司法政策执行中的机会主义行为探析

来源:用户上传      作者: 吴烨

　　
　　摘 要：政策执行者机会主义行为对司法政策执行的干扰，是我国司法改革进程中一道挥之不去的噩梦，严重妨碍我国法治建设的顺利进行。以相关现象在民事“调解优先”司法政策执行过程中的表现为考察面，运用委托代理理论对导致机会主义执行行为产生的主要制度缺陷及其作用方式进行剖析，并在此基础上从制度创新的角度提出若干治理对策：构建政策制定者与执行者利益平衡机制；政策执行监控主体的合理扩容；政策质量的提高与宣传力度的强化。
　　关键词：司法政策；执行；机会主义行为；委托代理问题
　　中图分类号：D916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）11-0088-02
　　在我国当代的法治建设历程中，司法政策始终扮演着重要的角色，对司法活动产生着价值导向、具体指导以及弥补法律缺失等全方位的作用。政策执行是司法政策发挥上述作用的根本途径，事关司法政策的最终成败。然而我们在司法政策的执行过程中，时常会面对由各种机会主义的执行行为所引发的政策扭曲和变形――近年来在民事司法领域为最高人民法院所力倡的“调解优先”司法政策，因其不当执行而沦为广受诟病的司法弊政，便是其中著例。因此，关注和破解司法政策执行中的机会主义行为干扰问题，对于我国今后法治建设的顺利推进而言有着极为重大的意义。
　　一、司法政策机会主义执行行为概览
　　公共政策学上所谓的“机会主义行为”（Opportunistic Behavior），是指政策执行机构及个人在执行政策的指示和要求时，基于自身利益的考虑而就与政策执行真实情况相关的信息对上级所实施的掩饰、扭曲等策略性行为。以“调解优先”司法政策为例，这一政策在其执行过程中至少遭遇了表面化执行、局部化执行和扩大化执行三种机会主义执行行为的干扰。兹分述之。
　　（一）政策执行的表面化
　　此类行为主要表现为政策执行者将精力锁定在与政策执行效果考核相关的主要数据上，而失于对政策目的本身的关注，导致政策执行效果低于政策制定者的预设。纵观“调解优先”司法政策的成型过程，我们可以发现这一政策的本意并非在于扬调解与抑裁判，而是在于通过适度强化调解机制在审判中的运用，重树以“马锡五审判方式”为代表的前司法改革时期的司法责任伦理，使司法人员在案件处理中以高度的司法责任意识，耐心细致地为民众解决纠纷，从而修正由过度激进的审判方式改革所产生的审判质量下降问题[1]。然而，在这一政策的执行过程中，部分法院为打造亮丽的调解率、撤案率数字，罔顾当事人意愿，将大量不适合通过调解解决的案件以“连哄带骗”的方式强制调解。这种机会主义行为的操纵，使得该司法政策提升审判质量的目标出现落空的可能――一个有力的佐证是，近年来全国各地普遍地出现了案件在调解结案后“案结事不了”，不得不通过强制执行、上访等机制加以善后的现象[2]。
　　（二）政策执行的局部化
　　此类行为主要表现为执行者对政策内容进行选择性执行，使政策内容无法完整落实。在“调解优先”司法政策执行过程中我们不难注意到，在法院调解迅猛复兴的同时，传统法院调解“查明事实，分清真相”的“事清责明”原则成为渐告式微的明日黄花。这一现象的深层机理正是作为政策执行者的法院利用“调解优先”的政策环境，以低程序羁束性的调解制度推卸审判职责、纾解自身业务压力的机会主义行为逻辑。这是一个危险的动向。首先，从司法伦理的角度上看，当下法院调解制度在“调解优先”司法政策的催动中日益成为向职权化、强制化方向靠拢的法院审判活动。当调解的主导权从当事人一方转移到法官一方，这项权力的属性也就随着权力所属的转移而从诉权转变成越发类似审判权的“准审判权”[3]。因此，基于权责均衡的司法伦理要求，必须对获得调解主控权的法院课以最低限度的事实审查与法律适用判断职责。而现实是“事清责明”原则的式微不断扩大着“权责失衡”的司法伦理缺陷。其次，从实践需要的角度上看，法官主动放弃查明事实、分清真相之职责的机会主义行为，又使得部分当事人及诉讼代理人得以在调解中利用“自认事实无需严格审查”的法律程序漏洞，进行恶意调解，损害第三人利益，使司法政策非意图性地产生出了降低诉讼效率、引发诉讼诚信危机的负效应[4]。
　　（三）政策执行的扩大化
　　此类行为主要表现为政策执行者在执行过程中添附政策制定者本未设定的不恰当内容，致使政策的调控对象、范围、力度、目标超越政策原定的要求，导致政策执行变异为声势浩大的运动，并逐渐脱离社会需要而变成纯粹的政治作秀，最终使既定政策走样变型。这是“调解优先”司法政策执行过程中最受诟病的一项问题――在这一政策执行过程中，部分法院在“政绩欲”浸淫下，不惜喊出“零判决”等极端口号，将“能调则调、当判则判”的政策主张异化为“大跃进”式的、“为调解而调解”的司法闹剧。这种揠苗助长的机会主义行为与司法政策的理性预设背道而驰，不利于调解制度的正常发展，浪费了大量宝贵的司法资源，严重地削弱了公众对司法机关的信任度[5]。
　　二、委托代理理论视域中的机会主义执行行为
　　对于司法政策执行所遭遇的机会主义行为干扰问题，我们可以借助经济学中关于委托代理现象的相关理论进行一个简要分析。根据经济学的观点，在决策与执行的分工过程中，由于作为委托人的决策方与作为代理人的执行方利益不尽一致且所掌握信息并不对称，因此执行者在缺乏约束的条件下往往会选择通过机会主义行为谋求与委托人目标相冲突的自身利益[6]。司法政策是由全国人大等机构制定，而由各级法院及其成员负责通过个案处理将之具体化执行的。由此可见，司法政策制定权和执行权存在着典型的分离状况，这就使委托代理问题难免出现在司法政策的执行过程中。具体而言，导致司法政策陷入机会主义执行行为陷阱的诱因，主要集中在以下几个方面。
　　（一）政策制定者与执行者之间的信息不对称
　　执行过程有效管理的一大前提是委托方对代理方信息的有效掌控。而基于法院组织的层级性，作为代理人的基层法院或一线法官对与作为政策目标的案件相关的信息的掌握，较作为委托方的政策制定者更加充分。在这种信息不对称的环境中，制定者难以对政策执行过程及执行者行为进行有效掌控，而执行者拥有较强自主行动权，这极易诱发政策执行者的机会主义行为[7]。
　　（二）政策制定者与执行者之间的利益不一致
　　公共选择理论认为，公共机构虽然是公共利益的代表，但各类公共机构也都存在着自身的利益，作为理性人的公共机构在维护公共利益的过程中也必然会追求自身利益和效用的最大化[8]。这意味着在负责政策制定的司法机关和负责政策执行的司法机关和个人之间同样会存在利益的不一致甚至冲突。在追求自身利益最大化的过程中，执行者势必对涉及自身利益的政策内容做出有利自身的机会主义调整，最终使政策在执行中走样变形。
　　（三）司法政策文本的模糊性缺陷
　　由于理性的局限，司法政策制定者不可能考虑到、也不可能清晰地界定出所有的问题，所以政策往往只能是模糊的原则性规定，其具体内容有待执行者的自由裁量加以展开。譬如，“调解优先”司法政策制定者所使用的“调解优先，调判结合”八字方针，无法明确区分诉讼内与诉讼外调解，给人以“在诉讼内也要贯彻调解优先原则”的解释可能。这种政策解读的歧义，在客观上为政策执行者开辟了自由裁量的广袤空间。实践中，不少执行者正是利用这种自由裁量权来追求自身利益的最大化，机会主义地解释和执行政策以追求亮丽的“调撤率”等考绩数字，从而轻视或忽视政策本身的目的，损害政策制定者以及目标群体的利益。
　　三、司法政策机会主义执行行为的治理对策
　　针对委托代理关系所产生的代理人机会主义行为问题，经济学者从健全激励监督机制及重构管理结构等角度出发，提出了多样的治理对策。如创立分权型组织形式；建立风险分担的激励机制；优化信息系统，增加代理人行为透明度等。其机理就是最大限度弥合代理人与委托人之间的利益冲突，减少两者之间的信息不对称。这对消除司法政策执行中的机会主义行为极具借鉴意义。结合上文对司法政策执行中机会主义行为成因的分析，笔者提出如下对策构想。
　　（一）构建政策制定者与执行者利益平衡机制
　　司法政策制定者与执行者之间的利益冲突是机会主义执行行为产生的根本原因。因此，要使司法政策得到有效执行，就必须充分考虑执行者的合理利益诉求，构建利益平衡机制。具体而言，制定者要积极主动地与执行者进行沟通与协调，充分考虑中基层法院普遍存在的“案多人少”、工作压力过重的现实困境，对政策执行给部分地区或部门造成的利益损失，及时给予补偿，使制定者与执行者之间的“利益公约数”最大化，削弱执行者实施机会主义行为的动力。
　　（二）政策执行监控主体的合理扩容
　　在司法政策执行的监控方面，我们应当扬弃片面的“自上而下”监控传统，将“自上而下”的监控与“自下而上”的监控结合起来。所谓“自上而下”的监控，是指政策制定者通过考绩等手段对执行者实施的内部监控。这种监控以对政策执行中的实际情况的掌握为前提。但是，由于信息不对称现象无法根除，它的作用注定十分有限。因此，要在完善现行审判质效评估体系，以求尽可能提高政策执行实绩的能见度，发挥“自上而下”监控最大作用的同时，大力拓掘来自于司法政策目标群体，即当事人及其诉讼代理人“自下而上”的监控力量，有效利用其维护自身利益的积极性，通过强化当事人诉权对审判权的程序内制约能力，将政策执行者的机会主义行为消除在一线，从而实现监督主体的合理扩容，更加有效地规范司法政策的执行过程。
　　（三）政策质量的提高与宣传力度的强化
　　从前文的分析可见，司法政策文本的模糊性为执行者的机会主义行为创造了有利条件。这一问题可通过政策的制定和宣传寻求破局之道。首先，要将执行者等相关利益主体吸纳到司法政策的制定过程中来，增加政策制定的透明度；其次，要及时发布与司法政策相关的立法与司法解释，尽可能地减少政策歧义；第三，要不定期在各种场合对司法政策内容和精神加以宣传，传递准确的政策信息。第四，要强化对执行者的业务培训，提高其对司法政策的诠释能力和执行能力。
　　
　　参考文献：
　　[1]宋朝武.调解的精神底蕴：司法责任心[J].河南社会科学，2010（1）.
　　[2]张嘉军.民事法院调解结案率实证研究[J].法学研究，20 12（1）.
　　[3]蔡泳曦.民事案件调解优先政策再思考[J].现代法学，20 13（9）.
　　[4]李浩.查明事实・分清是非原则重述[J].法学研究，2011（4）.
　　[5]吴英姿.调解优先:改革范式与法律解读[J].中外法学， 2013（3）.
　　[6][美]拉奉特.激励理论[M].北京:世界图书出版公司，2013.
　　[7]M.Howlett and M. Ramesh.Policy Cycles and Policy Subsystems [M]Melbourne: Oxford University Press，2003.
　　[8]陈庆云.公共政策分析[M].北京:北京大学出版社，2011.

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