“人道主义干涉”的正当性与国际法规制探析

来源:用户上传      作者: 蒋圣力

　　摘 要：传统意义上的“人道主义干涉”由于以“实施武力干涉或以武力干涉相威胁”作为最主要的表现形式而遭到国际舆论的普遍否定。然而，随着国际局势的不断发展及其自身实践的愈加丰富，“人道主义干涉”已不再局限于武力干涉行为。并且，作为国际人权保护的一种手段，“人道主义干涉”亦有其存在的正当性；而其正当性则需要国际法规制的保障，即应当通过国际法对实施“人道主义干涉”的标准问题和程序问题进行明确规定。
　　关键词：人道主义干涉；武力干涉行为；正当性；国际法规制
　　中图分类号：D99 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）11-0108-04
　　从历史上看，所谓“人道主义干涉”由来已久：“国际法之父”格劳秀斯提出的“如果一国对其国民和其他国家国民的待遇明显违反国际法，则另一国为保护其国民或其他国家国民所从事的‘正义战争’则具有合法性”[1]的理论一度被认为是关于“人道主义干涉原则的最早的权威声明”[2]28。而国际人权法学者西奥多·默柔则支持著名国际法学家方廷尼关于13世纪意大利思想家圣·托马斯·阿奎那最早提出“人道主义干涉”的理念观点，认为“1648年威斯特伐利亚和会以前的一些国际法著作表明，人类社会共同利益的概念以及现代人道主义干涉权利在格劳秀斯之前就已经形成。”[3]110由此可见，“人道主义干涉”作为一项国际法上的理念具有较为深厚的理论渊源和丰富的早期实践。
　　近代以来，传统意义上的“人道主义干涉”的国际实践包括19世纪二三十年代英、法、俄对土耳其的干涉，以及19世纪60年代法国对叙利亚的干涉等。从上述国际实践的共同特点来看，传统意义上的“人道主义干涉”是以欧美列强对东欧国家的单方面武力干涉行为为主要表现形式的，其概念和理论也是随着欧美列强对东欧国家的武力干涉的实践逐渐形成的；并且，每次干涉的动机亦是出于干涉国自身的政治利益的需要[4]230-231。因此，有学者将传统意义上的“人道主义干涉”的特点总结为以下两点：其一，国际法上没有明文禁止，其理论不成体系，概念模糊不清；其二，个别国家或几个国家采取单方面军事行动，直接使用武力[5]17。而传统意义上的“人道主义干涉”之所以为当代国际法所否定则正是由于上述第二项特点，因为无论是《联合国宪章》还是其他重要国际法文献均明文坚决否定任何国家或国家集团以任何理由单方面对他国诉诸武力。
　　然而，随着20世纪最后十年间冷战的结束、全球化的高速发展等国际局势的客观变化，“人道主义干涉”成为了“冷战结束后国际关系领域最重要的理论思潮与实践”，经历了相当程度上的发展和变化，使之无论是在概念界定、性质特点上还是在具体的国际实践中都呈现出了与近代以来传统意义上的“人道主义干涉”的明显不同。因此，在当今新的国际环境的特定背景下的“人道主义干涉”是否仍应当被全盘否定变得值得商榷。
　　一、对“人道主义干涉”概念不同界定的比较分析
　　自冷战结束以来，西方学者围绕“人道主义干涉”的理论研究一直对国际社会产生着巨大的影响。从西方学者关于“人道主义干涉”及其理论的争论中可以发现，尽管其对于“人道主义干涉”的认识，无论是持肯定还是否定的态度，均未形成统一的概念或定义，更没有形成系统的理论体系，但有一点却是共同的，即所谓的“人道主义干涉”是武力的干涉[6]433。较为权威的国际法辞书在对“人道主义干涉”进行定义时也就这一点作出了特别强调——“一个国家由于另一个国家自己不愿意或不能够保护其公民的生和自由从而对该国使用武力。”[7]由此，学界主流普遍将“人道主义干涉”定义为“在没有得到被干涉国同意的情况下，出于人道主义原因对他国实施武力干涉或以武力干涉相威胁。”[6]441根据这一定义，学界关于“人道主义干涉”的定义的主流观点可窥一斑，即“实施武力干涉或以武力干涉相威胁”不仅是成为“人道主义干涉”的重要构成要件，同时更成为了“人道主义干涉”特定且唯一的表现形式。
　　然而，第9次修订版的《奥本海国际法》对于“人道主义干涉”所作的定义则与上述定义有所不同，其将“人道主义干涉”界定为“当一国国内存在着有组织的大规模践踏基本人权的行为，而该国政府无力制止这类行为或干脆就是这类行为的采取者、主使者或纵容者时，或者一国政府无力或不愿承担在保障国内广大人民最基本的自上而下需要方面的其他应由责任时，国际社会未经该国同意所采取的针对该国的政治权力机构（即该国政府或国内其他政治权力组织）、旨在制止这类大规模践踏人权行为和满足该国人民最基本生存需要的强制性干预行动。”[8]430，432可见，《奥本海国际法》所界定的“人道主义干涉”的定义中的“强制干预行动”不仅包括武力干涉行为，还包括非武力干涉行为和不实际使用武力的其他军事干涉行为，而这显然与前述学界关于“人道主义干涉”的定义的主流观点截然不同。
　　对此，笔者更倾向于《奥本海国际法》对“人道主义干涉”所作的定义，即“人道主义干涉”应当是指国家或国家集团为保护被干涉国国民不被剥夺国际法上公认的人权，而对被干涉国采取武力干涉或其他强制措施；并且，在该定义下，使用武力或以武力相威胁不再是“人道主义干涉”唯一的表现形式，其他非武力干涉行为例如经济制裁、外交措施和舆论批评等都可以作为实施“人道主义干涉”的手段。
　　二、“人道主义干涉”应当包括武力和非武力干涉的表现形式
　　在笔者看来，学界主流之所以将“人道主义干涉”的定义限定在以武力干涉行为作为其唯一表现形式的限度内，主要是基于以下两项理由：其一，自20世纪90年代以来，尤其是1991年英美法加等多国部队发动海湾战争武力干涉伊拉克，以及1999年北约在科索沃地区对南联盟实施军事打击等大量国际实践的实际情况看，干涉国、特别是欧美发达国家所进行的“人道主义干涉”最终均是通过武力干涉的手段达到其干涉的目的和效果的；其二，当今国际舆论对“人道主义干涉”普遍持否定的态度，而如果将“人道主义干涉”的定义和表现形式限定在“实施武力干涉或以武力干涉相威胁”的范围内，则无疑将有利于增强“人道主义干涉”非法论的说服力。《联合国宪章》第2条第4项规定：“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力，或以与联合国宗旨不符之任何其他方法，侵害任何会员国或国家之领土完整或政治独立。”明示确定了禁止使用武力或以武力相威胁的国际法基本原则；同时，宪章还通过第42条和第51条严格限制了上述原则的例外情形，即只有在自卫和安理会授权或采取的行动中方能使用武力，除此之外的其他任何情况下，国家或国家集团都不得以任何理由单方面对他国诉诸武力。而在冷战结束后的各具有重大国际影响的“人道主义干涉”的国际实践中，例如北约干涉科索沃地区等，干涉国大都是在先行单方面地实施了武力干涉之后再转而要求联合国安理会对其行为进行授权确认，以达到粉饰其“人道主义干涉”为合法的目的，即在相当程度上保留了应当为当代国际法所否定的传统意义上的“人道主义干涉”中单方面诉诸武力的糟粕。所以，在对“人道主义干涉”的定义进行界定时，强调“实施武力干涉或以武力干涉相威胁”就能够使人们在潜意识上将“人道主义干涉”与单方面诉诸武力画上等号，从而使“人道主义干涉”非法论更易于得到认同。 　　对此，笔者认为，尽管上述理由具有一定的合理性，但倘若以此作为将“人道主义干涉”的定义和表现形式限定在“实施武力干涉或以武力干涉相威胁”的范围内的有力依据则不免存在瑕疵。
　　首先，从当代“人道主义干涉”的大量国际实践看，干涉国、尤其是欧美发达国在实施“人道主义干涉”之初往往都是采取非武力干涉的行为方式，武力干涉并非是当代“人道主义干涉”的唯一行为方式。就以北约干涉科索沃地区为例，北约在对南联盟实施军事打击之前采取了包括武器禁运、经济制裁以及威逼利诱南联盟停火、谈判、签署和约等诸多非武力的其他强制措施，而军事行动则是其在之前的一系列强制措施均未达到干涉的效果的情况下而在最后采取的“非常手段”。此外，随着当今国际社会、尤其是欧美发达国家的经济和科学技术的不断发展，使得 “人道主义干涉”的手段多样化具备了扎实的物质保障基础，除了经济制裁之外，诸如新闻媒体、广播电视、网络信息等软实力的行为方式都可以在相当程度上代替武力干涉的硬实力的行为方式来到达“人道主义干涉”的目的；同时，此类软实力的行为方式无论是在时间延续上还是在空间范围上都可以增强“人道主义干涉” 的影响力和程度，并可以避免因被干涉国的武装反抗而给干涉国造成的严重损失。因此，如果从平衡“人道主义干涉”所达到的效果和所付出的成本的角度看，非武力干涉的其他行为方式更应该受到干涉国的青睐，而武力干涉并非是实施“人道主义干涉”的唯一选择。
　　其次，基于《联合国宪章》有关规定的禁止使用武力或以武力相威胁原则，虽然可以完全否定单方面诉诸武力的“人道主义干涉”，但对于《联合国宪章》体系内以集体干涉为依据的“人道主义干涉”即得到联合国安理会授权的“人道主义干涉”则不能一概地否定，“《联合国宪章》的体系，在涉及国际和平与安全的事项上，对于联合国会员国以及非会员国，都是以集体干涉为依据的。”[9]235因此，倘若干涉国实施“人道主义干涉”得到了联合国安理会的事先授权，那么即使其最终采取了武力干涉的行为方式也并不为当代国际法所当然禁止。
　　综上所述，笔者认为，强调“实施武力干涉或以武力干涉相威胁”作为“人道主义干涉”唯一的表现形式已经无法起到强化“人道主义干涉”非法论的作用；并且，根据当代 “人道主义干涉”的国际实践和对《联合国宪章》相关规定的完整理解，“人道主义干涉”应当包括武力与非武力干涉的表现形式。
　　三、“人道主义干涉”具有一定的正当性
　　所谓“正当”，是指某种行为在伦理上、道德上是可接受的，在实践层面上也是必需的、可行的或至少是无需禁止的；同时，这种行为还不会危及其他既存利益，或至少能将危害限制在合理限度以内。相应地，笔者认为，“人道主义干涉”作为国际人权保护的一种手段亦有其存在的正当性，主要理由如下。
　　首先，没有人能够否认，大规模的侵犯人权的行为当然地违背了人类社会基本的伦理道德观念，甚至可能对全人类的安全构成威胁。因此，制止和干预这类行为是极有必要的，采取“人道主义干涉”以限制实施这类行为的主体的自由并对其进行制裁，在伦理道德上具有可接受性。
　　其次，在实践层面上，因为“个别国家进行干涉可能而且曾经是为了自私目的而滥用的事实有削弱这种干涉作为合法实践的倾向”[8]319，所以尽管诸如传统意义上的单方诉诸武力或者单方干涉的“人道主义干涉”在当今国际社会中并不可取，但在联合国安理会授权下采取的集体干涉倘若能够避免“人道主义干涉”的滥用而切实达到保护国际人权的目的，那么其在实践中还是有存在的必要的，并且对于实现和平安全的国际秩序也是具有一定的现实意义的。
　　最后，尽管目前学界在很大程度上存在着如同亨利·基辛格所说的“以人道主义或民主为名的干涉所带来的问题似乎比它所试图解决的问题更多”[10]这样的担忧，但倘若能够为“人道主义干涉”的具体实施制定系统的法律程序、对其进行有效的法律规制，提倡非武力的干涉行为或者对武力干涉行为的程度和范围进行严格的限制，并对任何假借保护国际人权的名义实施的滥用武力的行为进行有效的遏制，那么“人道主义干涉”便可以既无害于被干涉国国民的生命、财产安全，也无损于国际社会的和平和稳定，其效果的无害性就能够得到充分的保障。
　　四、“人道主义干涉”的国际法规制
　　如前所述，“人道主义干涉”的正当性并非绝对，而是需要通过国际法规制将其限制在正当实施的限度内。至于如何对“人道主义干涉”进行有效的国际法规制，则必须解决两个问题：其一，“标准问题”，即在怎样的标准下可以对一国侵害人权的行为实施“人道主义干涉”；其二，“程序问题”，即由谁来授权实施“人道主义干涉”，授权应当依照怎样的法律程序来进行。
　　（一） 可以实施“人道主义干涉”的标准
　　在明确可以实施“人道主义干涉”的标准之前，应当首先解决被干涉国的哪些行为应当被认定为是“人道主义干涉”所针对的侵犯人权的行为这一问题。对此，王铁崖先生的有关观点具有相当的借鉴价值：作为联合国前南刑庭和卢旺达刑庭的法官，王铁崖先生虽然并不赞成“人道主义干涉”作为一种制度成立，但其也承认，国际实践表明，大规模严重侵犯人权的行为，如灭绝种族、种族隔离、大屠杀等，是违反国际法上强行法规则的，这种行为构成国际罪行，从而超出了一个国家或内管辖管辖的范围，成为了国际社会关注并应解决的事项[11]114。据此，笔者认为，被干涉国违反保护基本人权的国际义务的行为，即包括灭绝种族罪、反人道罪、种族隔离罪、种族歧视罪等国际罪行在内的行为应当被认定为是“人道主义干涉”所针对的侵犯人权的行为。
　　然而，被干涉国的行为是否构成上述违反保护基本人权的国际义务的行为本身也是一个需要根据具体情况进行分析和判断的问题。例如，可以构成灭绝种族罪的种族屠杀行为，按照国际战争法的规定应当属于在战争（包括内战）中，一方出于消灭一个民族或种族的目的，对他方所实施的不分男女老幼、不分交战人员与平民的滥杀行为，因而倘若将内战中异族武装人员之间的交战行为认定为种族屠杀行为就不合理了。举例而言1994年卢旺达胡图族极端分子在控制政权后蓄意大规模屠杀图西族，导致100天内约100万图西族人遭到杀害，该情形则属于真正意义上的灭绝种族罪的犯罪情形，卢旺达的国家行为违反了其所承担的保护基本人权的国际义务，因此在该特定情况下对其采取“人道主义干涉”是正当的。与之相对的，再以北约干涉科索沃地区局势为例，在北约对南联盟实施军事打击之前，联合国安理会授权的观察使团曾有效地制止了当地的种族屠杀行为，并且即便是美国学者也承认，科索沃地区尽管发生了为数不少的侵犯人权事件，但均没有达到大规模的程度或者有不断扩散的情势，可见，科索沃危机仅仅是存在侵犯人权行为的国内武装冲突，而并非种族屠杀或者构成其他国际罪行的情形[12]90。因此，北约在南联盟当局的行为并不构成违反保护基本人权的国际义务的情况下，以保护国际人权为借口采取的“人道主义干涉”则是不正当的。 　　除了确实存在违反保护基本人权的国际义务的行为这一主要标准之外，结合西方学界主流观点和联合国“威胁、挑战和改革问题”高级别名人小组的报告意见，在实施“人道主义干涉”对侵犯人权的行为进行制裁时，还应当至少考虑以下几项标准：其一，应当首先由联合国安理会判断上述行为是否已经构成了对国际和平和安全的威胁并作出授权；其二，发生上述行为的国家的政府已经表明其不愿意或者不能够处理这类行为；其三，在已用尽武力以外其他救济措施的前提下方能采取武力方式；其四，所采取的干涉措施的程度应当与侵犯人权的行为的程度的相称；其五，采取“人道主义干涉”必须以保护国际人权为唯一目的，而不得因政治目的或其他目的对被干涉国的主权独立或领土完整造成损害；其六，一旦上述行为得到有效遏制，被干涉国的人权状况恢复正常，则“人道主义干涉”应当即刻终止[13]28-30。
　　（二）授权采取“人道主义干涉”的主体
　　应当看到，在一定程度上，明确授权实施“人道主义干涉”的主体是对“人道主义干涉”进行有效的国际法规制最为重要的一项内容。因为倘若如北约干涉科索沃地区局势的国际实践所表现的那样，由干涉国依照自己的立场和观点自行作出判断，那么不仅会造成判断是否可以实施“人道主义干涉”的标准的模糊紊乱，更会使“人道主义干涉”沦为某些国家以保护人权为名，对他国主权、领土进行侵犯或干涉他国内政的工具而被肆意滥用，从而失去其正当性。
　　有鉴于此，笔者认为，必须由权威的国际机构依照统一的标准对“人道主义干涉”的实施作出授权，而联合国安理会应当是授权实施“人道主义干涉”的唯一有权主体。其原因显而易见：首先，联合国安理会是《联合国宪章》规定的唯一有权授权或者采取军事行动的国际机构，其他任何国家或国际机构都无权采取或授权采取军事行动；又因为“人道主义干涉”包括武力和非武力的行为方式，因此如果需要采取武力方式进行“人道主义干涉”，就只有联合国安理会有权作出授权。其次，尽管被视作“人道主义干涉”的最新发展成果的“保护的责任”在其发端之初曾提出过在未经联合国安理会授权的情况下，由联合国大会、区域组织甚至个别国家进行军事干预的主张，但该主张的理论缺陷十分明显，在《联合国宪章》和当代国际法规则的规定下难以立足[6]445，446。并且，之后的“威胁、挑战和改革问题”高级别名人小组在其报告中也承认：“当务之急不是寻找其他办法来取代作为授权机构的安全理事会，而是要使安全理事会比现在更有效。”因此，联合国安理会作为唯一有权授权实施“人道主义干涉”的主体这一点毋庸置疑。
　　至于如何使“人道主义干涉”在联合国安理会的授权下真正成为保护国际人权的合理、恰当的手段，笔者认为，当务之急应当是通过修改联合国宪章或者制定新的国际公约，以明确规定单方面的“人道主义干涉”为非法行为，任何绕开联合国安理会所进行的干涉活动都应当承担相应的国际法律责任，从而将“人道主义干涉”严格限制在联合国集体安全体制的框架下。同时，还应当完善与授权实施“人道主义干涉”的具体措施相关的程序制度：其一，应当根据干涉国的申请或者被干涉国的实际情况，针对被干涉国的人道主义问题组织专门委员会进行详细调查，以完善对被干涉国行为是否违反保护基本人权的国际义务进行判断的取证程序，避免干涉国自行进行的单边调查可能存在的不公正性；其二，由于安理会的否决权制度在很大程度上影响了其在“人道主义干涉”上发挥积极的作用[14]63，因此应当完善安理会关于实施“人道主义干涉”的决策程序。可以考虑的办法是，基于《联合国宪章》赋予联合国大会广泛的讨论权和建议权，以及对大会可以根据安理会的请求提出建议的规定，增强联合国大会在实施“人道主义干涉”的决策程序方面对安理会的影响。
　　五、结语
　　“人道主义干涉”作为一项制度本身并不应当被完全否定；而真正需要被严格限制和禁止的则是对“人道主义干涉”的滥用。倘若一国国内确实存在违反保护基本人权的国际义务的行为，出现了人权灾难，被联合国安理会认定为是对国际和平和安全的威胁，而该国政府又明确表示其不愿意或者不能够处理这类行为，那么在以保护国际人权为唯一目的，并且得到了联合国安理会授权的情况下，对该国采取武力或非武力方式的“人道主义干涉”以帮助被干涉国的人权状况恢复正常，这样的“人道主义干涉”活动就是正当的。
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　　（责任编辑：许广东）
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