治理PM2.5国际经验及对北京的启示
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作者: 张燕
PM2.5是指空气中直径小于2.5微米（一微米等于百万分之一米）的悬浮颗粒物。它在大气中滞留时间长，传输距离远，含多种有毒有害物质，对人体健康的危害极大，而且PM2.5与其他空气污染物存在着复杂的转化关系，治理难度很高。目前，世界各国大城市普遍针对PM2.5污染展开了重点治理，并取得了一定的成效，其成功经验对北京在制定相关政策和措施等方面具有一定的借鉴意义。
一、发达国家大城市PM2.5的监测、预警和治理经验
（一）采用综合治理策略
欧美等发达国家对PM2.5进行了深入细致的来源解析和数谱分布研究，发现在城市环境中，二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物等气态前体物转化产生的PM2.5超过生产生活中直接排放的量。因此，各国普遍采取综合治理策略，在采取措施减少一次生成的PM2.5的同时，重点加强相关前体物的减排工作，制定各前体物的减排指标。如，欧盟将减排前体物作为控制PM2.5的主要途径，不仅要求二氧化硫、氮氧化物和挥发性有机物等空气污染物达到相应的排放标准，还要求根据PM2.5的削减目标来进一步限制其排放总量。
（二）利用法律和经济双重手段
欧盟针对气体和粉尘排放的PM2.5等颗粒物，先后出台了《欧共体环境行动计划》、《欧洲空气清洁计划》等近20个法规和指令，制定了空气质量标准、机动车和其他污染源的排放标准，区域空气质量监测与评价制度、国家排放上限与核查制度，形成了一套完善的法规体系。美国环保署先后颁布了《州际空气洁净条例》、《道路机动车排放标准》、《非道路机动车空气清洁规划》等适用于全美的法规标准，美国各地还针对自身具体情况，出台了一系列地方性法规作为补充。如纽约市就因地制宜推出了《抗空转法》，严格规定车辆停驶后发动机空转时间不得超过3分钟。这些地方性法规与全国性法规紧密结合，有力推动了PM2.5治理工作。
此外，发达国家开始尝试在环保工作中引入市场机制，美国最常用的是排污许可权交易制度，欧洲部分国家则借助于排污收费和排污税来约束排污行为。市场机制的引入，不但有效控制了污染物排放总量，而且避免了经济发展与环境保护之间发生直接对立。以德国为例，为抑制物流运输业的排污行为，政府于2005年1月针对载重12吨以上的货运车辆实施了高速公路分级收费制度。按照该制度，货运车辆按尾气排放等级被分为四类，每类再根据轴数分为两档。符合欧五排放标准的车辆收费最低，每公里为14～15.4欧分，欧二标准以下的车辆收费最高，每公里为27.3～28.7欧分。制度实施以来效果明显，截止2011年8月，德国高速公路上达到欧五排放标准的货车行车里程占总里程的百分比已经从不足0.2%增至70%以上，欧三排放标准以下的货车行车里程则由62.9%下降至18.5%。
（三）转变发展方式，实现经济发展和环境保护的双赢
1.优化产业结构和布局
火电、钢铁、有色金属、化工等高能耗、高污染行业曾是城市发展的重要支撑。进入20世纪60、70年代后，随着民众环保意识的增强，加上西方的新一轮产业升级，纽约、伦敦、东京等特大型城市开始将上述重工业行业向外转移，同时大力发展金融服务业、医疗服务业、教育产业和高新技术业等。以东京为例，从20世纪60年代起，随着日本经济从“贸易立国”逐步向“技术立国”转变，东京将制造企业纷纷迁到横滨一带甚至国外，而以新产品的试制研发为重点，努力发展知识密集型的“高精尖新”工业，并将“批量生产型工厂”改造成为“新产品研发型工厂”，逐步占领产业链价值的高端，不仅使东京经济保持了30年的快速增长，还使该地区的空气环境质量得到了大幅改善。
2.改变能源消耗结构，推动节能减排
以PM2.5为代表的各类空气污染物，其主要来源是煤炭、石油等化石燃料燃烧排放的一次和二次产物。因此，世界各国都努力改变能源消耗结构，加大清洁能源的使用力度。欧盟2008年提出的《气候变化行动与可再生能源一揽子计划》，规定欧盟成员国每年减少2亿～3亿吨化石燃料消耗，并承诺到2020年将煤炭、石油、天然气等一次能源的消耗量减少20%，可再生能源占能源消耗总量的比例提高到20%。日本2009年首次把发展太阳能正式列入经济刺激计划。伦敦则调整能源的供给与配送布局，推广分布式能源供给模式，利用热电联供系统、小型可再生能源装置（风能和太阳能）等，代替部分由国家电网供应的电力，降低因长距离输电导致的损耗。
3.提高建筑物能效水平
城市产业升级之后，其能耗大户已经不再是工业，而是建筑物和机动车，尤其是城市建筑，其能耗约占到了城市总能耗的2/3。为此，各国城市采取了一系列建筑物节能措施。首先是制定绿色建筑规范，对新建建筑能耗标准做出严格规定。巴黎市规定新建建筑年能耗要从当前的200千瓦时/平方米降至50千瓦时/平方米。其次是推动老建筑节能改造。伦敦市推行“绿色家居计划”，向市民提供家庭节能咨询服务，帮助其进行节能改造，降低现有建筑物的能耗。伦敦政府估计，节能措施可以在未来20年替市民节省10亿英镑的能源开支。再次是推动建筑物内部照明电器系统的升级改造。各城市普遍提供财政补贴，逐步免费更换白炽灯，鼓励更换节能空调等电器系统。这些措施的实施，有效降低了城市能源的消耗。据纽约市测算，依靠其采取的建筑物节能措施，至2015年，该市可减少能源消耗13%左右。
4.发展公交导向型城市交通
推动公共交通基础设施建设，减少居民出行对机动车的依赖，从而降低燃油消耗和减少汽车尾气排放，也是世界各国大城市的普遍做法。以德国柏林为例，该市于2004年通过的城市交通管理规划，明确提出要将城市核心区的小汽车通行量减少80%，非核心区的小汽车通行量减少60%，为此该市将公共交通设施的建设与住宅区的建设纳入统一规划，一方面优先在公交地铁沿线新建住宅，另一方面大力建设地铁和快速公交系统，提高公交路网的密度。此外，柏林市还大力推动自行车道的规划建设，目前建设完成超过800公里的自行车道，自行车出行已经占到交通总量的12%。 （四）制定中长期治理规划，指引PM2.5的防治工作
PM2.5的治理是一项长期而艰巨的工作，美、欧等都制定了长期的战略规划和详细的治理路线图对之加以指引。例如伦敦市政府制定了《2010年清洁空气：伦敦空气质量战略》，美国南加州地区2007年推出了《空气质量管理规划》，纽约市政府制定了《2030城市发展规划》。总体来看，这些规划有以下几个特点：
1.前瞻性强
这些规划在制定时综合考虑了城市人口规模的改变、经济发展等领域的中长期发展趋势，在城市长期发展的大背景下确定PM2.5治理的中长期目标，具有很强的前瞻性。伦敦在推出《清洁空气：伦敦空气质量战略》之前，首先对“伦敦大气污染物排放数据库”进行了更新，弄清了所有已知污染源的位置、排放污染物的种类和数量，统计列出了包括PM2.5在内的八类主要污染物和六种次要污染物，并对未来伦敦空气污染状况进行了预测。规划小组依据监测数据和预测结果，结合经济、社会发展预测模型，提出了预见性更强的治理措施，以确保PM2.5中长期治理目标按期实现。
2.指导性强
这些规划的制定普遍采用了动态目标分解法，将PM2.5治理的总体目标逐步分解，最后落实到具体、明确的措施上，对于实际工作具有很强的指导意义。美国南加州地区的《空气质量管理规划》不仅详细分析了PM2.5与二氧化硫等空气污染物的转化关系，确定了每项空气污染物的减排指标，还进一步摸清了各种空气污染物的主要排放来源，在此基础上，规划提出了相应的治理措施，并对每条措施制订了详细的实施路线图和具体的减排指标。
3.灵活性强
对于出台的长期规划，政府会定期推出实施情况报告，并根据实施情况进行修订。纽约市的PM2.5治理规划作为整个城市长远发展规划的一部分，每两年就会发布一次实施情况报告，公布各个指标的落实情况，如果进度落后于规划中提出的要求，还要列出原因和拟采取的补救措施。如果实践证明某个指标无法落实，要及时剔除或予以替换，并对规划进行相应的修订和调整。这种审核、评估、修订机制使PM2.5长期治理规划既能够长期发挥方向上的指导作用，又能够根据实践情况灵活地加以调整，从而达到最佳的治理效果。
（五）制定区域污染控制政策，实现全区域综合治理
在解决PM2.5及其前体物长距离输送的问题上，欧洲和美国都制定了区域污染控制政策，建立了地区间协调和合作机制。在欧洲，欧盟各成员国通过签署各类国际公约，提交国家削减计划等方式来达到控制PM2.5区域污染的目标。美国双管齐下，一方面，打破行政区域划分，将相对封闭的自然区域统一划为独立的“空气区”，由专门的空气质量管理机构集中进行规划、治理；另一方面，成立政府间协作组织，配合专门的空气质量管理部门，开展空气质量的监测和治理，并取得了较好效果。
（六）利用PM2.5监测数据帮助医疗卫生部门展开预防性诊治
为了最大限度减少PM2.5对居民健康的损害，一些发达国家大城市在政府环保部门积极治理PM2.5污染的同时，医疗卫生部门也积极采取有效措施，利用监测数据，深入研究PM2.5污染对于人体健康状况的影响，并在此基础上努力实现PM2.5易诱发疾病的早期发现和主动干预。法国政府在巴黎、里尔、马赛、鲁昂、图卢兹、阿弗尔六个城市，开展了空气污染与健康状况的调查。结果显示，空气中PM2.5浓度的增加将显著提高呼吸道、心血管等疾病的发病率，PM2.5每增加10微克/立方米，65岁以上人群中心血管疾病患者数量将增加1.9%，其他年龄段的患者数量将增加0.9%；65岁以上人群中呼吸系统疾病患者数量将增加0.5%， 15～64岁人群中的患者将增加0.8%，0～14岁人群中的患者将增加0.4%。纽约市则从2008年底开始，将监控重点转向空气质量对社区人群健康状况的影响，在全市150个地点设立监测站，将得到的监测数据与监测点距主要道路的距离、距工厂的距离、附近车辆的通行情况、当地社区居民的健康状况等因素结合起来，建立数学模型，进行深入分析研究。以此为依据，卫生服务部门有的放矢地在重点社区（PM2.5污染物浓度最高的社区）针对重点人群（老年人和儿童）开展对重点疾病（哮喘、心血管等）的预防性诊治工作，极大提高了卫生服务水平。
（七）提高城市绿化率，强化城市“吸尘器”的功能
园林绿化措施利用植物的生物学特性吸附和滞留大气中的颗粒物，对环境的净化功能非常明显。据测定，每公顷绿地平均年滞留粉尘1.518吨，绿地上空的浮尘浓度会较非绿地少10%～50%。提高城市绿化率是世界各国进行PM2.5末端治理的重要手段。纽约市政府自2007年开始，依据空气质量监测数据，每年投入1700万美元，优先在树木覆盖率最低、PM2.5污染最为严重的社区植树，同时提高新建社区的绿化率标准。东京在2006年推出《绿色东京10年建设规划》，并打破部门界限，成立了“绿色城市发展促进部”，采取一系列措施推动城市绿化。一是增种道旁树，打造“绿色道路网”，将城市主要绿地连为一体；二是将学校、幼儿园的操场改建为运动草坪；三是充分利用城市空间，对屋顶、墙面、停车场进行绿化；四是宣传植树造林理念，建立“绿化东京捐助基金”，对捐助者提供减税等奖励，鼓励市民和企业积极为城市绿化做出贡献。
（八）加强宣传教育，引导全社会力量参与
世界各国城市普遍与环保组织和社会团体展开合作，采取加大公共广告投放、建立警示标示系统、开设绿色环保网站等手段，提高公众对PM2.5污染危害的认识，促使其从日常生活做起。东京将宣传“生态驾驶”作为鼓励市民参与的一个切入点，倡导驾驶时缓慢提速，提前减速，尽量避免猛踩油门和急刹车；尽量减少引擎空转；经常检查轮胎的气压；在后备箱里少放物品。据日本有关部门测算，实施“生态驾驶”后，大部分人能将燃油消耗和尾气排放减少20%左右，最多甚至可以减少40%。 与此同时，各城市还提供财政补贴，鼓励市民购置混合动力车和纯电动汽车，安装太阳能发电装置。欧盟27个成员国中，有15个为购置电动汽车提供了减税、免税或补贴。英国2010年4月1日起，针对纯电动轿车，免除前5年的企业车辆税，针对纯电动货车，免除前5年的货车收益费；2011年起，购买纯电动汽车和插电式混合动力汽车还可以获得车辆价格25%、最高额度为5000英镑的补贴。
二、对北京治理PM2.5的启示
（一）加强监测，研究PM2.5与多种大气污染物协同控制的措施
北京的PM2.5监测工作始于1999年，先后设立了清华、车公庄、昌平、密云等监测点，通过十余年的监测，基本掌握了PM2.5污染的状况。按照规划，未来PM2.5监测站点将增至35个左右，同时建立卫星遥感监测体系，形成立体的空气质量监测网。虽然取得了这些成绩，但与国外发达国家相比仍然存在很大的差距，主要体现在监测和治理的理念和方法上，具体表现为“三多三少”，即实时观测多，分析预测少；定性研究多，定量研究少；措施建议多，评价反馈少。
因此，建议北京着力做好四方面工作：一是完善立体监测网络，掌握各种主要空气污染物的排放总量及来源、污染源的空间分布及具体排放量；二是完善大气污染普查数据库，建立尽可能详尽的污染源排放清单，选定适用于北京地理气候特征的空气质量模拟模型，结合北京地区大气污染物监测数据，量化不同空气污染物对PM2.5的贡献值和不同省市之间的输送通量；三是综合考虑北京实现PM2.5空气浓度达标所需减排的各主要污染物数量、各污染源的减排潜力、所需的减排投入及减排对经济发展的影响，量化确定各污染源的减排指标，有的放矢地提出相应治理措施，并对治理效果进行量化预测；四是运用监测数据对治理措施的效果进行定期评估，将评估结果及时反馈给相关部门，以便有效地调整治理方案，从而形成“监测—治理”的良性循环。
（二）建立环境空气监测和医疗卫生服务的联动机制
北京市在《2012～2020年大气污染治理工作方案》中提出市治理PM2.5的中长期目标，即到2015年将PM2.5的年平均浓度降至60微克/立方米，到2020年降至50微克/立方米。按这个治理进程，到2030年北京市PM2.5的年平均浓度将达到35微克/立方米，亦即WHO过渡期的第1个阶段的目标值。这意味着在未来的20年甚至更长时间里，北京居民将继续生活在具有PM2.5污染的空气中。所以，要减少PM2.5对居民身体健康的危害，在环保部门治理的同时，还应建立环境空气监测和卫生医疗服务的联动机制，有效地将PM2.5的监测数据、地区的气象数据与控制部门掌握的人群死因数据，呼吸系统、心脑血管疾病等门诊和急诊救治数据结合起来。通过整理、分析和研究这些长期的、动态的监测数据，掌握不同暴露水平下，可能对不同人群造成的健康损害程度。在此基础上，一方面及时发布预警，提醒居民在PM2.5污染严重的灰霾天做好防护；另一方面由医疗卫生服务部门有针对性地在PM2.5污染严重的社区对老年人和儿童等重点人群采取救治措施，开展哮喘、心血管等重点疾病的症状体征监测，实现疾病的早发现，早预防和早治疗。
（三）整合城市规划、产业调整、污染治理等各方面政策
北京PM2.5的来源广泛。据环保部门统计，其中机动车尾气排放占22%，煤炭燃烧排放占16.7%，建筑工地扬尘占16%，水泥厂、汽车喷漆等工业喷涂占16.3%，农村养殖、秸秆焚烧占4.5%，剩下的24.5%主要来自周边地区。所以，应对PM2.5污染，不仅需要环保部门加大监管和治理力度，还需要政府从城市规划、运行和管理等方面着手，全方位实现减排。应进一步推动工业转型升级，在加快退出高污染、高耗能产业的同时，大力发展金融服务、文化创意、教育科研等北京具有丰富资源和优势的绿色产业，不断完善交通规划，提高建筑物设计标准，加大节能减排新技术的研发和新产品的应用，努力开发清洁能源等，实现经济社会和环境保护的协调发展。
此外，在污染治理过程中，还要依据北京市“十二五”经济发展规划、能源发展规划、交通发展规划、人口增长趋势等，根据产业环保技术政策和污染治理技术，合理预测PM2.5等主要空气污染物排放量的变化值，以便对具体治理措施进行有效调整。
（四）大力推进新技术研发与应用
在PM2.5的治理过程中，必须积极研发、利用新技术。以光催化汽车尾气吸收路面这项新技术为例，道路表面敷设的二氧化钛等半导体光催化剂，在紫外线照射下具有很强的氧化还原能力，可将汽车尾气中的氮氧化物等PM2.5的气态前体物转化为无害的水、二氧化碳和盐等，且光催化剂本身不参加氧化还原反应，不随时间而消耗衰减，可以有效抑制污染。目前，比利时安特卫普、英国伦敦、日本东京、意大利贝加莫等城市已经开始试验性应用。在试验路段上，氮氧化物浓度普遍降低了60%～70%。北京近年来机动车保有数量持续攀升，发展、引进、应用此类新技术，对于PM2.5污染治理工作尤其具有重要意义。
（五）建立区域空气质量联防联控的长效机制
据统计，目前北京市PM2.5的外源污染占到了总量的四分之一多，所以防治PM2.5，北京不能独善其身，必须打破行政区划界限，进行全区域综合治理。在这方面，2008年奥运期间，六省、市、自治区空气污染物联防联控的成功经验具有较强的借鉴意义。但当时的联防联控措施从本质上讲属于任务牵引式的短期治理，在残奥会闭幕后即宣告结束，到2008年10月份，各观测点的PM2.5浓度又出现了大幅度反弹升高。所以，要实现北京PM2.5污染的长期持续下降，建立区域联防联控的长效机制势在必行。首先，深入研究，全面掌握京津冀地区PM2.5污染现状、排污情况，跨域传输机理；其次，要按照国家环保部《“十二五”重点区域大气污染联防联控规划编制指南》，尽快制定由环保部等部门协调京津冀地区的区域大气污染联防联控规划。提出区域PM2.5的行动目标、减排指标和指标分配方案，编制重点行业、具体工程项目清单，形成以区域大气质量全面改善为核心的多污染物综合治理体系。再次，探索建立由国家环保部牵头、各地方政府间相互协作的沟通协调平台，在区域空气质量联合监测、联合执法检查、污染应急响应、排污权有偿使用与交易等方面加强协作，将控制PM2.5等空气污染物的排放落到实处。 （六）深化城市绿化与PM2.5作用机理的研究
作为PM2.5末端治理的一项重要手段，北京市从2011年开始在“两环、三带、九楔、多廊”的城市平原地带进行植树造林，努力实现了市区绿地年滞尘量51879.62吨。但由于园林绿化与PM2.5的作用机理关系的研究和探索刚处于起步阶段，在推动城市园林绿化工作的同时，需要进一步加强相关方面的研究，例如，研究各种植物对PM2.5的滞留机理与效率；分析北京地区常用绿化植物对大气PM2.5的吸收率，筛选高吸收率的植物；评估适于北京城区不同绿化条件下的最优控制PM2.5污染物方案及其效率、效益；编制北京地区60种主要滞尘植物名录；确定不同绿地类型（居住区绿地、公园绿地、防护绿地）的植物配置模式；提出道路两侧绿化带的最佳宽度及植物配置模式、平原地区景观生态林、绿色通道建设绿化模式等。
（七）动员全社会力量、综合治理方能见到成效
治理PM2.5不仅需要政府的努力，更需要企业承担起相应的社会责任，以及社会广大民众的积极参与。首先，要通过各种媒体宣传，发动市民采取行动参与PM2.5减排。其次，要支持和鼓励民众参与社会监督。在制定环境保护法规、政策、规划，引进重大工程项目，以及采取重大污染治理行动时充分听取民众的意见和建议，定时向社会公布环境质量状况和PM2.5污染治理工作的进展信息。尽快改变现在信息零散，重数字，轻解读；重宣传，轻互动的现状，赢得民众对政府治理大气污染的意愿和能力的信心。第三，探索经济激励约束机制，引导企业和民众节能减排。例如建立健全促进中小企业和家庭节能的各项制度，继续推行政府绿色采购，采用补贴和低息贷款的方式帮助企业和个人减排等。
参考文献：
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[9]环保部.《十二五”重点区域大气污染联防联控规划编制指南》. http：//www.caep.org.cn/air/DownLoad.aspx.
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（责任编辑：赵静）
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