上海政府购买公共服务的进展和思考
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作者: 汤伟
政府购买公共服务是指政府将本来自身直接为社会发展和人民日常生活提供的服务，现在直接交给社会组织，并根据该社会组织提供的数量、质量支付服务费用。显然并不是所有的政府服务购买行为都属于“政府购买公共服务”，必须具有四方面条件：政府作为购买方、社会组织作为承包方、购买标的本属于政府的公共服务、购买资金主要来源于政府财政。按照学界公认的理解，政府购买公共服务具有新公共管理理论、新公共服务理论和善治理论发展的多重特点：一是由于政府和市场的双重失灵，已不能有效满足社会工作、社区发展、社区矫正、环境保护等诸多社会的新兴需求，逐步要求社会组织参与到公共服务中来；二是政府购买有利于改善服务质量、提高公共服务效益，促进公共政策体系建设，转变政府角色和职能；三是政府购买可促进公共服务均等化，优化资源配置，促进社会公平，达到社会各方利益协调。
西方践行政府购买公共服务已超过一个世纪，在我国开展是近二十年的事情。我国政府购买公共服务首先发端于上海，其实践取得很大成绩，主要表现在类别多、范围广、发展速度迅猛，注重平台建设，推进社会组织的发育，公共服务覆盖范围逐步从城区向乡村延伸，但也存在问题，主要体现在合法性不足、无清晰完善的程序、多数属于岗位购买模式、独立竞争性购买比例仍然较少。这些不足也反应了全国层面问题，需要大量的体制改进和社会组织培育以及宏观环境改善。
一、上海政府购买公共服务历程
早在1988年，上海就开始实施政府购买就业岗位，购买培训成果等中介服务的事情，但真正意义上的向社会组织购买公共服务还是在20世纪90年代[1]。1995年，上海浦东新区社会发展局兴建了罗山市民休闲中心，为了提高休闲中心管理效率，该局不采取依靠街道办事处和居委会等传统社区组织管理模式，而是通过协商，委托给了上海基督教青年会，由其为当地居民提供社会交往、社会教育、文化娱乐、体育健身、享受公共福利服务的公共场所。这种购买打破过去只向市场企业购买服务的模式，公共服务供给主体走向多元，而政府购买服务由此第一次进入实践。2000年，上海又率先改革社会管理体制，提出政府购买公共服务的要求。紧接着卢湾等6个区12个街道开展依托养老机构进行居家养老试点工作，并逐步从养老、社区卫生扩展延伸到就业、计划生育、文化、教育等领域甚至整体化的运营。2002年，普陀区长寿街道成立民间组织服务中心，通过向民间组织购买服务方式探索社区民间组织管理模式，这种卓越探索使其在2008年获得中国地方政府创新奖，2009年又获得首届上海慈善奖。2003年，上海市政法委按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，组建新航、阳光、自强三个民办非企业组织，从事禁毒、社区矫正、社区青少年事务管理工作[2]。2005年，浦东社会发展局引进民办非企业性质的 “上海成功教育管理与咨询中心”，管理新区的郊区学校东沟中学，并以契约方式委托新城教育事务所，按照“安全、规范、质量”的要求，对全区23所民工子女简易学校进行监管。2006年，卢湾区提出基层社区应有社区文化中心建设，打浦桥社区文化服务中心作为试点单位与民办非企业的华家社区服务管理中心签订了购买协议，打浦桥社区的公共财政投入包括：硬件设施投入、实体运行日常费用以及人员费用等，华爱社区服务管理中心负责日常运营和管理[3]。
2006年，上海浦东新区又与民办海川学校、阳光慈善救助社、街道老年协会等8家民间组织签订购买服务协议，后又与32家培训机构签订政府购买职业技能培训成果协议。此后政府购买公共服务资金规模和项目类型迅速扩张。2007年，浦东民政局安排3000万元资金，将30多个公共服务项目委托100余家有资质的社会组织、中介机构。2008年，上海静安区购买上海静安公益场所管理服务中心的社会服务，对静安区免费开放的14个学校、29个篮球架和昌平路上新建的笼式足球场实施场地管理，主要在秩序维持、保洁、体育指导、预约等各方面事务[4]。
二、上海购买公共服务的主要特点
（一） 类别多、范围广、发展速度迅猛
发达国家购买公共服务包括教育、文化、公共卫生、社区、养老、就业等，美国政府购买的公共服务甚至包括了道路修建、治安消防。我国由于社会组织发育程度不健全，有资质的公共服务提供者数量较少，导致公共服务领域、规模和范围都异常狭窄。总体说来，上海政府公共服务购买虽涉及行业性服务与管理类行政事务，但主要集中在社区服务与管理类，可参见表1［5］。
从地域上看，上海市浦东新区的政府购买发展最成熟和完善，不但第一个进行公共服务购买实践，还制定了一系列规范化文件，譬如《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》、《着力转变政府职能，建立新型政社合作关系的指导意见》、《关于促进浦东新区民间组织发展的若干意见》及《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》等等，在购买过程中还委托第三方对社会组织项目进行合作审查，并跟踪了解社会绩效评估，最关键的是将购买公共服务的资金纳入财政预算，保证了资金的稳定。目前浦东新区购买公共服务的种类已达18大类、68子项目。
上海市政府购买服务实践的资金支付方式呈多样化：一是专项业务基金。如2009年上海市民政局与区县民政局两级福利彩票公益金出资，以上海市社区服务中心作为招投标平台，按比例配套使用福利彩票公益金，购买社区安老、救济、扶优、助残服务以及其他社区服务。还有，上海市经委从2005年起年均10%左右递增1000万元专项基金，用于购买行业协会服务。二是预算外资金。如虹口区四川北路街道每年投入3000多万元，用于购买社会组织在社区文化体育方面的服务；三是财政预算。除浦东外，闵行区每年财政用于政府购买社会服务的资金达1000万元。
（二）注重平台建设，推进社会组织的发育
政府购买公共服务实践说明从单一中心向多中心治理，政府与市场、社会契约或者伙伴关系已是大势所趋。政府购买公共服务需要相应的实现机制，这就是平台作用。譬如普陀区将全区300多家社会组织的日常管理、党建工作和婚介机构监督及家庭收养的评估等职能转移给区、街道、镇社会组织服务中心。还譬如浦东区积极搭建政社合作互动平台，构建市民中心，任何重大决策、事项都通过该中心提前征询意见，政府与市民、政府与社会组织、政府与企业交流和互动都在平台交流，而这个中心运营也由政府购买浦东区社工协会服务实现。2008年，上海浦东公益组织发展中心通过公开竞标方式获得三林世博家园市民中心托管权利，政府采用整笔拨款方式投入，三林世博家园市民中心现已成为上海最大社区服务中心，并成为全国社区服务中心的示范窗口[6]。2007年，静安区区委、区政府及时提出对静安区社会组织实行枢纽式管理的构想，即发挥联合性社会组织作用，以政府委托授权的形式，对区、社区（街道）、系统社会组织实现归口管理和服务，形成了“1+5+X”民管民的枢纽式管理机制，其中“1”是指静安区社会组织联合会，“5”指全区五个街道的社会组织联合会，“X”指全区各行业条件的社会组织联合会， “1+5+X”已经成为培育和服务各社会组织的平台[7]。政府购买公共服务不仅实现了公共物品供给多元化，还推进了政府职能转型，进而促进市场和民间组织发展。根据上海民政局统计，上海已注册的社会组织高达10200多家，而未经注册草根组织更无法统计，但提供公共服务的社会组织非常稀少。为此，浦东新区根据自身特殊情况做出积极努力，推动成立了社区专业服务组织（上海公益社工师事务所）、综合治理类社工组织（中致社区服务社），促进了社会工作职业化、专业化，还制定了专门性的社会组织扶持政策，对行业协会、民非单位的培训机构和养老机构，从建设、运营等方面予以资金支持。目前浦东新区各类社会组织总数超过660余家，备案群众团体3000多个。上海市黄浦区2007年登记民间组织373个，其中社团95个，民办非企业单位278个，购买服务主要集中在了国家职业技能鉴定培训项目和社区为老服务项目上。 （三）购买的公共服务覆盖范围正逐步从城区向乡村延伸
政府购买公共服务主要集中在城区，但是随着城乡统筹发展和郊区城市化，乡村的公共服务需求也在提升，这也需要政府通过购买形式予以实现。这种购买要实现成本—效益的有效性需要几个条件：地方政府有财力购买公共服务、地方政府有购买公共服务的主观意愿、地方有相应的社会组织为政府提供其所要购买的服务且形成竞争性市场。满足这些条件的乡村地区并不多，但上海发达的服务体系为城乡融合提供了条件。上海松江区为了让村民享受方便、快捷、优质、廉价的公共服务，全面推行小超市、小戏台、小药箱、小学校、小窗口、小交通“六小工程”，但与城区社区公共服务不同的是，“六小工程”提供服务的载体是村委会、学校等组织机构，如小学校是通过政府购买培训机构服务的形式，有计划、有步骤、有针对性地开展实用性人才培养，着力提供农民市场就业竞争能力[8]。上海浦东新区对涉农社会组织给予4万元的开办经费、运行费和房租补贴，以推进乡村公共服务提供的多样化。上海奉贤区购买公共服务主要集中在“区域型政府补贴培训项目”，如养老服务、老年活动室和服务社，财政支付其服务员岗位和保险费补贴，解决了老年富余劳动力就业的同时，也满足了多样化的社会生活需求。此外，上海还准备在有条件的乡镇和区县推行社区保洁、居家养老、社区教育、外来人口管理与服务、中介机构的评估鉴定等方面公共服务的政府购买。
总体说来，上海通过对社会组织公共服务的购买，使政府的改革意识和竞争观念得以加强，工作效率和服务质量进一步提升，政府在逐步减少事务性工作的同时，也提高了经费的使用效益。
三、上海购买公共服务的不足之处
作为舶来品的政府购买公共服务在全国各地的实践各有千秋，上海的购买工作主要是面向社会组织进行，其购买过程的缺陷和不足具体表现在：
第一，面临合法性问题。我国的法律法规并无政府购买公共服务的明确规定，2002年6月国家出台的《政府采购法》规定的采购范围为，依法指定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。虽然“服务的行为”包括公共服务，但对服务的理解仅限于政府自身运作范围，比如后勤、信息化维护等等，而政府为公众提供的服务并没有纳入政府采购的范围。上海市意识到这一问题，一些区县为此做出了改革。除上述提及的浦东新区规范性文件，2008年，静安区民政局、财政局共同下发《关于静安区社会组织承接政府购买（新增）公共服务项目资质的规定》，对购买服务的流程、评估和标准做了规范。2010年，闵行区人民政府转发了《规范政府购买社会组织公共服务实施意见（试行）的通知》等规范文件。但是全市层面的政府购买公共服务的制度尚未建立，规范化操作办法还未形成。这一点明显落后于深圳。深圳修订了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》、《政府采购社工服务合同》、《社工机构行为规范指引》、《政府购买社工岗位需求规定》等文件，明确确立实施范围、购买方式、服务供应方资质和能力，强化项目评估，严格评估标准，落实资金保障及合理安排资金，并要求加强过程管理[9]。上海市应加快修订《上海市政府采购管理办法》，制定相应规范文件，为政府购买服务提供法律依据。
第二，尚无清晰完善的程序。购买公共服务应有清晰完善的制度程序，譬如服务范围、资质标准、预算管理、合同样式[10]，以及多元、公正、科学的评估体系。上海购买公共服务范围虽大体确定，但预算管理和评估体系方面严重不足。预算管理方面，虽然2012年上海市准备从公共卫生、公共教育、公共文化体育、就业服务等若干领域试行“政府采购、合同管理、审计评估方面、信息公开”，但总体未纳入财政预算。支付方面，上海基本采取“市级政府出政策，区（县）级政府出资金”方式，虽然经费都是政府支付但市级财政统一拨付和区县财政拨付意义显然不同。区县财政拨付意味着委托方和受托方直接挂钩，很容易促使区县政府在“强政府、弱社会”格局下直接干预社会团体内部事务和具体工作方式；而如果由市财政统一支付，那么区县政府就会更加关注实际绩效。评估体系上，上海基本处于“谁购买、谁评估”的境况。如何参考发达国家经验引入第三方评估体系，构建专业化评估指标体系仍需探索。
第三，多数政府购买属于岗位购买模式。政府购买公共服务一般有两种模式：一种是购买岗位。譬如各类协管员，保洁、保绿、保安等公益性岗位；一种购买公共服务。譬如公共厕所、公园、新建区域综合性公园、居住区配套公园整体运营。发达国家公共服务多是项目形式，即社会组织承接的项目越多从政府部门获得，购买费用越多。上海多采取购买岗位形式，各类专业文员、社会工作者和辅助管理人员（包括协管员）队伍，分布在“条”和“块”、行业和基层，人数众多、规模庞大，其中与弱势社会群体有密切关联，主要着眼于为他们提供就业机会，这些岗位的经费支出为人均4万元。由于购买经费和服务质量、效益以及项目多少无特别关系，而是与人数相关，长期实施必然造成效率低下、质量受损，当政府提出细化要求必然面临经费不足问题[11]，最终导致的结果就是政府购买公共服务的政治意义大于经济社会意义[12]。
第四，独立竞争性购买比例仍然很少。政府购买公共服务按照竞争程度、主体间关系大体可分为三种模式：独立非竞争性购买、依赖非竞争性关系、独立竞争性购买。竞争程度最直观表现就是公开竞标，相较于其他地区，上海购买形式已经多样化，譬如单一来源采购、委托管理、项目申请、意向性谈判、资助、凭单等等，但公开竞标占全部公共服务比例不足。虽然浦东出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》，对政府购买公共服务有明确规定，但真正意义上公开竞标数量依然很少。主体间关系即政府和社会组织关系是独立性还是依附性，即是否属于形式性购买，主要看社会组织是不是政府推动成立，是否需要政府经费支持其自身活动。一些学者认为上海政府购买公共服务并不是购买而是政府“给”的，主要是指社会组织本身就是政府推动的结果，对社会组织内部事务有较大干预权甚至直接任命负责人；没有明确公共服务标的，政府往往将自身意图通过非社会组织形式予以实现，无法真正培育民间力量解决基层社会问题[13]；经费主要源自政府，离开政府资金无法生存。 四、结束语
政府购买公共服务是在经济社会的发展，社会问题和公共事务日趋复杂，单靠政府力量已很难解决问题的大背景下，公共部门和私人部门为提供公共服务而建立起来的公私伙伴关系。上海是中国改革开放的排头兵，也是目前政府购买公共服务实践的首要区域，在上海的所有区县中，浦东新区又最为完善。譬如购买服务数量受政策主导，缺乏整体性规划和制度性保障；当经济波动、社会发展滞缓时购买数量自然下降；政府职能改革停滞时购买相对减少，在整个公共服务体系仍处于边缘位置，资金并没有从整体纳入政府财政预算等等。好的方向是目前政府购买公共服务基本向弱势群体倾向，力求实现公共服务均等化，一定意义上属于“真正的”重大制度转型[14]。显然，政府购买公共服务不能仅仅着眼于政治形象，因此如何从购买岗位模式转向购买服务模式、从社会组织和政府的依赖非竞争性转向独立竞争性还需要大量的体制改进和社会组织培育以及宏观环境改善。上海公共购买服务的发展还需要全国层面的制度创新和工作改善。
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（责任编辑：黄荔）
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