地方土地供求矛盾破解对策初探

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　　摘要 围绕和服务于“保发展、保民生、保资源、保生态”大局，地方土地供求矛盾十分突出。本文分析了本地区土地管理利用存在的主要问题，在此基础上，结合实际，以开阔视野，缜密思考，提出了破解土地供求矛盾七项主要对策及相关措施。
　　关键词 土地资源；利用管理；供求矛盾；对策措施
　　中图分类号P64 文献标识码A 文章编号 1674-6708（2011）48-0020-02
　　随着工业化、城镇化、和农业现代化建设不断推进，土地供求矛盾日益突出。如何在解决好经济发展与土地资源保护这对矛盾前提下，既确保土地资源可持续利用，又保障地方发展对建设用地的需求，是带普遍共性的重大课题。本文拟就地方土地供求矛盾破解对策作如下初步探讨。
　　1铜仁地区土地利用现状
　　铜仁地区位于贵州省东北部，总人口420万，辖10个县市164个乡镇，1 866个村，土地总面积1 800 641公顷。其中，农用地1 597 319公顷，占土地总面积88.71%；建设用地60 787公顷，占土地总面积3.38%；其他土地142 535公顷，占土地总面积7.91%。土地资源的特点是：人多地少，人均土地面积仅0.46公顷/人，低于全国0.72公顷/人平均水平。
　　2 存在的主要问题
　　1）存量土地少。据不完全统计，全区164个建制乡镇存量建设用地78宗，面积41.79公顷，其中闲置土地35宗11.58公顷。这部分闲置地分布在县城所在镇的只有2.35公顷，宗地面积总量少而且分散分布，利用潜力有限；空闲土地38宗18.53公顷，其中9.71公顷分布在县城所在镇，但多为地质灾害危险区和洪水淹没区，不宜作为建设用地。其余5宗11.68公顷大多位于县城规划区范围内，均已纳入供地计划;
　　2）土地供应增量扩大难。主要表现：一是受土地规划期内指标约束；二是受年度计划指标控制。
　　（1）受规划期内指标约束。上一轮土地利用规划弹性不足，使土地供应可操作性不强。《规划》没有注重对“三界四区”（即建设用地规模边界、建设用地扩展边界和禁止建设用地边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区）合理布局。加之，全区基本农田保护率和耕地保护率高，分别达81.33%和85.38%，建设用地选址不可避免的会占用耕地甚至基本农田，在规划期内受指标约束增量扩大难；
　　（2）受年度计划指标控制增量扩大难。国家下达新增建设用地年度计划指标东西部差距大，东部地区年度计划指标占土地总面积20%以上，西部地区仅占5%，铜仁地区仅占3.38%，从2008年~2011年四年间年度计划指标均未增加，还停留在四年前（年度总指标440公顷）水平，如今农用地转为建设用地年度指标，与实际建设用地申请规模相差4~5倍以上，供不应求，导致大批项目用地无指标得不到批准落地。
　　3）土地利用粗放。铜仁地区2010年亿元GDP耗地量376公顷/亿元,全省平均水平273公顷/亿元，土地利用为全省最低水平；
　　4）土地资源市场化配置水平不高。铜仁地区市场体系不够健全和完善，致使土地资源的市场化配置程度不高；
　　5）工农业用地结构和布局不够合理。工业用地布局分散不集中。农业用地结构不合理，没有体现节约集约用地的原则。
　　3 土地供求矛盾破解对策
　　根据新形势下供地政策，结合铜仁地区实际，为了服务于地委、行署制定的“两带两圈”（即构建以玉屏、铜仁、松桃县工业循环经济带，乌江沿岸特色产业经济带，以铜仁市为中心的城市经济圈和梵净山为龙头的文化经济圈）和城镇化带动战略大局，正确处理土地供求矛盾，针对我区土地利用存在的问题，笔者认为解决土地供需矛盾应采取如下破解对策：
　　1）做好新一轮地方土地利用总体规划修编工作，合理布局“三界四区”
　　目前，《铜仁地区土地利用总体规划2006―2020年》已完成修编，批准实施。新《规划》注重了对“三界四区”科学合理布局，明确了各类用地功能定位分区。同时，注重了总规与相关规划特别是城镇村建设规划衔接，这从宏观上为解决建设用地供求矛盾提供了条件。
　　2）加强土地收购储备工作，盘活存量土地
　　一是建立健全土地收购储备机构，在地籍调查基础上，摸清土地资源家底；二是高度垄断土地一级市场，规范土地二级市场。对低价转让土地，依法收回使用权土地，使用权到期后申请延期未获批准的土地，闲置两年以上未使用地，工矿废弃地，公路改道后废弃地，企业搬迁遗留地，破产倒闭企业土地等进行收购储备。千方百计挖掘存量土地潜力，从3个方面盘活存量土地：一是清理处置闲置土地，最大限度减少土地资源浪费，提高节约利用率；二是推行平房改多层楼房，提高空间利用率；三是搬迁“城中厂”，以及逐步改造不符合集约利用的项目占地，提高建设用地集约利用率。
　　3）严格建设用地计划管理
　　一是科学配置指标，优先安排工业化、城镇化建设用地，引导城乡就建设用地结构和布局优化配置，保障安排中心城区，各县城重点乡镇基础、公共设施建设用地和无污染、低污染、低能耗类型产业园区用地；二是积极申报点供项目，争取国家和省控计划指标。三是严格按照用地定额供地，严格控制用地规模。
　　4）扩大建设用地增量，实施积极的土地供应政策
　　一是依法实行集体建设用地流转，增加用地；二是建设用地扩展应优先利用闲置地、空闲地，尽量不占或少占耕地；三是整治“空心村”和“城中村”；四是借国家支持西部地区经济发展对用地的需求机遇，争取国家年度计划指标；五是利用国家重点建设项目，积极争取国家、省级的农用地转用建设用地计划指标。
　　实施积极的土地供应政策。对工业项目用地，不强求按最高年限出让，可根据业主自愿和生产经营实际，合理确定出让年限，既降低企业一次性用地成本，又缩短建设用地再调控周期。
　　5）坚持市场化配置土地资源，提高土地资产运作水平
　　一是严格落实工业和经营性用地招拍挂出让制度；二是严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招拍挂出让土地规定；三是储备土地出让前，处理好土地产权、安置补偿等法律经济关系；四是合理确定土地供应总量，培育土地市场，规范土地交易行为，建立健全土地有形市场；五是变生地出让为熟地出让。对新征用土地，要根据规划做好水、电、路、通讯等配套基础设施建设，通过政府投入使土地增值；六是合理确定出让地块宗数和规模。对出让的宗地，要督促使用权人及时开发利用，形成有效供给。
　　6）规范工农业用地结构，加大农村土地整理复垦力度
　　（1）规范工业用地结构。一是引导新增工业项目向工业区集聚，停止工业项目用地单独选址；二是提高工业用地地价和容积率；三是对污染重、能耗高、产出低等不符合国家产业政策的项目不予供地；四是对达不到投资强度的项目，一律停建；
　　（2）规范农业结构用地。一是引导农业结构调整，科学规范用地。二是出台农业结构调整建设规范，明确建筑占地标准。三是制定农业结构调整项目禁止目录，防止以农业结构调整为名的非农建设违法用地；
　　（3）加大农村土地整理复垦力度，提高土地利用率。一是对从事开采矿产资源、烧制砖瓦等生产和建设破坏的废弃地，兴建水利、修筑公路、建筑取土等废弃地进行整理复垦利用，对大量灾毁地、撂荒地等进行整治复垦，重新利用；二是坚持住宅管理与“空心村”整治相结合，将空闲地的、废弃宅基地，退宅还田。严格农行一户一宅，严控宅基地标准，鼓励农户建设多层农房，节约附属建筑用地；三是对超过两年未动工的非农建设用地，一律收回再利用。
　　7）创新土地利用，探索拓展建设用地空间的新路子
　　一是启动实施“工业梯田”建设。铜仁地区自然环境特殊，山地面积约占61.7%，丘陵面积30.8%，山间平地占7.5%。坡耕地比例较大，150~250坡耕地面积占56.3%。充分利用裸岩石砾地、石旮旯地、荒草地、石漠化程度高等未利用地实施“工业梯田”建设工程。铜仁市大兴工业园区率先启动实施了该项工程，2010年2月~12月仅10个月时间就整理了4 800多亩“工业梯田”。铜仁市灯塔工业园区规划“工业梯田”建设面积375公顷，于2011年5月已开工建设。目前，全区各县陆续启动“工业梯田”建设工程。它是我区特殊自然环境的必然选择，是破解工业化用地供需矛盾的重要途径之一；二是农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩政策，置换用地。今年我区争取增减挂钩指标2 300亩，分解到7个县、市（特区）。增减挂钩政策的有效实施，是缓解我区城镇化用地供需矛盾的有效措施，推进了城市化进程，使我区城镇化率可望在10年时间内从30%提升到45%。这些举措，既拓展了建设用地空间，又有效地保护了耕地资源。
　　
　　参考文献
　　[1]王世东，郭徵，陈秋计，张合兵.基于极限综合评价法的土地复垦适宜性评价研究与实践[J].测绘科学.
　　[2]佘艳，李爱新，帅佳良.县级土地利用数据库建设方法探讨[J].北京测绘，2011(1).

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