社会组织参与公共服务的机制研究
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作者: 郑会霞
摘 要：随着人们生活水平的逐步提高，社会公共服务需求快速增长，单靠政府已经无法满足公众的需求，需要社会组织承担以往政府不能、不宜和无法有效提供的公共服务。因此，在我国全面深化改革和社会转型的大背景下，分析社会组织参与公共服务的现状和困境，提出完善社会组织参与公共服务的保障机制如下：完善相关政策、法规，建立社会协同机制；提高社会组织的服务质量，完善监督评估机制；促进公共服务社会化，完善政府购买机制。
关键词：社会组织；公共服务；社会转型
中图分类号：C916.2 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）08-0056-03
改革开放三十多年来，我国的社会组织发展迅速，所发挥的社会作用不断增强，与此同时，党的十八届三中全会决定把社会组织摆到突出位置，标志着我们党对现代化和中国特色社会主义建设规律的认识达到了一个新的高度，标志着我们党的执政理念和政府管理理念面临着重要转型，它使人们对社会生活这一领域能够给予特别的关注。国际发展经验表明，在公共服务供给的参与机制中，社会组织已经成为在政府与企业之外能有效开展社会服务活动的群众性组织。因此，深刻认识并准确把握我国社会组织特点、优势与作用，对于促进社会组织参与公共服务的供给，对于有效预防并化解各种接踵而至的社会矛盾，都具有十分重要的理论和现实意义。
一、社会组织参与公共服务的重要意义
20世纪80年代以来，无论是在发达国家还是在发展中国家，社会组织都致力于解决各种社会问题，积极参加包括公共服务、社会救助、社区建设、社会治理、社会矛盾化解以及公共政策制定和执行在内的社会管理过程，在现代社会占据着十分重要的地位。国际发展经验表明，社会组织参与公共服务对于促进政府职能转变，合理有效配置资源，提高公共服务质量和效率，满足社会多元需求，缓解社会矛盾和冲突以及促进社会公平与稳定具有重要的现实意义。
（一）提供多元服务，满足社会需求
随着改革的不断推进，社会的不断分化与重组，人们对公共服务的需求呈现多样化，尤其是个性化需求的不断增长，这就使社会对政府提出了更高的要求，也使政府面临着巨大的挑战和压力，即政府越来越不能满足社会的多样化需求。英国哲学家、经济学家约翰・密尔在其《论自由》一书中提出，“政府的工作区域到处一样化，相反，个人和自愿联合组织则会做出各种不同的实验，得出无穷多样的经验。”也就是说，政府在满足社会多元需求方面的弱点，恰恰是社会组织发展的优势。因为从某种程度上说，社会组织本身就是社会需求和利益格局多元化的产物。它来自于社会基层，不以营利为目的，植根于服务公众，并以适应不同群体和利益要求的满足为目标，不断开拓公共服务新领域。在当前我国经济快速发展和群众需求多元化发展时代，由于政府财力、人力、物力等方面能力的有限，单靠政府已无法满足社会公众的多样化需求，需要社会组织来承担以往政府包揽的公共服务的部分职能，因此，社会发展的现实需要社会组织的发展，而社会组织由于自身的优势，能够提供多元服务，满足社会需求，它是现代社会不可或缺的一个组成部分。
（二）改善民生福利，促进公共服务
社会组织具有非营利性、社会性、公益性的特点，独立于政府和市场，有其独特的优势，可以利用这种优势募集许多社会资源，进而改进人们的社会福利，维护社会公平。从我国社会组织发展的实践层面来说，一是社会组织一直从事着一些与改善民生相关社会工作，已经承担了大量群众性、社会性、公益性、服务性的社会管理与公共服务职能。在激发社会活力，促进社会公平，倡导互助友爱，反映公众诉求，推进公共事业，化解社会矛盾方面发挥了很好的作用，已经成为我国社会管理体制的有机组成部分，获得了社会的广泛认可。二是从维护社会公平正义的角度看，社会管理与公共服务每一个问题都涉及人民群众的切身利益，作为提供公共服务的社会组织，代表并组织他们参与管理，反映愿望和要求；能促进政府协调社会各方利益，完善社会政策；合理调配、共享公共服务资源；多为群众解难事，做好事，维护群众基本权益，促进了社会公平正义。三是社会组织因提供多元服务而有能够效促进公共服务均等化。在我国，长期以来不均衡的公共服务供给制度已给经济、社会发展带来了太多的负面效应，导致公共服务不到位、贫富差距拉大、经济社会发展严重失衡。而社会组织在实践中所起的作用，证明了社会组织参与公共服务，能更好地完善公共服务体系，从而更好地推进公共服务均等化。
（三）缓解矛盾冲突，促进社会和谐
社会组织作为政府和公民之间的桥梁和纽带，在缓解政府与社会成员之间的矛盾，维护社会秩序、促进社会和谐等方面起着十分重要的作用。而且随着我国经济发展水平的不断提高和社会利益关系的日益复杂，社会组织的地位和作用更加突出。第一，在社会转型期，人们的利益和需求日益多样化，各类矛盾纵横交织。要维护社会安定秩序，解决一些市场失灵或者政府失灵的社会问题，最好的办法是提倡政府部门、公民个人、社会组织共同管理公共事务。主体之间彼此合作、少一些行政手段，多一点自愿平等合作协商的方法。社会组织在政治上起到了缓冲剂、安全阀的作用，在参与社会事务与公共服务管理的实践中，上可为政府分忧，下可维护社会稳定团结，从而起到巩固国家政治基础的作用。第二，当前，我国正处于发展的“机遇期”和矛盾的“凸显期”。一些民生问题，地区差距、城乡差距、贫富差距不断扩大问题，公平正义问题，利益博弈问题，弱势群体问题等社会问题的存在，已经严重影响到社会公平。而社会组织通过其提供的各种服务，对社会弱势群体的关怀和服务在一定程度上能够有效化解社会矛盾和冲突，能够有效维护社会稳定，促进社会和谐。
二、社会组织在参与公共服务过程中存在的问题
近些年来，我国社会组织发展迅速，数量急剧上升，成为社会发展中的一支重要力量，但其在协调关系，获取和运用资源，提供公共服务以及发挥作用等方面，组织协调能力还普遍弱小，发展面临诸多困境和难题，大多数社会组织在政府管制和市场挤压下艰难地寻求生存和发展之路。因此，社会组织参与公共服务的诸多问题亟待进一步深入研究。
（一）社会组织的社会认同、公信力较低
虽然社会组织在我国发展已有很长时间，取得了一些成效，获得了一定的社会认同和认可，但是在实际发展中，这种社会认同和认可的程度仍然偏低，公信度也不高。主要表现在三个方面：一是受传统计划经济体制的影响，我国政府一直在公众的社会生活中起着全方位主导作用，控制着社会服务的方方面面，认为单靠政府就能解决所有的问题，满足群众的所有需求。迄今为止，政府并没有完全认可和接受社会组织；在实践操作方面，也缺乏鼓励社会公众对社会组织支持和参与的引导性制度与政策。二是虽然改革开放已经三十多年了，经济建设取得巨大成就，全球化正在迅速发展，但是我国的社会建设和社会发展相对滞后，导致社会发展层面的公民意识、公益精神和法制观念没有完全发展起来，社会组织缺乏生长的土壤。据调查，目前我国的大部分公众对社会组织这种新生的组织形式和它们的活动方式和活动内容仍然存有一定的偏见和疑虑，公众普遍认为，社会组织对公众的现实生活难以产生积极影响，即使这些组织主动提供帮助，公众往往也难以接受。三是由于我国社会组织在自身发展方面存在一些问题，责任机制不健全，资金运作不规范，缺乏有效的内部自律与外部监督，服务能力不足，提供的服务效果不明显，导致其公信度不高。这些问题的存在，导致整个社会对社会组织的认识存在一定的偏见，社会组织的认同和合作度比较低，参与公共服务的机会有限，发展前景不容乐观。
（二）社会组织的相关法律、法规不健全
近些年来，我国社会组织发展的法律、政策环境不断改善，但与发达国家相比，社会组织相关法律、政策还比较落后。具体表现在：一是关于社会组织的相关法律屈指可数，而且部分法律法规已经滞后；二是我国有关社会组织的相关法规已经不适应当前的形势发展，某种程度上影响甚至限制了社会组织的发展。这些问题的存在一方面导致社会组织发展中面对许多制度和政策困境，缺乏法律地位和法律的保护，受到社会和其他行业的歧视，社会地位低下，其功能和作用不能有效发挥。在现实中，对于社会组织来说，无论其工作成效如何，无论为政府和社会做了多少贡献，都被视为非正规组织，不同程度地影响到社会组织参与公共服务，影响社会组织在公共服务领域中项目的管理和运作；对社会组织的从业员工来说，无论其来自哪里，无论其能力和服务水平如何，都被视为非正规就业人员，某种程度上，比企业员工的地位和收入还低，这种歧视不但违背了社会公平，还不同程度地影响项目管理和有效运作，影响社会组织的服务效果，影响社会组织的健康发展。另一方面，在社会组织发展的具体操作方面，我国的法律和法规缺乏明确要求和规定，导致社会组织发展参差不齐，服务质量和效果相差较大。如在社会组织的内部责任机制、社会监督机制和理事会制度财、务公示制度等方面，我国现行的法律和法规并没有具体明确的要求和规定，使得社会组织的发展极其混乱，社会公信度低下。
（三）社会组织自身能力、资金不足
我国社会组织处于刚刚起步阶段，很多社会组织在规模、能力上确实相较政府和企业处于较弱的位置，具体表现在三个方面：一是社会组织的弱小表现为功能替代的不足。社会组织在与政府的协同过程中，主要应当致力于覆盖的领域包括：政府没有涉足的群体；政府没有涉足的领域；政府应当退出的领域。但是，目前社会组织在项目覆盖面，覆盖群体、覆盖领域方面还存在较大不足。二是社会组织发展的资金匮乏。社会组织的一个显著特征是非营利性和公益性，这在很大程度上限制了社会组织的资金来源，为了生存，社会组织只能依靠政府资助、民间捐款、收取一定的会费和服务费、国外资金援助等。资金匮乏会限制和影响社会组织的发展，影响其提供公共物品和公共服务的能力和范围，影响其功能和作用的发挥。一些组织甚至表示由于经费太少，组织已到了难以为继的地步。三是社会组织发展的专业人才缺乏。人才的缺乏尤其是专业社工人才的缺乏是造成社会组织服务能力不足的重要原因。由于社会组织在我国的职业地位太低，不能吸引并留住专业优秀人才为组织服务，使得社会组织不能很好地发挥公共服务的职能。
三、健全社会组织参与公共服务的机制保障
中国正处在急剧的转型期，在发展的各个领域，国家和社会都在不断调整各自的定位。尤其是党的十八届三中全会之后，随着社会体制改革的逐步推进，随着一系列改革措施的逐步落实，政府公共服务方式的创新和公共服务社会化的必然趋势将会大力促进社会组织的进一步发展。而如何促进社会组织有效参与公共服务，这是需要在实践中不断探索的问题。目前的当务之急是完善社会组织参与公共服务政策统筹机制，用更加有效的方法和途径推进这项建设迈上新台阶。
（一）完善相关政策、法规，建立社会协同机制
党的十八大报告指出，要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。“权责明确、依法自治”是新要求，为社会组织的规范健康发展指明了要走法治化道路，这使得社会组织领域的立法工作迫在眉睫。法律是政府、企业、社会组织、社区在协同过程中的外部环境保障。法律法规规定了社会协同主体的职责、协同原则、协同内容、协同方式，从社会协同的制度层面及运行机制上确保协同的顺利进行，对协同中的越轨问题进行惩治。如果说“社会”文化是社会组织社会协同的底部支撑，那么法律就是协同的社会框架。运用法律对社会组织在协同当中存在的问题进行规范和管理，关键点在于，新构建的法律可以对政府、企业、社会组织、社区的权益加以制度性的保障。法律可以鼓励各个主体在协同中进行资源投入，规范各个主体对资源的分配，处罚资源不合理使用的状况。最终目的是通过制度性的手段净化社会领域出现的社会组织运行的不良状况。通过环境的净化，激发更多的社会资源投入到社会组织中来。例如，在当务之急，国家可以通过税收法上的优惠，促进资源向社会组织流通。也可以通过社会组织法对社会组织在与其他主体协同中可能碰到的问题进行极为细致的规定。这样，社会组织和其他主体的协同才能进入到法治化的轨道，以现代社会理性化的方式给予不同的社会组织平等、公平、开放的生存环境。
（二）提高社会组织的服务质量，完善监督评估机制
在我国社会组织的发展中，建立独立的监管部门是促进社会组织有效提供公共服务的当务之急。通过建立独立的监管部门，把社会组织作为公共服务的供应者兼监管者的职能分开，脱离行业利益和部门利益，以实现对社会组织和公共服务的有效监管。当前，我们应在相关法规政策背景下，形成对社会组织服务绩效的多元监督。一是健全政府监管机制。首先，完善关于社会组织的减免税制度，发挥税收监督功能。通过相关的免税或减税资格，就可以对社会组织进行管理和监督。其次，建立并完善公共服务质量控制体系。政府对社会组织监管的核心和重点是其提供的公共服务的质量，通过对社会组织整个公共服务运营过程的监管，对其运作的规范化及其提供的公共服务质量进行严格监督，从而从根本上保证社会组织工作的有效性及服务质量的可靠性，最大可能地满足服务对象的要求。二是健全社会监督机制。社会对社会组织的监督，目前最需要公众更加积极、广泛地参与、批评和监督。社会监督的主体包括新闻媒体的监督、社会公众的监督和社会组织的监督。首先是发挥媒体的监督作用。新闻媒体的监督至关重要，通过媒体的正面监督可以强化社会组织内部工作人员的责任意识和自律意识；通过媒体的负面曝光可以对社会组织及其工作人员起到警示和教育的作用。其次，培育社会组织的监督性机构或者是第三方评估机构。成立由学者和专家组成的独立于政府部门的第三方评估机构，制定和完善相应的评估指标体系，全面客观对社会组织及其提供的公共服务的评估和监督，提高监督管理效率。三是健全社会组织自律机制。我们必须以完善立法，加强社会组织的自我约束。首先，形成先进的组织文化和信用文化，建立完善一种公益精神；其次，建立社会组织的内部责任机制，明确责任，严格内部管理，以此鼓励社会组织内部成员之间互相监督、互相制约。总体来说，通过健全社会组织的监督评估机制，形成社会组织的自律与政府、社会监督三者的良性互动，促进社会组织的发展，提高社会组织公信度，进而提高社会组织服务效率和服务质量。
（三）促进公共服务社会化，完善政府购买机制
党的十八大之后，政府开辟了公共服务社会化和社会组织发展的新渠道，即政府购买公共服务，这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型公共服务供给方式。政府将原来由政府直接提供公共服务的一些事项交给社会组织来完成，根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用。政府购买社会组织的服务是构建新型政社关系，引导社会组织按照社会需求开展活动的重要途径，由政府通过招标、委托等办法向社会组织购买服务，建立并完善政府公共服务的购买机制。当前应从以下三个方面着手：一是建立公共财政专项投入机制。把政府购买公共服务纳入公共财政体制，能够有效促进政府购买社会组织的服务规范化进程。二是建立健全公开、透明、规范的公共服务购买机制。通过公开透明的购买机制，提高采购资金预算透明度，公开竞标程序，避免购买行为的随意性和无序性。三是建立健全政府购买公共服务的信息管理机制。政府应采用项目管理的办法，建立信息分享平台。通过多种途径和方法让社会和公众了解政府购买服务的全过程，并将其置于严格的社会监督之下。
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