农村土地承包经营权改革刍议

来源:用户上传      作者: 范远洪

　　土地承包经营制度已经走过了近30年的历程，具体的土地承包制度却几乎一成不变，虽然《物权法》已经将土地承包经营权纳入物权范畴，但农民的土地利益并未因此得到更充分有效的保障。土地承包经营制度的修改和完善必须结合土地承包经营制度实施的现状、充分尊重农民的意愿，并考虑到农民本身的法律意识水平等进行综合设计。
　　
　　一、农村土地承包经营制度的不足
　　
　　农村土地承包制度本身存在着历史的局限性，并非是改变一两个抽象的法律术语就能弥补的，具体表现有：
　　（一）最根本的缺陷是没有准确体现农业生产力水平，因而不能充分调动农民的生产积极性，不能最大限度地提高农业生产效率。农村土地承包是按照农业人口分配的，而不是按照生产能力分配的，在实行土地承包经营之初，由于生产力水平普遍较低，这种“耕者有其田”的制度有利于每一块土地的效益得到充分开发和利用，也有利于解除农民的后顾之忧，起到了社保的作用，有其必然性和积极的意义。然而，经过近30年的发展，在东部乃至中部的部分省份，农业生产水平已经比较发达，但这种现代化的生产力水平却因为土地的条块分割而得不到充分发挥，不能发挥社会化的大生产（部分农场除外）的效率，虽然已有农民自发的互助合作形式出现，但效果有限。即使在生产力相对落后的西部，土地的条块分割也严重影响了生产效率的提高。
　　（二）制度设计已经不能全面反映农民的利益要求，土地利益分配不公。现有制度的重心在于维护以国家、社会为本位的秩序，而不是以农民为本的利益，特别是没有关怀农民的发展要求，农民基本上是一种客体性存在。在利益分配上，尽管现行政策已免除了农业税，但各种依附在土地上的“农改费”、“集资款”和各种名目的费用压得农民缓不过气来，更重要的是，由于农业生产大多数没有实现市场化、产业化，生产所获的收益因信息不对称而为中间商所得，农业基本上处于亏损状态。再从中、西部省份的现实生活来看，当前留守在农村从事农业生产的多为老、弱、病、残，生产的基本目的也只是为了自给自足，能超越这一目的的人都进城务工了，土地上已经留不住人，特别是人才。
　　（三）缺乏医疗、养老、保险等社会保障制度的配套运行，使土地承载的社会保障压力过大，影响、甚至阻碍土地资源的市场化。尽管我国土地承包法、物权法均已规定了土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其它方式流转，但事实上有几个农民敢这么做呢？随着城市化进程的加快，小农经济的收入已经不能满足家庭的日常开支，特别在是承担高昂的教育费和医疗费方面更是捉襟见肘，在这种情况下，农民的生老病死更没保障，就更不敢把土地承包经营权用于流转了，这就使得土地的效用得不到充分发挥。
　　（四）缺乏对家庭内部土地法律关系的调整。由于在土地承包中是以家庭为单位进行的，政策上又实行所谓“增人不增地，减人不减地”，当一个家庭因生育、死亡、婚姻以及分家等而导致人口变化时，必然涉及到家庭内部的土地分配问题。由于法律对家庭内部的土地分配缺乏调整，传统的宗法制度在农村还有很大的影响力，导致家庭弱势成员土地权利被严重侵害，特别是离婚妇女被限制、剥夺土地承包经营权的情况极为普遍，因为离婚妇女往往因失去原来所在家庭成员的身份而被“当然”地剥夺了土地承包经营权。虽然《土地承包经营法》规定了集体预留机动地、新垦地、承包户退回的土地应当用于调整承包土地或承包给新增人口，但这些土地都是相对贫瘠、零碎的，对承包人来说也不太公平。另外，由于以家庭为单位的户是相对稳定的，而人口却是不稳定的，这就导致了同一个村或组的农民个人承包的土地数量上有很大差距，显得极不公平，使土地纠纷、矛盾增多。可见，以家庭为单位的土地承包确实有着明显的内在缺陷和不稳定性。
　　（五）农民土地权利制度残留着身份制法的不少特征。从现有农民土地法律规定来看，身份特征极为明显。《土地承包经营法》规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”；“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。《土地管理法》则规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”。上述规定表明，农村土地承包经营权与农村户籍有着密切的联系，其他非农单位和个人只有经过农民集体同意和国家批准的情况下才能承包土地，农民一旦失去农业户口也必然失去土地的承包经营权。而实际生活中由于土地对农民的社保功能，要想农民集体同意将土地承包给“本集体经济组织”以外的单位或者个人经营几乎是不可能的。这就导致“农民”成为一个静止性概念，农民永远是农民，始终依附于土地，而城市的资金、技术、信息、人才却不能顺利进入农业领域，农业生产效率一直不能提高，城乡差别越来越大。
　　
　　二、造成制度缺陷的原因概括
　　
　　概而言之，造成我国土地承包经营制度上述缺陷的主要原因中，首要的是农村土地所有权制度本身不完善，存在主体虚化、公权扩张等问题；第二是物尽其用没有真正成为物权立法的目标；第三是“债权说”与“物权说”的长期困惑；第四是立法技术的局限与法律本身的滞后。
　　
　　三、现有土地承包经营制度的改革建议
　　
　　土地承包经营制度的修改和完善直接涉及农民的切身利益，必须结合土地承包经营制度实施的现状，充分尊重农民的意愿，并考虑到农民本身的法律意识水平等进行综合设计。同时，既然土地承包经营权已被纳入用益物权的范畴，有关土地承包经营权的修改和完善也应追求和体现物尽其用的物权立法目标。
　　（一）改家庭联产承包为个人联产承包，突出个人的主体性存在。家庭既不是自然人，又不是法人，也不是非法人组织，以家庭（户）为单位承包土地，它作为承包主体在法理上很尴尬。而且，在法律对承包期限作出长期不变的规定后，家庭作为承包主体正是家庭中强势成员剥夺和限制弱势成员特别是进出家庭的妇女成员土地权利的借口和原因。将其改为个人联产承包后，每个人的权利是独立完整的，不受他人影响和制约，也不影响家庭成员事实上进行合并经营；离开某个家庭的成员在获得新的承包地之前，原有的承包地有权继续承包和经营，避免了对家庭流动人口，特别是出嫁女和离婚妇女的权利损害；某个承包人死亡后其承包地在原承包期限内可以被继承，期限届满后自动收归集体，用于给新增人口发包土地，这样可以缓冲过去有的家庭土地“过剩”而有的人苦等多年却承包不到土地的矛盾，尽量使物尽其用。
　　（二）允许经济发达地区农民集体决定不实行分散承包，而搞社会化程度较高的集体生产，或将土地直接集中承包给少数经营能力较强的人，其他人通过分红的方式间接获取土地利益。这样不但可以充分发挥农村现有最高的生产能力，又兼顾到每个农民的实际利益，而且还可以使过多的农村劳动力适度有序地退出土地和农村，使劳动力资源得到充分利用，促进农村集约化生产，也使城镇高效生产力有机会进军农业生产，市民可以下乡就业，农民可以进城进岗，做到城乡统筹，促进整个国家的工农业现代化建设。
　　（三）将土地承包经营权区别为承包权与经营权两种物权分别调整。土地承包经营权，从严格意义上说不是法学术语，属于经济学专用术语，所以笔者主张将土地承包经营权分化为土地承包权与土地经营权。土地承包权为土地经营权的取得资格，土地经营权则是在承包土地后实际使用的权利。为此。承包权应设计为一种抽象的、人人平等的资格性权利，它不再与农村户口挂钩，只要依法从事农业生产经营的，都可以以农民身份取得该项权利。但考虑到现有农民的经济条件、科学文化素质和生产生活技能都比较差，对土地又有依赖惯性，土地的第一次承包可以优先满足本社区农民的需要，这也是农民社员权或成员权的体现；经营权则应包括直接利用土地生产并取得收益，也包括间接使用土地并获取相关收益。经营权属于用益物权，除受规划、用途等限制外，经营权应当允许自由流转。
　　（四）进一步加强土地经营权的物权化，使农民对土地的使用效益最大化。一是将土地经营权区分为农用地耕作权和非农用地使用权。为了最大限度发挥土地效用，在不与土地规划制度相冲突的前提下，应允许针对非农用地创立各种具体的使用方式，包括商业开发；二是体现用益物权利用的长期性特点，将土地经营权的期限修正为统一的50年一次，并规定期满自动续期；三是强调妇女的土地经营权不受婚姻状况的影响，特别是离婚妇女的土地经营权受法律保护，任何人不得以离婚为由剥夺或限制其现有土地权利。
　　（作者单位：重庆三峡学院）

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