我国农村土地管理制度的不足及对策研究
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作者: 朱圣苗
摘 要：对农村土地进行科学管理是社会可持续发展的重要前提之一，然而我国农村土地管理制度中仍然存在着农地分散程度过高、农地征用制度不完善以及农地产权制度不完善等问题，本文在分析了这些问题存在的原因之后，相应的提出了建立完善的农地管理体系、完善农地征用制度以及完善农地产权制度等改进措施。
关键词：农地管理制度；农地征用制度；农地产权制度
当前，我国经济正处于高速发展中，土地对经济增长的巨大贡献是显而易见的。改革开放之后，我国也正努力的构建农村土地管理制度，加强农村土地法治化管理，从而保障国民经济持续健康的发展。
一、我国农村土地管理制度存在的主要问题
我国的农村土地管理制度中存在着各种各样的问题，本文认为主要可以概括为以下三点。
（一）农地分散程度过高
我国的农地高度分散，分散程度位居世界前列。这主要是因为我国在20世纪80年代初实行家庭承包制，按照土地质量高低、家庭人口数量等因素将农地分配给每户农民家庭。然而这一制度使得我国农地划分过于细碎，不利于生产力的释放。再加上我国的耕地面积逐年减少，农地非农化趋势明显，很多地方又需要根据当地人口变化情况来调整及重新分配农地，因此进一步加剧了农地分散的情况。而农地过度分散将会带来许多不良后果，首先农地过度分散将会制约某些现代农业器械、农业设备、先进的管理理念及方法的引进和使用，不利于我国耕地模式的发展，农耕效率也得不到提高；其次，农地过度分散则很难产生规模效应，每家农户各自为阵，产量低、成本高，并且难以扩大规模以适应市场需求。
（二）农地征用制度不完善
我国农地征用制度是基于农地生产功能来进行相应的补偿，然而针对社会保障功能部分的补偿是比较欠缺的，因此农地征地补偿其实是不足的。农民丧失农地之后就失去了在农村生存的根本，因此不得不去城市生活，这些农民进入城市后无法享受到相应城市市民的各项基本福利，生活成本大幅度提高，导致了他们生活水平不升反降。可以说农地征用制度中对农民社会保障补偿的欠缺导致了大量失地农民变成城市边缘化人群，而这些人群正是社会健康发展的隐患。农地征用制度需要以保护农民利益为前提，城市化的低成本效益坚决不能够以牺牲农民切身利益为代价，因此，建立一个公平公正的土地征收制度已经成为一个十分重要的课题。
（三）农地产权制度不完善
目前，我国农村土地所面临的各种问题实际上是土地产权存在问题的具体表现，农地所有权不清晰，产权关系混乱，这些都是由于农村土地产权制度不完善所造成的。例如，征地补偿中存在的各种问题是由于土地收益权得不到体现，农地所有权不明造成的；宅基地问题是农民错误理解所有权与发展权之间的关系，没有正确使用发展权所导致的。总而言之，农村土地产权制度不完善，会带来一系列的不利后果，不利于农村经济健康发展、不利于耕地的保护、不利于农村社会的稳定。
二、我国农村土地管理制度问题的原因分析
我国农村土地管理制度产生的各种问题，究其原因，可以从制度层面原因及管理层面原因两个方面来进行分析。
（一）制度层面原因分析
从制度层面上来分析我国农村土地管理制度现存的问题，主要是农地所有权主体缺位导致了各个集团的利益之争。农地产权关系的不清晰，必将导致农地非农化趋势加剧，农地转变用途变成非农地，其中原属于农民农地所增加的价值就变成了众矢之的。另外，我国城镇土地所有权虽归属国家，但事实上是由地方政府实质占有，因此，农地也就经常成为了地方政府及政府官员获取政绩、带动当地经济发展的手段之一。
（二）管理层面原因分析
从管理层面上来分析我国农村土地管理制度现存的问题，主要是地方政府角色错位，政府行为背离角色的要求。某些地方政府在行使土地征用权时出现滥用权力及职能错位的现象，如忽视保护生态环境安全职责、保护农民权益的职责缺失、保护土地资源职责履行不到位等。另外，土地管理中，地方政府的职能缺失及角色错位在政策的执行上也有所体现，中央政府监督不力，使得地方政府片面追求政绩，基层政府纵容用地人违法违规用地，甚至参与其中。我国土地市场上，农地征用市场的唯一买方以及一级市场的唯一卖方由地方政府一人担任，享有绝对的垄断权，因此政府在管理农地时也很难做到真正的公平公正。
三、我国农村土地管理制度改进措施
我国农村土地管理制度的改进刻不容缓，针对我国农村土地管理中所存在的问题，本文认为我国农地管理制度的改进至少可以从以下三个方面进行。
（一）建立完善的农村土地管理体系
我国农村土地管理体系至少应当具有以下基本职能：对农村土地进行宏观调控、制定科学合理的农村土地管理政策及法律法规、规定农村土地使用制度以及基本的用途、对农村土地合理使用进行规划、对农村土地使用权的流转进行相应的规范监督、维护农村土地使用权流转市场秩序。中央人民政府以及各级地方人民政府应当共同管理农村土地，农地管理的权利应当集中到中央政府及省级政府手中。除此之外，还需要一个能够有效行使中央政府及省级政府对农村土地进行管理职能的执行机构。在对农村土地进行管理工作时，为保证管理的效率及公平公正，应当尽量排除地方人民政府对管理工作的干涉。例如，双重领导制较为适合省、自治区以及直辖市的土地管理部门，而省级以下的部门可以实行垂直领导制。
（二）完善农村土地征用制度
我国的征地法律关系主要反映两类关系：行政与民事关系，其中行政权利是纵向管理，民事关系的调整是横向管理。目前，我国征地立法主要倾向于行政权力，即以纵向管理为主，而征地民事关系的立法则存在着很多的漏洞甚至是空白。另外，我国农村土地所有权主体模糊也是造成征用制度存在缺陷的原因之一。基于我国目前的农村土地征用现状，本文建议我国应当适时建立农村土地产权制，严格对经营性用地及公益性用地进行明确区分，并且要对政府土地征用范围及征用权力进行清晰的界定，对政府征用农村土地的规模还应当进行严格地控制及制约，只有这样才能很好的解决农村土地利益分配中存在的问题，才能使我国的农村土地管理走到正确的道路上来。
（三）完善农村土地产权制度
我国农村土地管理制度的改进的核心部分在于农村土地产权制度的完善。我国农村土地产权制度目前仍然存在着产权主体界定模糊不清或者过于笼统等问题，虽说法律上规定国家拥有对土地占有、使用、收益以及处分等权利，土地的所有权名义上归国务院所有，但是实际执行这些权利的部门是市、县级政府，而中央政府及省级政府很难对土地使用权、收益权及处置权等相应的权利进行执行。如此，首先不利于农村土地的优化配置以及土地的高效利用，其次不利于对农村耕地的保护，再次也容易与现有的财税体制产生一定的冲突。基于此，本文建议我国农村土地的产权可以考虑在各级政府之间进行明确划分，并从保证农村土地收益、促进农村社会和谐发展、促进农村经济健康发展、控制农村土地发展权、有效保护农村耕地等角度出发，建设一个有效的农村土地产权制度，从而完善我国的农村土地管理制度。
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作者简介：朱圣苗（1975.07--）女，湖北巴东人，土家族，巴东县信陵国土资源所。
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