土地承包经营权流转的思考
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摘要：土地是人类赖以生存的最重要的自然资源，是人类的财富之母，是一切生产和生存的源泉。我国人多地少，人地矛盾突出，改革土地制度，通过市场机制实现土地资源的优化配置，显得尤为重要。
关键词：土地制度；承包经营
我国在国有土地制度方面的改革已见成效，形成了系统的法律规则和市场运作机制。相比之下，农村集体所有土地的改革却明显落后于市场的要求，要进一步巩固家庭土地承包经营成果，运用现代产权理论，合理界定和安排农用土地产权，完善现行农用土地政策，推进土地承包经营权有序、合理、有效流转，促进农村生产力更快发展。
1 土地承包经营权流转是农村生产力发展的现实选择
十一届三中全会以来，以家庭承包为主的经营方式促进了农村经济的快速发展，但随着改革的深入，农村深层次矛盾不断涌现，三农问题日益凸现，其症始问题就是农民增收困难。是什么原因导致农民增收减缓？理性分析，除了市场因素，一个重要的原因就是土地的效益未能很好地发挥出来。回顾20多年农村改革的历程，不难发现，以家庭承包为主的生产责任制，明确了农村集体组织成员的分配方式，打破了大锅饭，把农民的懒性从平均主义的桎梏中解放出来，农民的生产热情空前高涨，极大地促进了农村经济的发展，但是随着农产品量的增加，农产品价格开始走低，农民开始品尝到市场调节的苦果，人们开始注意到，在劳动力的因素解放以后如何让土地的效益解放出来。于是结构调整开始在中国农村成漫卷之势。
然而，农业经济结构的调整步履艰难。其实，当人们意识到农业经济结构需要调整的时候，农村的经济结构调整就已经走过了一段充满欣喜也充满艰辛的路。顺着农村经济结构调整走过的历程，有三步清晰可见。第一步是1978年至1984年，这次调整主要是稳定粮食种植面积，发展家庭小规模养殖；第二步是1985年至1991年，这次调整主要目标是加速粮食转化，大力发展畜牧、水产，调整步子大，但卖难问题依然突出；第三步是1992年至上世纪末，主要目标是提高效益，扩大规模。这次调整农产品供给量得到了较大提高，但农民收入却因农产品价格的低迷而增长迟缓。
农业结构调整难，难就难在我国农村农民的素质较低。目前农村的情况，年轻和素质高的外出谋生，老人和素质低的以及脱不开身的在家种田，在这种情况下，农业结构调整很大程度取决于示范作用，在一个或多个集体经济组织内部，其成员中没有示范带头的，这些集体经济组织的结构调整就停滞不前。现实的选择就是吸收外来集体经济组织成员或其他社会成员参与到这些集体经济组织的结构调整中来，要做到这一点，就必须进行土地承包经营权的流转。
1.1 土地承包经营权流转的现实基础。在充分市场化的条件下，如果资金、劳动力等生产要素的流动是自由的，农业的平均利润也会被调整到与工业、商业相类似的水平，这就是土地经营权流转的现实基础，也就是说农地经营权流转的现实基础就在于其符合市场经济的要求。农地经营权的社会化、市场化趋势，要求其克服封闭性，逐渐突破社区限制，向更广阔的空间寻求土地资源的优化配置；要求其发挥市场机制在农村土地资源配置过程中的基础性调节作用；要求其实现使用权主体的利益最大化，充分保护农民的权益。
1.2 土地承包经营权流转的法律空间。我国现行法律，给农地经营权的流转提供了广阔的空间。宪法修正案第2条规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让”。1998年的《土地管理法》第2条第四款也作了类似的规定。这里的“土地使用权”既包括国有土地使用权，也包括集体土地使用权，而集体土地使用权则包括集体建设用地使用权也包括农用土地使用权。这里的“转让”就是流转，即有偿使用。另外，《土地管理法》第63条也规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非法农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”该条的立法目的主要是为了保护耕地，因此农用土地流转应当受下面两个条件的制约：a.流转的土地必须用于农业建设而不得用于非农业建设，即受让农地使用权的单位或个从也只能从事农业建设的组织和个人。b.只有在法定的特殊条件下，流转的土地才可以用于非农业建设。
2 理顺土地经济关系，统筹各方利益，是规范土地承包经营权流转的关键。
必须以十六届三中全会精神为指针，按照土地产权构建“三权分离”的农用土地产权体系，创造性地发挥土地的基础作用和产权制度的优势。
2.1 集体土地所有权：集体土地所有权为农用土地产权体系中最高层次的产权形态，其上可设置承包土地使用权等其他土地权利。集体土地为组、村或乡集体所有，以组拥有所有权为主要形式；土地的处置权由所有权主体行使，可用于开展农业生产、发包、入股、出租等经营活动，并可获取土地所有权收益；所有权的组织和实现形式可实行土地股份合作制，土地所有权益随集体经济组织成员的身份而取得，每个成员都有均等而不可分割的权益；集体土地所有权不得买卖，除土地交换、集体经济组织合并分拆、国家征用征购土地时才能发生所有权转移外，任何单位和个人不得随意改变集体土地所有权性质；集体土地所有权是土地的一项最主要物权，所有权主体和每个集体的成员平时都享有土地带来的所有权收益，征地时可适当分割土地补偿。
2.2 承包土地使用权：承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。土地使用年期为30年或70年，本集体经济组织内的农民有获得该权利的优先权，使用权人也以本集体经济组织内的农民为主，一般以承包或“四荒”拍卖方式取得承包土地使用权。集体经济组织内部可按户均分承包的方式获得使用权，已在第一、二轮承包延包中承包了土地的农民则应直接界定为取得承包土地使用权；在土地使用年期内，承包土地使用权之上可附设土地经营权等他项权利，土地可由使用权人自己使用，也可以入股、转包、出租予以他人经营，经土地所有者同意，还可以用于抵押融资，暂不允许转让；承包土地使用权按不动产的特性给予法律保障，一经取得并通过政府土地登记，使用权人和土地权利义务不能再随意改变，必须改变的，当事人要按市场价格向使用权人支付土地财产损失的补偿；承包土地使用权是土地的一项基本物权，取得使用权需支付相应的土地费用或地价、地租，使用权人平时享有利用或经营土地使用权带来的收益，在国家征用土地时还可获得丧失土地使用权的损失补偿。
2.3 土地耕作经营权：土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转经营，经营期可根据经营的需要由承包或租赁双方自行商定；对土地转包、分包、出租等经营活动，本集体经济组织内的其他农民具有承包、承租的优先权，经本职工作集体经济组织的2/3成员同意后，土地可对外转包、分包、租赁；在不超越承包土地使用权的范围内，土地耕作经营所涉及的经营费用、经营方式、经营时间、生产任务和责任等均由合同约定，并可随合同改变而改变；土地耕作经营权具有一定的债权属性，取得经营权也需支付相应的土地费用或地租，但经营者主要的收益来自于农业耕作和生产而非土地。经营期内如国家征用土地，经营者有权获得青苗补偿及经营损失补偿。
按现代产权理论构建的农用土地“三权分离式”产权体系，适应了我国土地资源紧缺的国情，满足了今后农村先进生产力的发展要求，不仅为农村土地公有制实现形式的多样化和多种经济成份共同发展奠定坚实的制度基础，而且从根本上保障了土地使用权，还可以使农民从农产品生产经营真正转变为对土地资产的经营，促进剩余劳动力顺利向二、三产业、向城市转移，农村生产和生活方式根本改观，从而实现城乡经济结构的战略调整。
完善农用土地产权体系是一项关系农村社会安定和农村经济持续发展的大工程，是一场关系到农村市场经济体系建设的土地改革，目前农用土地产权制度的巨大优势已日趋彰显，一旦得以顺利实现，将极大地促进农村生产力发展，彻底解决当前农业、农村和农村面临的土地问题。
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