中国“市管县”体制的制度性诱因探析及改革思路

来源:用户上传      作者:

　　[摘要]市管县体制自20世纪80年代开始在全国正式普及，目的在于破除城乡分割，促进城乡融合，却逐渐难以适应市场经济的发展和地方行政管理体制改革的深化。市管县体制悖论制度性诱因的探索，对今后我国的行政区划改革和深化行政管理体制改革具有重大的借鉴及启示意义。
　　[关键词]市管县体制悖论 制度性诱因 行政区划改革 改革思路
　　[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）12-0036-02
　　一、市管县悖论的制度性解释
　　许多学者总结了市管县的种种弊端，也有许多学者通过市县政府之间的博弈关系阐释了市管县体制弊端的形成原因，但是，没有分析“市管县”体制悖论发生的制度环境，即：“市管县”体制与我国现行制度通过怎样的互动导致“市管县”体制悖论发生，找出其背后的制度性诱因。
　　（一）城乡悖论
　　“极化――扩散”效应是实行“市管县”体制的理论支撑，但是这一效应的实现应该建立在完善的市场经济前提之上，通过市场机制的自发运作实现，极化过程是城市利用自身优势吸引生产要素和生产活动向增长极集聚。随着城市与城市带的发展，周围地区的经济会有不同程度的提高，即扩散效应，然而，由于我国的特殊制度环境致使城市与县域经济发展两极化日益严重。目前我国城市病现象特别严重，而与城市病形成鲜明对比的是我国城镇和乡村人口外流、工业条件差，交通运输、医疗保障等基本公共服务供给不到位。其中根本原因在于我国行政管理体制特点导致社会资源向中心城市集聚，也就是说，以行政手段强化了城市的极化效应，抑制了扩散效应。
　　我国地级市具有双重性，一方面它是城市地区的行政建制，负责对市辖区的具体管理，对所辖县负有监督职责，不担负具体管理职责。市管县体制确定了市政府与县政府的领导与被领导关系，县政府隶属于地级市政府，县（市）的财政、人事绩效考核监督权和其他社会经济管理权限直接受地级市控制。但是，与行政上的隶属关系不同的是，在绩效考核方面市县属于分别考察，市政府的绩效主要体现在城市发展状况，县政府的绩效主要考察所辖区域经济发展和公共服务供给水平。这种隶属关系与考核机制的错位致使一些地级市政府为了在任期内搞出政绩，往往集中财力建设城市及其郊区，优先解决城市迫切解决的问题，造成县域经济发展困境，阻碍了城镇化进程。
　　（二）财政悖论
　　造成财政悖论的体制性原因，一方面是我国财政体制的不健全，造成的财政优势按政府层级递减，另一方面是我国政府运行的压力型体制的特点造成我国地方政府事责层层递增，“市管县”体制在这种制度环境中运行，造成地方政府财力与事责不匹配，导致县政府财政困难。
　　我国于1994年开始推行的分税制改革理顺了中央与地方之间财政关系，尤其是明确了中央与省政府之间的财政关系，但是对于省以下的财政关系没有作出明确的划定。省级以下政府间财政关系就需要通过省、市、县之间的协调，但在我国的行政性分权体制下，政府的层级越高，权力配置越大，上级政府对下级政府拥有越多绝对控制的优势，所以，在招商引资安排中地级市政府比县政府拥有决策权，地级市政府往往将收益大且容易收取的税源划进市财政。[1]财政上的倒三角结构与事责的正三角结构，体现了我国县级政府的财力与事责的不匹配状况，即事权层层下放、财权层层上收，中央请客、地方买单。县级政府在缺乏财力支撑的情况下，肩负过量的量化指标任务，导致县政府“财事权不统一，财源匮乏，形成饥饿财政，有的甚至难以为继”[2]。
　　（三）效率悖论
　　职责同构是我国行政管理体系的一个重要特点，“不同层级政府间在职能、职责和机构设置上高度统一与雷同”[3]。
　　各级政府在职能、职责和机构设置上完全是中央政府的“克隆”。[4]“市管县”体制使省与县之间的层级“由虚变实”。由于不同层级和不同政府之间管理的特殊性和多样性，机构的设置应根据不同的功能需要而相应设置。市级政府的设置没有考虑地级市政府建制的功能定位与特殊性。市政府施政重点依然是市辖区，对所辖县是指导与监督作用，有些具体针对县域的政策、决定、财政拨款，完全可以直接下达到县，县政府的许多行政审批也可以直接呈递到省，但是在市管县体制改革过程中过度强调上下对口，所有决策与审批必须经过市政府上传下达，多出了许多不必要的程序，增加了信息失真率，降低了行政效率。
　　职责同构带来的另一个弊端就是委托――代理结构的模糊。“中央与地方政府之间的关系仍然存在行政层级过多、权利责任分割不清、集权与分权的制度化水平较低等问题，其根源就在于中央政府与地方之间、以及横向的官僚体系部门之间的委托――代理关系比较模糊。”[5]宪法和法律没有对纵向政府间的职责和特殊权限做过具体规定，要求下级政府无条件地完成上级政府的任务，为政府之间推卸责任、争权夺利留下空间，影响行政效率。
　　二、针对市管县悖论的改革思路
　　（一）提高地方分权法制化程度，增强县政府主动性
　　地方分权是指中央政府或上级政府把相关职权下放给地方政府或下级政府的行为。我国权力配置模式呈现出“级别定权力”的特点，具体表现为：政府级别越高，权力就越大，下级政府权力由上级政府授予，上级政府根据某项政策或任务授予下级政府一定的权力。这种权力收放主要靠行政命令，法制程度不高，经常出现“一放就乱，一乱就收”的局面，做出成绩经常被上级政府拿走，出现错误责任由下级政府承担，下级政府主动性和积极性受挫。
　　奥茨认为，“与中央政府相比，地方政府更接近民众，更能够了解民众的偏好，对公众做出及时有效回应，实现公共服务供给帕累托最优的产出量。”[7]这成为地方政府分级分权的理由，分级分权就是要实现“一级政府、一级事权、一级财政；一级决策、一级执行”。发展县域经济、改善县域公共服务供给状况，城镇化建设和三农问题的解决需要增强县级政府的积极性和主动性。 　　（二）实行市县分治，明确市县各自职责
　　市和县这两种行政建制本就是两种不同性质的行政建制，不同性质的行政建制决定了市县主要职能和治理方式有所不同。[6]实施市县分治的行政区划改革策略目的在于改变行政隶属关系，明确两种行政建制的各自职能，使绩效考核具有针对性。市县政绩考核内容侧重各自辖区内经济发展、公共问题治理和为公民提供基本公共服务，避免因凭借行政隶属关系，市政府为自己绩效的提升而牺牲县域发展。主张市县分治不能将现在市辖县全部脱离地级市管辖，市县分治必须统筹考虑，分类对待。首先必须根据各县（市）市的经济辐射能力、经济联系紧密程度分别推进撤县并区与整县（市）改市。对于经济辐射能力强、与周围县经济联系密切的地级市，应将其周围县改为市辖区，给城市的扩展留下发展空间；对于经济实力雄厚、能够对周围县域经济辐射能力强的县（市），则应将其升级为地级市，将其周围县改为所辖区。
　　（三）转变政府职能，弱化行政区划的经济功能
　　转变政府职能，弱化行政区的经济功能，是所有行政区划改革的前提，政府职能转变不彻底将会导致行政区划改革循环怪圈。市管县体制没有对我国行政管理体制背景进行综合考量，使市管县体制在我国现有行政管理体制中不但没有发挥应有作用，实现预期目标，而且出现诸多弊端，阻碍城乡合作、限制县域经济发展。市管县体制在转型期符合行政区经济这一过渡期经济类型，在经济转型期发挥过积极效应，但随着市场经济建立完善，试图将行政区与经济区相一致，将会造成对经济区的束缚，行政手段干预经济活动，阻碍生产要素的自由流通，难以实现资源最优配置。
　　切实深化行政管理体制改革，转变政府职能的同时，要继续推进以完善市场机制为目标的经济体制改革和以公共服务均等化为导向的社会管理体制改革。明确划分政府、企业和社会组织的价值取向、权责界限，重新定位政府角色，使政府成为经济和社会生活中的“服务者、协调者和一定范围内必要的干预者，政府职能的评价标准，将不再完全是效益和效率，而主要是取决于服务对象的满意程度”[7]。只有政府职能实现切实转变，确保市场在资源配置中的基础性作用，才能够弱化行政区划的经济功能，使行政区划主要功能回顾到政治和行政管理领域，解决行政区和经济区的矛盾。
　　（四）完善政府间协调机制，促进府际合作
　　无论是市管县体制还是省管县体制，总会存在区域间行政壁垒。行政壁垒不仅阻碍生产资源的合理流通，而且即使是政府职能实现彻底转变之后，行政壁垒依然会给跨行政区域的公共问题治理（例如，防疫、跨区域河流、环境污染等）以及跨区域公共服务供给（例如，公路、桥梁、医疗等）带来困难。市县分治一方面使县市改变了控制与被控制关系，为两者建立平等协商关系创造条件，另一方面却加剧了跨区域公共问题治理困境与公共服务碎片化，省政府取代市政府作为市县之间、市与市之间、县与县之间协调主体，增加了省政府的管理幅度，对省政府的管理能力造成挑战。解决这一困境的关键在于构建一种跨行政层级、跨行政区域的政府间合作机制，整合各方利益，完善沟通和协调机制，实现区域经济一体化、跨行政区公共服务供给均等化与跨行政区域公共治理的高效率。
　　三、结语
　　“政治制度不仅位于环境之中并与其发生关系，而且制度同环境的关联方式和契合程度是政治制度得以维系的重要方式。”[8]每种制度的维系与效用的发挥程度，除了这一制度自身合理性之外，也与这一制度所处的制度环境有关。只有制度与制度环境之间实现良性互动，这一制度才能实现其预定效用并得以维系。
　　市管县体制造成的诸多悖论，不仅仅是市管县体制单独所造成的后果，而是这一体制与其他制度互动的共同结果。单纯揭示“市管县”体制悖论，而不分析其制度环境对这一体制的影响，那么今后的行政区划改革措施也会步入“市管县”体制悖论后尘。本文从市管县体制与我国城乡体制、财政体制、人事管理体制的互动关系中结合我国的权力结构与政府运行特点，揭示市管县体制悖论的制度性诱因，对我国行政区划改革和行政管理体制改革具有重要的启示意义。
　　【参考文献】
　　[1]庞明礼.市管县”的悖论与“省管县”的可行性研究[J].北京行政学院学报，2007（04）.
　　[2]孙学玉，伍开昌.当代中国行政结构扁平化的战略构想――以市管县体制为例[J].中国行政管理，2004（03）.
　　[3]张志红.当代中国政府间纵向关系研究[M].天津：天津人民出版社，2005：269.
　　[4]张紧跟.当代中国政府间关系导论[M].北京：社会科学文献出版社，2009：94.
　　[5]景跃进，张小劲，余逊达主编.理解中国政治――关键词的方法[M].北京：中国社会科学出版社，2012：192.
　　[6]王雪丽.中国“省直管县”体制改革研究[M].天津：天津人民出版社，2013：207.
　　[7]沈荣华.关于转变政府职能的若干思考[J].政治学研究，1999（04）.
　　[8]马雪松.政治世界的制度逻辑――新制度主义政治学理论研究[M].北京：光明日报出版社，2013（163）.
　　责任编辑：杨柳
转载注明来源:https://www.xzbu.com/7/view-7526547.htm