “岛屿”概念的模糊直接引发了现实的不确定性,而海上人工岛屿的概念更是在UNCLOS中只字未提,虽然有多条内容直接规制人工岛屿,但什么是人工岛屿、怎样判定人工岛屿、人工岛屿具有的权利义务在公约中并未涉及,导致了现实适用的困难。2沿海国根据自身利益的需要去选择性解释国际法,日本一直妄图在冲之岛礁建设人工设施而将其转变为岛屿,这当然为中国等利益相关国家和地区所不能接受。而类似海上钻井平台、大型岩礁灯塔等内容是否属于海上人工岛屿也并没有明确的说明,根据条文研究,由于UNCLOS(如第79条第4款)多将人工岛屿与钻井平台、灯塔设施等并列列举,从而将钻井平台等设施排除于海上人工岛屿之外。但依然无法改变“海上人工岛屿”概念模糊的现状,有待于国际法做出更为详尽的解释。
  (二)修建海上人工岛屿的权利义务边界不明
  沿海国修建海上人工岛屿的权利及义务零散规定于国际公约中。领海内修建海上人工岛屿为一国内政,他国无权干预。不同于领海,沿海国并不对毗连区享有主权。公约中并没有明确毗连区允许或者禁止人工岛屿的建造,而根据UNCLOS第56条对于EEZ的相关规定,专属经济区内可以修建人工岛屿及类似设施,EEZ内人工岛屿的权利应当至少包括管辖权、资源开采权、航运权、海洋科学研究、海洋环境的保护和保全以及公约规定的其他权利。但是,沿海国在EEZ内行使权利、履行义务时,应适当顾及他国利益,并以符合规定的方式行事。笔者认为,从领海到EEZ,沿海国的权利义务范围呈缩小的态势,领海拥有的权利最多,EEZ拥有的权利最少,毗连区则拥有海关、检疫等多项管理权。如果EEZ可以准许沿海国修建海上人工岛屿,在毗连区内也必然具有修建海上人工岛屿的权利,但这一点在UNCLOS及其它国际公约中并未明确,存在厘清的必要。
  UNCLOS第77条第1款规定以勘探大陆架、开发其自然资源为目的,沿海国可以对大陆架行使主权权利,仅从此条款进行分析即可得知,沿海国可以在大陆架上兴建人工岛屿。但是否只能出于开发资源的目的而兴建人工岛屿,公约并未进行明确的规定。UNCLOS第141条第2款规定国际海底区域制度的开发原则是“开放给所有国家”,但是不得主张或行使主权或主权权利。 国际海底区域实行平行开发制度,将管理职责分给国际海底管理局,UNCLOS在文字表述上并未出现人工岛屿,主要对使用设施条件进行了要求。
  内陆国是否具有修建海上人工岛屿的权利?其修建海上人工岛屿的权利、义务边界又在哪里?在现有海洋法体系下,人工岛屿的建造和管理内陆国家基本无法参与到EEZ以内海域的人工岛屿建设中,除非沿海国同意其使用剩余权利。而“公海自由”是国际法的传统原则,所有国家都有平等利用公海的权利,而根据UNCLOS第89条的规定,公海不能为任何国家所独享或占有,即内陆国在国力允许的情况下,可以在公海兴建海上人工岛屿,但是人工岛屿并不能享有确定领海基线等功能,不可被认为是“飞地”而破坏公海自由原则。而人工岛屿建造后是否只有国家才拥有所有权,如果建造者不是国家,而是组织或者个人,权利归属又该如何划分。
  沿海国可在领海、毗连区、专属经济区、大陆架等区域修建人工岛屿,但是海上人工岛屿所具有的权利义务边界并不明晰。海上人工岛屿修建过程中及建成后的环境保护、通航安全、修建间隔、设施标准并没有统一的标准,沿海国在本国有权区域内兴建人工岛屿只能根据自身的理解。而海上人工岛屿本身享有的权利与应当履行的义务仅仅能参照相同类型岛屿或设施的规定。同样,内陆国在公海修建人工岛屿的权利义务界限也并不明确。
  (三)海上人工岛屿是否可以作为划界依据存在争议
  目前,除美国未加入UNCLOS外,绝大多数海洋大国均加入了UNCLOS受其�{整,而UNCLOS最重要的作用之一就是海洋划界,确定各国的海洋领土范围。根据UNCLOS第3条的规定,领海的宽度由基线量起不超过十二海里;根据《领海及毗连区公约》第2条的规定,领海是沿海国领土的一部分,沿海国的主权可以延伸到领海之上空及其海床与底土。沿海国海岸线的划定,直接决定了其领海、毗连区、EEZ的面积与划分,极其重要。根据UNCLOS规定,测算领海宽度的正常基线是沿岸低潮线(第5条);而岛屿在领海划界的地位十分重要,在位于环礁上的岛屿或有岸礁环列的岛屿的情形下,测算领海宽度的基线是沿海国官方承认的海图上以适当标记显示的礁石的向海低潮线(第6条)。但海岸线的划定可能因时间的推移而发生变化。   人工岛屿的建造可能不会破坏原有地理水文环境,但也可能因为人类活动的影响形成新的海岸基准线。对于人类干预而形成的设施,UNCLOS的立场是人工岛屿不能具备自然岛屿的地位,不能参与领海、专属经济区或大陆架范围的确定(第60条第8款)。人工岛屿不具备自然岛屿的划界作用,是为了避免一些国家利用自身实力和国际法规则,通过修建人工岛屿的方式不断扩大自己的领海范围。但UNCLOS对于人工岛屿的规定同样存在争议,通过填海形成的新的岛屿无法具有自然岛屿的地位,但通过在已有岛屿上修建人工设施而扩大岛屿面积,改变岸线形态是否能够作为划界依据?UNCLOS第11条规定,为了实现划定领海的目的,构成海港体系组成部分的最外部永久海港工程视为海岸的一部分,而近岸设施和人工岛屿不应视为永久海港工程,而在岛屿的海港通过人类活动修建永久海港工程的情况下,岛屿的划界基线是否外延并没有明确的规定。UNCLOS第7条规定了领海划线的直线基线原则及其例外,公约在第47条群岛水域的划界中阐明,在低潮高地上筑有永久高于海平面的灯塔或类似设施,或者低潮高地全部或一部与最近的岛屿的距离不超过领海的宽度外,可将低潮高地作为基线划定的起讫点。在群岛水域的地理情形下,在低潮高地上修建包含灯塔在内的人工岛屿设施,是否就应当改变原有划界依据亟待明晰。在1805年“安娜号”案件中,一艘英国船舶于密西西比河河口截获敌对国西班牙的商船,美国法院认为捕获的地点在河口小岛3英里范围内,因此其具有管辖权,而该小岛非由地质运动产生形成,而是由泥沙和漂浮树木等杂物堆积形成。从美国法院的判例进行分析,其做出裁定的依据是美国在河口拥有强有力的秩序和排他性效力。根据《奥本海国际法》的规定,如果岛屿产生在领海内,即为添附沿海国的土地,领海的范围从该新生岛屿的海岸起算。1现实的判例和传统国际法理论也为人工岛屿能否作为划界的依据添加了不确定性。
  三、国际法中海上人工岛屿的权利与限制
  (一)“填海式”海上人工岛屿权利范围小于自然岛屿
  UNCLOS对建造人工岛屿之后所应该享有的权利少有规定,仅规定有沿海国可以对建造、使用管理人工岛屿享有专属权利。EEZ内的人工岛屿、设施和结构,沿海国对这种人工岛屿、设施和结构应有专属管辖权,包括有关海关、财政、卫生、安全和移民的法律和规章方面的管辖权。UNCLOS第56条、第77条规定了沿海国在EEZ和大陆架中对于人工岛屿的权利和义务,包括对于人工岛屿、设施和结构的建造和使用。而对于海上人工岛屿本身享有的权利,UNCLOS及其他国际法公约并未涉及。而根据UNCLOS,人工岛屿只能拥有500米的海上安全区,不得拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架等区域权利。笔者认为,判定海上人工岛屿的权利范围首先需要判定人工岛屿的类型,即其属于“扩建式岛屿”抑或是“填海式岛屿”,如果是“填海式岛屿”,不论其填海的区域位于领海或EEZ,其毫无疑问属于UNCLOS下的人工岛屿,其权利范围小于自然岛屿,无法确定领海、毗连区等权利。而如果人工岛屿属于“扩建式岛屿”,其权利的基础取决于其扩建前的岛礁的性质,如果扩建前为岛屿,则其扩建行为认定为对于岛屿的改良,享有自然岛屿所拥有的权利。
  (二)海上人工岛屿承担的义务比自然岛屿的责任程度更高
  对于国际法文件的解释原则,根据国际法院在“伊拉克与土耳其边界案”中做出的裁决,在相关条约措辞并不清晰的情况下,根据当事国做出的可接受的解释里,可以选择附有“最小义务”的解释。2即使按照“最小义务”理论,人工岛屿受到的约束和安全限制远多于人工岛屿享有的相应法律权利。
  UNCLOS第60条规定国家负有义务保证人工岛屿的安全性,维护船舶通行及人工岛屿本身的稳固。人工岛屿、设施或结构的建造,必须妥为通知,并对其存在必须维持永久性的警告方法。已被放弃或不再使用的任何设施或结构,应予以撤除,以确保航行安全。可采取建造相关设施形成安全地带,“这种地带从人工岛屿、设施或结构的外缘各点量起,不应超过这些人工岛屿、设施或结构周围五百公尺的距离,但为一般接受的国际标准所许可或主管国际组织所建议者除外”。人工岛屿的存在和消灭都是在人工干预的情况下进行的,若无妥善的预警公示,很有可能对国际航行安全造成非常大的消极影响,故UNCLOS对人工岛屿的安全性问题用了5款(第60条第3款至第7款)的篇幅,要求各国予以尊重并遵守相关标准。
  除以上义务外,沿海国在修建人工岛屿时,还要考虑海洋生物资源养护、环境保护、他国权利等多方面的内容。不可妨碍船只无害通过,必须保护航行和飞越自由权利。如根据UNCLOS第78条的规定,沿海国在大陆架修建人工岛屿时,不得干扰、侵害航行或他国权利和自由。根据UNCLOS第194条第98款的规定,修建人工岛屿必须考虑环境保护的需要。针对建造人工岛屿产生的环境侵害问题,《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity)要求以保护珍贵生物资源为前提去开发利用海洋资源;对生物多样性影响严重的人工岛屿项目需要慎重建设利用。不仅仅是国际法上承担的义务,国内法也对人工岛屿的开发做了诸多限制。2001年《中华人民共和国海域使用管理法》对我国海洋进行功能划区,制定使用海域的申请和审批制度。2008年《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》加强了对违法工程的惩罚力度,规定了应先提交海岸工程建设项目环评报告的制度,经有关部门审核后才可开工建设。受其本身性质与特点的影响,同自然岛屿相比,海上人工岛屿具有的义务要远远多于自然岛屿。
  (三)海上人工岛屿划界的“宿主理论”
  根据UNCLOS第121条的规定,“岛屿”与“岩礁”在法律属性上有极大差异。岛屿的存在对国家主权意义重大,一个岛屿能够拥有1550平方公里领海甚至43万平方公里的EEZ。1而岩礁只能享有领海和毗连区�嗬�,人工岛屿享有的权利就更为稀少,仅能拥有半径500米的安全区。由于权属差距巨大,日本通过《领海法》和《渔业水域暂定措施法》将冲之鸟礁定义为“岛屿”,设立了领海和专属渔业水域。日本于2012年向联大提交关于冲之鸟礁的外大陆架划界申请。对此,国际社会对于岩礁或人工岛屿转变为“岛屿”持极为审慎的态度,认为此类活动可能是对人类共同财产的私有化。2如我国现在正在修建的美济岛工程,位于南沙群岛中东部海域,目前岛屿面积已达6平方公里,预计全部工程完工后,陆地面积和泻湖的面积共计将超过46平方公里。面积的改变必然会影响原先划界基线形态,导致领海等权益的改变。出于国家利益的考虑,在岛礁建设的过程中,国家意图扩大领海的可能性要远大于缩小管辖面积的可能。   笔者认为,判断人工岛屿能否作为划界依据的关键是判定人工岛屿修建的地质基础,即人工岛屿的“宿主”。如果人工岛屿是在UNCLOS承认的岛屿上扩建,则人工岛屿可以认定为改善原有岛屿功能而改变的功能构造,不影响原有岛屿的认定,原有岛屿也不会因为人工岛屿的修建而改变成为人工岛屿,从而影响原有岛屿享有的权利。从地理的角度分析,包括中业岛、太平岛、南威岛等拥有淡水的岛屿在内的南沙群岛,符合UNCLOS关于“岛屿”的定义。但人工岛屿在自然岛屿上的修建虽然能够改变领海基线,但也不能无限扩大,如UNCLOS第47条群岛基线的划定中,不应在任何明显的程度上偏离群岛的一般轮廓。如果依靠人工不断扩大原有岛屿海岸线,将造成已相对稳定的海洋区域划分再起波澜。在实践中,笔者认为以扩展后的领海范围不超过人工岛屿设立前原有自然岛屿的毗连区为限,较易确定并划分新的领海范围,同时,不致一国领海因人工岛屿的修建而无限扩张其领海范围。
  而当人工岛屿是完全在海床上填海而成的高出海面的固定设施,或者在暗礁上修建人工设施而高出海面,则不能根据公约认定为自然岛屿的概念。傅��成教授认为,美济礁、诸碧礁的“吹沙填海”是对岛屿的改良,曾母暗沙仅为海平面以下约10米之暗滩,在此基础上搭建人工平台属于是人工岛屿,而不是岛屿。3实际上,UNCLOS已经基本上将低潮高地和“纯粹的人工岛屿”排除在外,所以人工岛屿想要通过适用自然岛屿的概念从而获得相应的权利是无法达成的。
  四、我国海上人工岛屿制度的完善建议
  中国海洋资源丰富、海岸线漫长,但受历史影响,与东亚、东南亚诸国长期存在海权争端。如何利用海上人工岛屿建设扩展本国海洋权益成为新一轮的“海洋圈地”运动的重要方面,迪拜等国已经大面积的开发建造大规模的人工岛屿。海洋是国家战略资源,有必要通过对于权利义务阈值的分析,对人工岛屿的建设寻找依据;对人工岛屿的管理和开发,确定权利义务界限。
  (一) 继续扩大建设我国南海诸岛礁
  国家获得领土有五种形式:发现或先占、割让、添附、征服和长期占有。1通过扩建原有岛礁建设人工岛屿的行为,可以认定为添附。2而通过设置军事和民用设施,我国可以实现长期有效控制。在1933年“东格林兰岛法律地位案”中,确定有效控制必须具备两个要件:持续实施控制行为的意愿和实际展示控制目的的行为。3默许、承认是国际法上的一般原则。4而一国出于国家利益的考量,在本国领海内利用人工扩建岛屿,而且这种扩建的目的、手段合法,且未造成其它国家利益受损,这种扩建岛屿的行为符合“谨慎主权”,5可以认定为合法。在南海岛礁的建设过程中,我国通过不断建设岛礁而实现对于岛屿的不间断占领,从而实现有效的主权管辖。其它国家在我国建设的时期内并没有提出明确的反对意思表示,可以认为其同意、接受我国的岛礁建设行为。而依照UNCLOS,拥有海域管辖权的国家,享有对海上人工岛屿管辖权,中国在领海、毗连区、EEZ、大陆架上建设海上人工岛屿是国际法赋予的基本权力。我国在行使建设海上人工岛屿的权利同时,也在履行国际法义务。根据我国《专属经济区和大陆架法》第11条规定,在守法前提下,任何国家在我国EEZ内均享有航行、飞越自由的权利,这当然也包括我国的海上人工岛屿。因此,我国在已有岛屿的基础上建设人工岛屿符合国际法规定,在国际法规定的权利阈值内,是不容他国质疑的。
  (二) 科学界定概念、明晰权益阈值
  在现行公约均无对于人工岛屿的通用解释时,利用法律解释权将为我国带来实际利益。国际上有学者提出,人工岛屿与类似设施最大的区别在于人工岛屿使用堆积的方式修建,6从目前已有的人工岛屿修建方式分析,人工岛屿基本使用砂石等物料填埋堆积而成。笔者认为这也是判定人工岛屿的重要因素。在区别人工岛屿与自然岛屿的过程中,是否“自然形成”是貌似明显的标准,而“自然形成”是指完全依靠地质运动形成还是依靠自然物料形成即可,会对人工岛屿的认定产生巨大的分歧。笔者认为,自然岛屿是完全依靠地质运动和水文活动而产生形成的,人工岛屿虽然使用了海床泥土、礁石为原料,但因为人类活动的干预,依然不能改变其人工岛屿的性质。根据“宿主理论”,我国在南海七处岛屿的填海扩建人工岛屿的行为,不会改变原有岛屿的自然性质,仅仅是对原有岛屿的改良应用,我国岛屿拥有的领海、毗连区、EEZ、大陆架的权利并不会因为扩建人工岛屿的行为而缩水。如华阳礁原有面积为东西长3海里,面积为8平方公里,在华阳礁北端,有一些礁石高出高潮线1.2至1.6米的岩石矗立。经过不断吹填,目前,华阳礁的陆地面积已有231,100平方米,远大于其自然岛屿形态。即使从已有设施分析,我国在所有七处扩建的岛屿上均修建有永久性的灯塔,灯塔作为人工设施,符合UNCLOS关于划界的基线标准。妄图通过认定我国扩建岛屿而运用UNCLOS第60条规定,将我国原有岛屿认定为仅有500米安全距离的人工岛屿是站不住脚的。2014年3月,菲律宾单方声称非法坐滩于仁爱礁的军舰作为永久设施部署于此,诸如此类的行为无法认定为海上人工岛屿的建设,无法享有海上人工岛屿具有的权利。7
  (三) 制订《海洋基本法》,完善对海上人工岛屿的国内法支持
  国内有关海权的法律的渊源来自国际法,而国内法的规定又将直接规划指导现实海权斗争,但我��至今没有统一的《海洋基本法》,缺少对于建设人工岛屿的合法性支持和法律制度性保障。目前,我国仅有《中华人民共和国海岛保护法》作为国家加强海岛管理的法律,而现行法规已不能满足实践发展的需要,甚至同我国在南海扩建人工岛屿的行为相抵触,如《海岛保护法》第38条规定,禁止破坏国防用途无居民海岛的自然地形、地貌及其周边地形、地貌。直接与我国现行扩建岛礁的行为形成矛盾,在未来制订《海洋基本法》过程中,应当充分考虑情势的变化与环境的发展,废除不合时宜的法律规定,以免落人口实。另一方面,《海洋基本法》在规制海上人工岛屿的制定过程中,应当吸收人类已有先进立法经验,如UNCLOS中的群岛法律制度,南海岛礁符合UNCLOS第46条第2款“群岛”的定义。而国际社会早已在群岛的利用和划分上做出了先例,如加拿大设立的北极群岛、挪威设立的斯匹次卑尔根群岛等。通过制订《海洋基本法》,完善对于海上人工岛屿建设的合法性依据,为海上人工岛屿的管理和设立提供法律保障。
  结 语
  随着陆地资源的匮乏,海洋成为人类在新世纪的争夺焦点。海上人工岛屿作为科技发展时代下的新产物,面临概念不清、规制不明、缺乏权利义务界限的现实困境。海上人工岛屿按照建造类型划分,可以分为“扩建式”人工岛屿与“填海式”人工岛屿,根据修建人工岛屿依托的水文地质基础(即“宿主理论”),“扩建式”人工岛屿的权利范围边界同自然岛屿相同,即其享有的UNCLOS下国际法权利阈值与人工岛屿相等,而“填海式”人工岛屿属于UNCLOS下无法认定为划界基础的“人工岛屿”,仅仅能占有500米范围内的安全区。但无论是何种形式的人工岛屿,其义务范围均大于自然岛屿,包括但不限于保证航行安全、保护生物多样性、“永久性警告”等义务。海上人工岛屿的国际法研究为我国继续修建南海诸岛的人工岛屿设施提供了法律依据,我国应加强在海上人工岛屿法理解释上的话语权,完善相关国内法,通过制订《海洋基本法》为维护我国海洋权益提供坚实的国内法保证。
  (责任编辑:徐远澄)

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