国家开放大学建设的挑战与路径选择
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作者: 李培福
摘要：国外开放大学的成功办学经验在于法律法规的保障、研发高质量的学习资源、满足个性化的学习需求以及提供周到即时的支持服务。以电大为基础构建国家开放大学，面临的挑战既有成人教育法规的缺失、成人教育“失宠”以及市场的无序竞争、成人教育社会认同不足等外部因素，还有电大系统层级关系有待理顺等内部体制机制的因素。建设国家开放大学，要发挥系统优势，培育优秀团队；争取政策支持，抓住发展契机；完善体制机制，理顺内部关系；秉承大学特色，提升办学条件。
关键词：开放大学；质量；移植；社会环境
中图分类号：G727 文献标志码：A 文章编号：1009-4156(2012)03-064-04
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020年)》明确提出“构建国家开放大学”，各省《教育发展纲要》也纷纷提出“以广播电视大学为基础探索构建开放大学”。在我国构建学习型社会的背景下，开放大学建设的机遇与挑战并存。
一、国外开放大学的基本成功经验
国外开放大学的发展与成就令人瞩目。世界上以open university(开放大学)命名的学校以及具有开放大学性质的学校和机构中，典型的代表有英国开放大学、美国凤凰城大学、澳大利亚南昆士兰大学、日本放送大学、韩国国立开放大学、印度英迪拉・甘地国立开放大学、泰国苏可泰・探玛提叻开放大学、香港公开大学等。它们是一个实体，具有专业教学、学位授予和相对自治权；它们没有“围墙”，利用远程教育技术，通过整合优质教育资源提供服务，适应移动学习的需要；它们秉承开放的理念，包括思想的开放、模式的开放、方法的开放、向所有人开放、向全国乃至世界开放，具有人人、处处、时时学习的服务功能和手段，能为全民学习、终身学习提供教育服务；是一个可以为一切有能力、有意愿接受高等教育的人提供学习机会和服务的开放型大学。
(一)法律法规的保障
各国开放大学在成立之初和发展进程中，立法和不断修订的相关制度保证了其健康发展。如英国政府重视发展成人教育，先后发布两个十分重要的报告：1919年的成人教育终结性报告和1973年完成的《拉塞尔报告》，即成人教育振兴计划。美国1966年正式通过了《成人教育法》，后经1970年、1978年等数次修订而日益完善，该法案确立了当代美国成人教育的法律地位，从不同领域和侧面对公民终身教育的权利、义务和保障作出了规范。法国1972年在教育部长埃德加・富尔的倡导下，通过了《终身教育法》。日本内阁1990年通过了由文部省提出的《终身学习振兴法案》，同年6月29日，由国会通过了《关于整备振兴终身学习推进体制的法律》，即《终身学习振兴法》。印度1985年依照《印度英迪拉・甘地国立开放大学法》建立国家开放大学。韩国1972年根据《总统令6106号》，确立了国家远程教育机构的地位。泰国1978年根据《皇家宪章》，制定了《泰国苏可泰・探玛提叻开放大学法》。中国香港地区1989年按照《香港政府令》制定了《香港公开大学条例》。
(二)研发高质量的学习资源
在提供多种媒体资源给学员自主学习中，高质量的教材是开放大学的一大特色。在教材建设方面，英国开放大学不惜重金投入，每门供学生自主学习的系统性教材大约投入1000万英镑，每个课程组由4―20名多种技能的专业人员组成，除学科专家外，课程组还包括编辑、电视和录音制作者、美工设计者、软件专家和学术考核等媒体设计和制作方面的专家。在整套教材的编写过程中，他们预先制定了一套严格的指导、培训、编写、审查规程。根据学生的不同需求，力争突出启发性、实用性、交互性等特点。为保证教材内容的前沿性，在开放大学总部，组建了一支有学科专家、课程设计人员、媒体制作人员和评估专家组成的课程组，他们有验收、评价和征求学生意见及修订的责任。他们还建立教材试用制度，在教材的试用期间，学校专门聘请国外的一些专家学者进行审查，从中找出问题和不足，保证教材的高水平和高质量。澳大利亚负责远程教育课程开发工作的开放学习体系(OLA)设立了专门的学术委员会和专家委员会，他们对课程的设置和开发进行统筹安排，对需要资源开发的课程进行招标、投标、审批和委托建设，最后委托开发的成果还要经委员会审定。整个课程开发是由澳大利亚开放学习体系的各个加盟机构联合行动进行的，集中了大家的智慧，因此，可以开发出仅凭单所院校难以独立创建的优良而丰富的远程教育课程教材和远程教学资源，实现了优势互补。
(三)满足个性化的学习需求
基于网络智能型的自动回应系统等技术，为远程教育创设更加灵活、自主、互动的教育教学环境，各开放大学均注重提供多种媒体以满足学习者的个性化需求。英国开放大学采取“教学包”的课程资料发放形式，“教学包”中包括多种媒体组成的教学内容，如教科书、磁盘、光盘等。另外，有些理科课程的教学包还附有实验材料，便于学生在家中做实验，培养动手实践能力，同时有些实验内容也可以通过开放大学的网上虚拟课堂来完成。澳大利亚南昆士兰大学努力实现在任何时间、任何地点向人们提供任何课程的目标。泰国苏可泰・探玛提叻开放大学让学生依靠学校提供的教学包学习。香港公开大学充分利用网络教学平台提供在线学习资源。
(四)提供有效、即时的支持服务
提供良好的学习支持服务是各开放大学都在努力而为的。英国开放大学将远程教育定位在“基于支持的开放学习”上，从校长、中心主任到普通工作人员都实行严格的岗位责任制，每项工作、每个环节都制定了明确的质量标准，如学生入学前的指导和咨询、入学后作业的评判、辅导课的安排、考试组织与评卷、学生意见的收集等，并且学校有专人进行检查和监督。并设置权责分明的三级学习支持体系，每个学生配一位导学教师，各导学小组学生不超过25人。澳大利亚南昆士兰大学建立支持服务网络，组织电讯会议辅导、暑期学校、提供有效的学习者联系系统。美国凤凰城大学主要开展在线学习，提供简单易学的上网软件，学生可检索到教师讲稿、提问和作业，然后脱机复习，并可与成功人士在线交流，师生交互是非实时的，跨越了时空障碍。香港公开大学设有网上学习系统，为每一个注册学生分配一个导师指导他们的学习，并提供《遥距学习技巧》等学习指南，学生可利用互联网注册课程，缴交学费、选择导修组别、接收课程资讯和多媒体教材、与同学和导师联系及查询成绩，学生如有需要可以到学校学习，学校设有电脑实验室和自修室，校内的咨询中心摆满了多种免费索取的资料，并以先进科技提供一站式服务。
二、我国开放大学建设发展面临的挑战
当前，国家开放大学的建设是以广播电视大学系统为基础进行的。作为面向职业人的国家开放大学，其建设与发展在所处的环境下是难以做到“超然”的。
(一)继续教育法律法规的缺失
健全的法律法规对促进成人教育有序、健康持续发展的作用不言而喻。我国现有的相关法律法规虽然也涉及
一些成人教育办学、管理等方面的内容，在一定程度上规范着成人教育的有序发展。然而，与成人教育相关的法律法规，大多以政策、条文等形式出现，而且多分散在各种教育法律法规和相关条例之中，缺乏系统性、具体性和针对性。有些法律法规，包括策规定、实施条例等也已经显得相当陈旧与局限，对新时期成人教育已经发生重大变化的局面难以起到应有的判断、引导、调控、规范等作用。法律法规的不健全，在某种程度上出现了成人教育“人治”大于“法治”的倾向，有些部门和个人甚至利用法律法规的缺失与空白，在办学过程中违背国家、社会和群众的利益。
(二)成人教育“失宠”导致的生存“混沌”
在各类教育中，学前教育、九年义务教育、高中及中职教育、普通高等教育始终是各级教育行政部门以及社会各界所关注的“重中之重”，成人教育这一类型被“边缘化”甚至“失宠”。具体表现在：一是管理体制的缺位。成人教育作为从传统学校教育向终身教育迈进的一种教育制度，具有其独到的特点与规律，需要对之进行专门的深入研究、统筹规划、科学指导、协调运作。然而，我国教育部将原设的成人教育司撤销后，与职业教育司合并成为“职业教育与成人教育司”，其主要功能被分解到高教司、规划司、学生司等部门。随之，全国各省、市从上到下经数十年构建而成的成人教育管理系统也被纷纷合并、分解甚至撤销，这使得教育行政部门失去了一个专门而强大的机构来精心研究规划、指导协调，造成了管理体制的缺位及管理力量的不足。二是政府方面对成人高校的经费投入偏低。教育投入真正流向重点大学、普通高等学校等，教学设备、师资配备主要靠学校自身办学收入的有限“造血机能”，难以使用先进的教学仪器及教学方式，使成人教育不同程度地存在着办学条件差、学习与应用脱节、教学内容、教学方法缺乏成人高教特色等问题。三是教育资源不足与教育资源浪费并存。在我国高等教育体制下，电大、网络教育学院、自考、成人高考、夜大、函授等并存，长期以来各自为政，条块分割，相互封闭，重复设置，效益不高。四是高校管理者认识不足。有相当部分的高校管理者、教师，对成人教育认识不到位，认为成人教育不是学校的重点，普通高校只要抓好了普通生的教育就行了。在管理工作中，不深入研究成人教育的特殊性和市场化特点，沿用传统的全日制管理方式办学，资金投人不足，领导精力投入少，教师教学投入不足。在这样“混沌”的环境下，国家开放大学的建设要“独善其身”，闯出一条发展的路子，任务是艰巨的。
(三)成人学历教育市场的无序竞争
我国的成人学历教育市场，从办学主体来看，既有传统的含广播电视大学在内的省内外成人高等学校，又有省内外普通高校的成人教育学院、网络教育学院；既有直接将办学点延伸到市、县、乡镇街道的高校，又有与当地相关部门以及个人的合作办学。从入学门槛上看，既有“宽进严出”的免试――电大开放教育及自学考试，又有一定条件的网络学院及成人高考。从学习方式上看，既有函授、面授，又有基于网络学习的远程开放教育。从办学条件上看，既有延伸到市县的电视大学机构，又有教育部门(党校、教师进修学校、中小学)、财政等联合办学的行业机构，还有承租场地联合办学的个人。从考核方式上看，既有实行“五统一”的电大教育，也有自主考核的普通高校。在办学机构日趋多元的成人学历教育市场，无序竞争造成的直接后果是：在同一市、城区、县、乡镇或社区出现过多办学部门，教育网点繁复交织、同争有限生源。受经济利益驱使，有些办学单位为了招揽生源、占有市场份额，只能通过相互挤压、“拼成本”、“低门槛”等手段来吸引人们报读。同时，报读者希望“支付低水平，应试低考分，学习低要求”，导致有的办学点采取虚假承诺、降低学习难度甚至对学生考试作弊网开一面等方式来“吸引”学生。开放大学的质量保障，如何在这样无序的生存环境下“绕道而行”，显然是难解的命题。
(四)成人教育的社会认同不足
1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确提出：“成人教育是传统学校教育向终生教育发展的一种新型教育制度，对不断提高全民族素质，促进经济和社会发展具有重要作用。”然而现实中，许多部门对成人教育的认知偏差，总认为唯普通学校教育才是正规教育，成人教育只是普通学校教育的“延伸”与“补充”，以致常常发出“兼并论”、“替代论”、“挤占论”、“创收论”等不和谐之声。认识上的偏差又往往导致政策上的偏颇，尤其是当二者出现矛盾时，往往容易摒弃后者。特别是随着高校的连年扩招，成人教育的办学力量更是捉襟见肘，教学改革亦缺乏应有的力度。此外，我国成人教育至今仍在套用普通高等教育的知识多寡、分数高低的评价模式，没有针对成人教育、成人学习的特点，形成一套富有特色且行之有效的以考察实践、能力、专长为主要内容的质量标准和质量评价体系，因而，无法对办学投资主体多元、办学类型繁杂多样、办学层次动态多变的成人教育实施有效评价。成人教育的办学成果不能得到公平、公正的科学评价，其价值与意义也就难以得到社会的广泛认同。再者，受整个社会诚信体系的影响，终身学习的氛围依然稀薄，延伸到基层的各个办学机构学风、考风口碑欠佳，在一定程度上也影响着对成人教育的社会评价。
(五)电大系统自身内部的管理
经过三十多年建设，中央广播电视大学和各省、市广播电视大学形成了一个分工合作、相互依存、覆盖全国城乡的庞大办学系统，成为远程教育的主要力量。但是，作为“顶层”的中央电大，计划经济时代下的管理优势与特色，在市场经济条件下没能再进一步突显。比如，“五统一”曾经保证了全国电大教育质量的整齐划一，而在网络学习条件下，就难以支持学生自主学习的差异性。又如，课程编撰体系仿照普通高校模式，加之教考分离，考核的内容没有突出在职学习及远程教育特点；统一自制的教材及网上教学资源，由于管理量过大，难以做到灵活、丰富多样与精品；遍布全国各地的省级电大，由于经济环境、文化环境、政策环境不尽相同，在招生、教学管理、学生教学支持服务上难度不一，在与中央电大、市级分校、县级工作站的利益分配以及价值取向上，省级电大承上启下的作用有限；再如，统一毕业办证，极大提升与保证了各省级电大起步时的办学层次，而随着高等教育的迅猛发展，各省级电大因办学自主权以及经费规模的局限，基本的办学场地、硬件环境、师资条件、资源建设等方面与“大学”渐行渐远。要以各级电大为框架构建国家开放大学及其体系，原有的内部关系仍需要进一步厘清，电大系统的软、硬件建设仍需进一步加强。
三、国家开放大学建设的路径选择
在我国构建全民学习、终身学习的使命下，如何学习、借鉴与移植国外或地区开放大学的成功办学经验，直面挑战，突破内、外部不利因素的制约，寻求开放大学的建设发展路径，实现广播电视大学向开放大学的战略转型，这是我们需要深入思考的问题。
(一)发挥系统优势，培育优秀团队
在远程教育的传播中，在现代信息技术还原课堂教学以及学生的学习支持服务中，最根本的主导作用是教师。现代教育设施完备未必能将信息技术和课程整合好，而现代教育技术设备一般，有创新意识，有积极参与实践的能力及服务意识，一切皆有可能实现。广播电视大学在三十多年的建设发展中，坚持面向地方、面向行业、面向农村、面向边远和民族地区办学，为弱势群体送教上门，电大人克服了种种困难，养育了与时俱进的危机意识、协作意识与调适意识，为实现教育公平、高等教育大众化作出了积极贡献。国家开放大学的建设与发展要充分发挥原有的电大系统优势，发挥远程教育的技术优势，更有赖于发挥各级电大人的主人翁作用。当前，在高等教育不断扩招的背景下，部分电大人对作为面向职业人的开放大学未来的愿景不甚清晰，对国家开放大学建设的目标、理念认识不深，因而，要广泛宣传，树立共同的发展目标。为适应现代信息技术条件下国家开放大学教学、管理、服务的需要，亟须培育一支学术水平高、教学经验丰富的专职或者兼职教师队伍，打造基于网络学习的课程学习资源研发团队，并充分考虑职业人的学习特点，研发适于我国的优质网上学习资源，打造以服务于学生自主学习为主体的教育模式的管理队伍，实现教学内容的针对性和适应性变革，满足信息环境下移动学习的需要。
(二)争取政策支持，抓住发展契机
通过法律法规来保障和促进成人继续教育的发展，是许多国家发展成人教育的共同经验。国家开放大学的建设与发展，单靠自身的努力是远远不够的。如“为所有人提供开放灵活的学习途径”、“为一切愿意接受高等教育的人提供学习机会”、“让更多的人得到高质量教育”等号召，理应是政府部门的职责所在，而继续教育的立法、优质教育资源的整合、学习“立交桥”的搭建、学分银行的构建与互认等现实问题更需要政府部门的强力支撑。各级政府的《教育规划纲要》为开放大学的建设提供了新的机遇。在政策支持下，明确开放大学的性质是开展远程教育的高等学校，赋予其学位授予权这一作为高等学校的基本办学之权，肯定其是我国现代远程教育和继续教育的骨干力量，赋予开放大学在现代技术条件下整合各级各类优质教学资源的能力与资格。有了政策的保障，将能进一步理顺高等教育机构与各级各类办学机构的关系，规范高等教育，尤其是成人教育办学的市场竞争行为，打破部门及行业垄断的培训壁垒，提高人才培养经费的使用效率；将在建设项目及经费等方面保障电大作为成人教育办学主体的独立性、办学经费和人员的充裕性和办学市场的有序性；同时也将意味着提升电大系统在全民学习、终身学习的学习型社会建设中的能力和水平，使电大先进的办学理念、清晰的办学思路、有效的办学措施和创新的办学实践得以充分发挥。
(三)完善体制机制，理顺内部关系
在高等教育改革的浪潮中，部分市级电大分校的兼并重组给全国的电大系统造成了严重的冲击，相当部分省级电大为解决生存危机而不得不寻求实体办学，这既有对教育行政部门重组行为的无力应对，也有对电大系统自身层级利益分配的无奈选择。至此，面对已有的“一套人马，两块牌子”的部分省级电大，再以此为基础加挂“开放大学”的牌子，并将开放大学“做大做强”，一些深层次的问题不容回避。因而，国家开放大学的建设要在电大的基础上完善体制机制，在办学模式、培养模式、学习模式等方面不断探索思考，在自主制定的规则范围内，规划、扶持条件较弱的省市县级电大建设，正视省、市级电大的合理诉求，厘清电大内部自上而下的层级关系，明确各方的责、权、利，重塑合理的利益分配机制体制，形成利益共同体及系统合力，从而为开放大学建设与发展打好坚实基础。
(四)秉承大学特色，提升办学条件
卓越的课程资源、严格的质量标准、良好的教学管理、周到的助学服务一起构成了国外开放大学的显著特色。我国开放大学的建设与发展要秉持和维护这一特色，不断加强硬件建设，提升办学条件。要紧随现代信息技术步伐，建设一条直通基层办学点的网络高速通道，建设一个能够在互联网上运行，高水平、标准化、多样化，能够满足学历继续教育和非学历继续教育学习的一个海量的数字化学习资源中心，建设成基本满足智能化学习条件的、类似于连锁店的、代表国家开放大学形象的、网络充分覆盖与延伸到基层的学习中心。此外，国家开放大学及其分部还应妥善应对外部监督与自身建设的关系，正确看待质量保证与办学规模的关系，正确处理招生、教学与考核的关系，不断强化自身建设，建立科学的质量保证体系和有效的监控机制，切实保障人才培养的质量，为终身学习的学习型社会作出积极的贡献。
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