中国安全社区建设必须观念更新

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　　人类正进入一个新的不同于传统“常态社会”的“风险社会”，不仅受到不断变化的技术发展的挑战，而且也面临全新的正在增长的系统化风险。2005年9月29日通过的《亚洲减少灾害风险北京行动计划》特别强调：“构建国家和社区的灾后恢复能力是各国政府和社区领导的一项重要职责……将减灾纳入到社会经济发展中，对政府和社区民众是一种双赢战略。在这方面，一个至关重要的措施是：把减轻灾害风险的措施和理念，在国家发展计划和实施战略中的各个环节上体现出来。”
　　
　　国际公认的安全社区概念与标准
　　
　　
　　安全社区的概念是1989年世界卫生组织(WHO)第一届事故与伤害预防大会上首次提出来的。会上通过的《安全社区宣言》指出：任何人都享有健康和安全的权利。从此，推广安全社区概念就成为WHO在推广健康和安全方面的一个重点工作，并委托WHO设在瑞典皇家医科大学的社区安全推广协作中心负责在全球范围内推广这一概念。根据WHO关于安全社区的概念，一个安全社区首先是一个地方社区，这个地方社区至少应该具备两个条件：一是制定针对所有居民、环境和条件的积极的安全预防方案；二是拥有包括政府、卫生服务机构、志愿者组织、企业和个人共同参与的工作网络，网络中各个组织之间紧密联系，充分运用各自的资源为社区安全服务。
　　国内外安全社区研究和实践表明，一定时期内安全社区建设可有效地降低伤害事故发生率。据报道，世界上第一个开展安全社区建设的瑞典，在伤害预防计划实施后不到两年半即见成效：实施该计划的社区内交通伤害减少了28％：家居伤害减少了27％；工伤事故减少了28％；学龄前儿童伤害减少了45％，而相邻未实施此计划的社区，上述伤害现象并未见减少。
　　在社会突发事件的管理与处置中，各国地方政府都扮演着一个非常重要的角色。其职能突出体现在突发事件的先期处置中，因此地方政府无疑成为应对各类突发事件的先期处置主体。而我国相当多的地方政府对防灾减灾建设不主动、有依赖思想，加之各级政府在应急职责上缺乏明确的划分，多数部门做出的规定过于笼统或有局限性，没有形成一个从下而上的社区安全管理体系。这不能说不是我国公共安全与灾害管理难落实的症结。
　　
　　中国安全社区建设应树立的十大理念
　　
　　理念1：安全社区标准应该本土化
　　尽管1989年世界卫生组织(WTO)提出的《安全社区宣言》强调“任何人都享有健康和安全的权利”，但标准也必须符合各国国情。
　　
　　如北京安全社区建设必须符合以下八项标准：
　　(1)应有一个负责预防事故与灾害的跨部门、跨领域的组织，以强有力的协调、组织能力履行社区内的安全减灾事务；(2)应有一个本社区中长期安全建设的目标及计划，并持续地推进社区安全建设的相关项目；(3)应有一个按社区内外环境的最大危险性分析的应急预案，它必须是对救助高风险人士、高风险环境及本社区弱势群体安康的有效方案；(4)应形成一个有序的针对事故与灾害发生、报告、预警的社会认可的信息“网络”，不仅要体现社区公众的知情权，也要最大限度地保障信息公开对整个城市的安全性负责；(5)应建立社区不同等级与要素的应急预案，适度地启动社区志愿者队伍；(6)安全社区还要求社区100％的家庭应制定与社区总体安全及救援相协调的“家庭安全计划”，社区与家庭及社区相关单位(中小学校、商业、小型企业等)须备有防救灾的自护器材；(7)应针对本社区安全建设，提出评估方法及推广项目，有助于不断改进每一年度社区内大型的、统一的集体演练计划；(8)北京安全社区分为市级与区级两类，必须保证北京市级的安全社区具有参与全市及国际安全社区交流的能力。
　　
　　理念2：安全社区建设的安全文化普及是关键
　　安全文化是一个大的概念，其含义十分广泛，其范畴主要涉及形态、对象、领域三大体系：
　　第一，安全文化的形态体系。从文化的形态来说，安全文化的范畴包含安全观念文化、安全行为文化、安全管理文化和安全物态文化。安全观念文化是安全文化的精神层，安全行为文化和安全管理文化是安全文化的制度层，安全物态文化是安全文化的物质层。
　　第二，安全文化的对象体系。文化是针对具体的人来说的，是对某一特定的对象来衡量的。对于不同的对象，所要求的安全文化内涵、层次、水平是不同的。例如，城市及社区管理者的安全文化素质强调的是安全观念与态度、安全法规与管理知识，对其不强调安全的技能和安全的操作知识。但其应该建立的安全观念有安全第一的哲学观、尊重人的生命与健康的情感观、安全就是效益的经济观、预防为主的科学观等。不同的对象要求不同的安全文化内涵，其具体的知识体系需要通过安全教育的培训来建立。
　　第三，安全文化的领域体系。从安全文化建设的空间来讲，就有安全文化的领域体系问题，即行业、地区、企业。由于生产方式、作业特点、人员素质、区域环境等因素，造成的安全文化内涵和特点就只有差异性及典型性。
　　
　　理念3：借鉴国外先进经验及观念启示
　　杜邦公司是在全球范围内倡导“本公司是世界上最安全的地方”的新理念的著名企业。回顾杜邦200年历史，前100年的安全记录是不好的。1802年成立时以生产黑色炸药为主，发生了许多事故。最大的事故发生在1818年，当时杜邦100多名员工有40多名在事故中死亡或受到伤害，企业面临破产。杜邦公司从沉沦中崛起后得出一个结论：安全是公司的核心利益，安全管理是公司事业的一个组成部分，安全具有压倒一切的优先权。在其后100年的发展历程中，这家公司逐步形成了完整的安全体系，并获得社会的认同。杜邦所有的成绩与它建立的安全文化理念有着密切的联系。杜邦安全文化的本质就是通过行为人的行为体现对人的尊重，就是人性化管理，体现以人为本。
　　杜邦的安全文化和安全理念还体现在以下几个方面：预防为主，一切事故都是可以预防的；管理优先，要求各级管理层对各自的安全负责；行为控制，不能容忍任何偏离安全制度和规范的行为。
　　对比分析让我们获得4点启示：
　　
　　(1)用“紧急避险，自救互救”代替“一不怕苦，二不怕死”的观念。“以人为本”一词源于我国唐代明君李世民，在今天它的含义是要人人珍惜生命，关爱安康。而过去的“一不怕苦，二不怕死”的口号简单地套用于“灾场”极不适用于“以人为本”的城市安全发展计划的实行；(2)“安全为了生产”一词是不符合“以人为本”的安全准则的，从可持续发展观的要求看，应强调生产必须安全，安全是本质的，唯有安全才可保障人权；(3)生产与生活的安全性必须同时弘扬。企业安全是社会稳定的基础，社区生活安全才能有效地促进并保证生产安全。职业的安全与否拷问中国未来的择业方向，如再不遏止事故，谁还去作高危行业的员工呢?必须以高度负责的态度对待员工工作的安康建设；(4)各级领导抓应急救援管理十分必要，但重在平时的基础性建设。日本成功的防灾管理有一个成功的做法我们应借鉴，即“政府防灾行政”，其含义是一个政府有否此能力是衡量其称职与否的关键。所以，要求各级政府及社区管理者要高度重视日常的基础性防灾环节建设，不能总承担“救火队”的角色。
　　
　　理念4：公众安全文化建设核心在于考察官员责任心
　　某些特重大事故接连发生，不少的情节有惊人的相似之处，究其原因不仅有长效安全机制未建立，也有基本的、公正的政府责任未被明确。一个社区、一个城市的安全文化建构不是自发产生的，尤其要靠各级管理者意志下的政府行为的推进。现代的安全文化模式为：“安全文化＝安全意识+安全技能+安全责任心”。可见，其中领导的安全责任心至关重要。笔者以为这种责任心不是空洞的，它应是“责任追究制度”与“安全伦理责任”的一种具体体现。我们希望，每一位管理者都该思考，面对灾难，你将“人民的生命安全至上”了吗?
　　
　　理念5：要“以人为本”树立安全GDP及灾害“国情”的忧患意识
　　从1949年迄今中国已经历“四次”事故高峰，仅以安全生产为例，迄今虽事故高发势头有所遏制，但仍然问题严重，形势严峻。2004年全国GDP达l3．6万亿元，1亿元GDP死亡1人；全国人口不算港澳台13．2亿人，1万居民中死亡1个人；另有70万人伤残，加起来每年有近百万个家庭因为各类事故遭遇不幸。值得关注的是，由于我国当前的经济增长方式落后，而带来的高耗能、高污染、高排放、高事故率等诸多严重的社会安全问题应尽快改观。全面地看，中国用了世界31％的煤炭、29％的钢材、8％的石油、45％的水泥，才创造了全世界4％的GDP和如此高的事故灾害，怎能不具有防灾减灾的紧迫感呢?
　　
　　理念6：安全社区建设要科学界定概念
　　“安全、环保、资源”三位一体是城市安全发展的理想追求。中共中央“十一五”规划强调“坚持节约发展、清洁发展、安全发展”的可持续之路，指出了安全、环保、资源三者之间的辩证关系。同时，城市安全发展，减灾比防灾更全面。虽然从字面上讲城市防灾与减灾并不影响实质的推进，但按照2005年元月第二届世界减灾大会的决议，预防文化的推进中，国际社会认为综合减灾更为全面，过分强调“预防”往往会忽略抵抗与救援环节的力度。而综合减灾的内容是包括预测、预警、预防、减轻、救援、恢复等环节在内的过程。所以，对中国城市公共安全建设如果用灾害解读即应解释为：“城市综合减灾”或“城市防灾减灾”，切不可去掉或忽略“减灾”二字。如城市发展更加重视综合承载能力，那么从城市公共安全所需要的城市空间讲，这个承载能力，不仅指城市要提供正常空间、预防空间，也要准备好减灾抗灾及实施救援的空间，此种理念的确立将对完善城市生命线系统的安全与可靠性，对发展综合减灾意义上的城市应急避难场所、城市救灾储备库配置等产生意义。
　　
　　理念7：城市与社区安全减灾建设中的媒体作用机制
　　实践证明，突发事件中做好媒体的公共关系，是衡量城市危机管理能力的重要标准。面对“危机四伏”的突发事件，健全的媒体沟通机制，起到镇山石的作用，反之不恰当地扩大宣传会起到不良的作用。在这里完善公共安全信息披露制度很必要，其中尤其应把握住事故新闻的传播原则：(1)第一时间原则。对于某起火灾最可怕的不是记者抢发新闻，而是记者抢发的不是来自国家防灾主管部门发布的新闻，造成某些信息失真；(2)坚持滚动发布的原则，即通过不断发布及时纠正不准确的信息；(3)真实性原则，灾变事态不会因报道而“缩小”，网络时代哪有不透风的墙；(4)保持口径一致及其科学性，万不可造成舆论危机；(5)要研究突发事件新闻媒体的沟通机制就要对公众情绪和心理监测机制、系统内部沟通机制、媒体选择和互动机制、事件传播的评估机制等综合研究。
　　
　　理念8：“7．28”唐山大地震30周年留下的启示
　　前事不忘，后世之师。公众不可缺少公共安全的危机意识，更要“伤后知痛”。现在很多事故灾害都能直接转化为公共安全问题，使公众常在与之无关的情况下受到伤害，不少情况下传统的安全理念已经无法得出答案。与许多国家不同，时至今日，中国还没有全国的“灾难纪念日”。是不是中国的灾害不严重，是不是我们没有最悲哀的日子？当然不是。20世纪90年代联合国“国际减灾十年”报告确定的30种典型灾害，在中国都可找到，除地震频次多，中国事故灾害发生率远远高出邻国日本， 20世纪中国的地震致灾死亡人数占到全球第一位。为了我们不该忘记的历史 “创痛”，建议应设立全国“防灾减灾日”。其中除政府应进一步强化安全管理及安全法制建设外，持久性的公众安全文化教育势在必行。为此，应有目的、有计划的在公众中开展安全文化教育，使突发事件的危机应对意识及能力成为国民之必需。
　　
　　理念9：绝不能躺在应急预案上等事故
　　2003年“非典”迄今，国务院颁布了省市应急预案编制大纲及各部委的分灾种应急预案，全国大中小城市也编制了不同水准的应急预案，城市应急预案也促进了不少高风险企业对应急预案的修订。但现实中有不少事故，虽然能够较快启动应急预案，减少了损失，可也让城市付出了一定的代价。如2005年5月17日江苏省南通市某化工厂发生氯气泄漏事故，虽由于处置及时，没有造成人员伤亡，但抢险救援付出高额代价。建立应急预案并不能代替事故预防工作。当事故灾害发生后，任何抢险都要冒极大的风险，再完善的应急救援预案只能降低风险，但不能避免风险，重在平时监控，不可躺在应急预案上等事故的发生。
　　
　　理念10：安全减灾应关注的“三个不等式”
　　(1)应急管理机制健全不等于能发挥职能作用。抓安全减灾、组建应急管理机构相对容易，但要真正发挥职能却要下大功夫，因为现实中常有这种怪事：组织健全，无计划，无行动；某些人员在局部用力，但由于缺乏计划，职能工作不到点上；或是职能部门忙，但相关部门缺少配合。
　　(2)过去没出事故不等于不存在问题，探索未知灾害的思想基本上未予以落实。一方面每年已成习惯的“活动式”的安全检查难发现问题，另一方面基层也不愿汇报问题，事故隐患在“不识庐山真面目”中酿成灾难，防微杜渐十分必要。
　　(3)应用高新技术并不等于就获得了高保险度。由于安全减灾及其信息化技术的引入，依赖于技术含量提高的思想占上风，但同时也会产生松懈情绪。现实灾变至少有80％祸端产生于人为，所以防止人为失误、提高可靠性管理已成为关键。○

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