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跨越“中等收入陷阱”关键期我国职业教育发展战略研究

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  摘 要:我国正处于跨越“中等收入陷阱”关键期,作为实现经济可持续性发展的“万能钥匙”,职业教育发展引人注目。分析在跨越“中等收入陷阱”关键期间,我国在职业教育规模和发展速度、职业教育经费保障机制、职业教育体系、专业设置和课程改革及产学合作等方面的发展战略,为我国顺利跨越“中等收入陷阱”起到很好的推动作用。
  关键词:中等收入陷阱;职业教育;发展战略
  作者简介:付卫东(1973-),男,湖北浠水人,华中师范大学信息化与基础教育均衡发展协同创新研究中心副研究员,教育学博士,研究方向为教育经济学。
  中图分类号:G710 文献标识码:A 文章编号:1001-7518(2015)06-0011-05
  2012年我国人均GDP超过6000美元,已经成为全世界第二大经济体。根据世界银行2011年公布的国家收入分组标准,即人均国民收入小于1025美元的国家为低收入国家,1026美元到4035美元为低中等收入国家,4075美元到12475美元为高中等收入国家,这就意味着我国已经跨入高中等收入国家行列。基于拉美、东亚和东南亚多个国家过去几十年经济发展的历史轨迹和经验教训,2006年世界银行在《东亚复兴:关于经济增长的观点》的主题报告中,有针对性提出了关于“中等收入陷阱”(Middle Income Trap)的概念,是指当一个国家的人均GDP进入到中等收入国家行列后,如果不能顺利实现经济发展方式转变,增长动力不足,其经济就会陷入停滞和长期低迷的状态,甚至出现严重的社会动荡,落入“中等收入陷阱”[1]。
  根据有关专家的预测,我国有可能在“十四五”前后顺利跨越“中等收入陷阱”。研究表明,一个国家能否顺利跨越“中等收入陷阱”取决于很多因素,如经济、政治、军事、自然条件等,但从根本上来说,从长远历史来看,则是靠人力资源,靠教育[2]。而职业教育是实现经济社会可持续发展的“万能钥匙”[3],在跨越“中等收入陷阱”中作用不可低估。职业教育可以提高劳动者的技术、技能和管理水平,从而促进产业结构转型升级;职业教育可以促进技术进步,从而推动经济增长和产业结构转型升级;职业教育可以提高中下人群的收入,从而有效地缩小居民收入分配差距[4]。根据顺利跨越“中等收入陷阱”国家和地区职业教育发展的基本经验,在职业教育规模和发展速度、职业教育经费保障机制、职业教育体系建设、职业教育专业设置和课程体系建设以及校企合作等方面制定具有前瞻性的发展战略,保证我国顺利跨越“中等收入陷阱”,向高收入国家迈进,早日实现繁荣富强的“中国梦”。鉴于此,笔者对跨越“中等收入陷阱”关键期职业教育发展战略作如下思考:
  一、职业教育规模和发展速度
  据统计,在成功跨越“中等收入陷阱”的国家中,总体而言,在人均GDP4000美元至12000美元期间,从职业教育规模来看,中等职业教育在校生规模和高等职业教育在校生规模总体上呈扩大趋势,尤其是高等职业教育规模扩大的趋势更加明显[5]。就职业教育发展速度来看,这些国家和地区在“中等收入陷阱”关键期均保持一定的职业教育发展速度,培养数成千上万的高技能人才和大量高素质劳动者,全面提升人力资源的整体素质,是顺利跨越“中等收入陷阱”的根本保证。《国家中长期教育改革与发展纲要(2010-2020)》中对我国职业教育提出明确的发展目标:2015年、2020年中职在校生分别达到2250万人和2350万人,中职和普通高中在校生规模大体相当;2020年我国高等职业教育在校生将达到1480万,占高等教育在校生总数(3300万人)的44.85%。然而,目前我国职业教育规模和发展速度面临三大难题:一是学龄人口处于不断减少的下行期;二是人口地区间流动导致地区职业教育规模和发展速度失衡;三是人口红利的消失对职业教育规模和发展速度产生了不利的影响。
  那么,如何稳定当前职业教育规模和发展速度来助推我国顺利跨越“中等收入陷阱”?我们建议主要从以下二个方面改革:
  第一,中等职业教育招生制度改革。据统计,2006年我国小学招生人数为1730万人,2009年为1638万人,按照2015年九年义务教育巩固率93%计算,2015年初中毕业生约为1600万人,2018年约为1540万人,即使中职和普通高中的规模控制在5:5,也难以保证中等职业教育规模和发展速度。因此,我们要改革中等职业教育招生制度,要按照“分类考试,综合评价,多元录取”的原则,拓宽招生渠道,扩大服务范围。例如:招收青年农民接受中等职业教育,主要包括往届初中毕业生、回乡农村青年、返乡农民工和退役士兵等等,培养适应社会主义新农村建设需要的现代农民;招收城市下岗职工和进城务工人员接受中等职业教育,提高企业员工和进城务工人员的素质;面向初中流失生开展中职招生工作,保证这些流失生在进入社会之前能学到一技之长。不仅如此,我们还要开展跨地区中职招生工作,通过东部和西部、城市和农村联合招生、合作办学,推动全国范围内职业教育办学资源和生源统筹,有效地保证中等职业教育规模和发展速度。
  第二,积极进行高职招生模式改革。可以采取以下四种方式:(1)特色化的统考统招,“语数外”加技能考试,侧重测试实用技能,全面推行技术科目上机考试;(2)采取面向中职毕业生开展的单独命题、单独考试、单独划线录取的方式,完善“文化基础+专业理论+专业技能”统一考试、统一评分、统一录取的中职毕业生对口升学制度;(3)高职自主招生,可以从学生的特点出发,采取提前自主招生的形式,改变以学科考试分数作为招生的唯一录取标准,扩大学生和学校双方的自主权;(4)职业院校毕业生继续教育,对有两年工作实践经验的职业院校毕业生进入高一层次院校学习的,适当放宽条件,允许免试保送生在实践岗位上作出突出贡献的技能型人才进入相应的高等院校学习[6]。
  二、职业教育经费保障机制
  在成功跨越“中等收入陷阱”的国家和地区之中,总体而言,均建立了以公共财政为主的职业教育经费保障机制,且职业教育经费占GDP的比重是持续增加的。例如,德国职业教育经费投入是由公共财政与包括企业直接资助、企业外集资资助、混合经费资助和个人资助的在内的私营经济多元混合体。1970年德国职业教育经费支出总量占GDP的比重大约为1.2%,在工业化后期职业教育经费支出总量占GDP的比重更高[7]。韩国职业教育资金主要是国家财政、地方财政、社会团体、企业和个人资助构成,其中国库的投入占50%,地方财政的投入占1.5%,社会团体、企业和个人的赞助占48.5%[8]。2000年韩国职业教育经费支出总量占GDP的比重大约为1.7%。而2009年我国职业教育经费支出总量占GDP的比重仅为0.59%[9]。2012年,尽管我国财政性教育经费占GDP的比例已达到4%,但职业教育投入存在四个方面的问题:职业教育经费占GDP的比例不高,职业教育经费总量不足,职业教育经费投入区域差异明显,职业教育经费投入政策落实不到位。鉴于此,我们主要从以下四个方面进行改革:   第一,继续加大公共财政投入力度。职业教育的功能定位,决定了其成本通常也远高于普通教育,因此需要强大的财政支持和充足的资源。首先,我们要依法落实教育经费投入的“三个增长”和“两个比例”,将其纳入政府任期目标,作为考核地方负责人政绩的一项重要制度,对于连续不能实现“三个增长”和“两个比例”的负责人实行“一票否决”。其次,在确定财政性教育经费支出总额的前提下,各级政府要将职业教育经费列入财政预算,新增教育经费主要向职业教育倾斜,增加职业教育专项经费。各级政府要逐步提高财政性教育经费用于职业教育的比例,职业教育经费占教育经费总量的比例不低于35%,国家财政性教育经费支出增量的35%用于职业教育,教育费附加用于职业教育的比例不低于35%[10]。
  第二,建立以公共财政预算方式为主的职业教育生均拨款制度。职业教育作为教育事业重要组成部分,无疑具有公益性质。将职业教育作为一项公共服务,符合国家和社会的公共利益。以财政预算的形式,建立职业教育生均拨款制度是满足中高端技能人才培养的稳定经费重要来源。国家要根据我国东中西部经济社会发展水平和职业教育培养成本,提出职业院校生均经费标准的基本原则。省级政府根据国家制定的基本标准,结合本省经济社会实际情况,科学核算职业院校的培养成本,制定并落实职业院校生均经费和生均财政拨款标准。就生均拨款标准而言,根据中等职业教育公益性和普惠性的基本性质,由政府财政负担,生均经费标准和生均拨款标准均要达到普通高中标准的1.5倍以上。高等职业学校财政预算继续纳入普通高等学校系列,生均预算内拨款标准应达到或高于本地区同等类型普通本科院校生均财政拨款标准[11]。
  第三,改革经费拨款机制来提高职业院校办学积极性。我们主张实行竞争性拨款制度,来提高职业教育资金使用效率,主要基于以下三个方面:(1)质量因素。建议地方政府设立职业教育质量专项资金,专门奖励那些办学质量高、就业前景好的职业院校;对于办学质量差的职业院校,可以减少相应的投入,限制招生规模,以此形成公平竞争的态势。(2)区域因素。对于东南沿海经济发展较好的地区,国家给予的投入可相应减少,鼓励民办教育超过公办教育;而对于中西部经济落后地区,国家应当增加相应的投入,以弥补其难以从企业中获得的投入。(3)行业因素。建议国家在职业教育投入过程中对于行业进行适当区分,例如,在先进制造业、现代服务业和战略性新兴行业等领域,国家可以给予较多的投入,鼓励更多有资质的职业院校开设此专业;对于毕业前景不好的专业,国家可减少相应的投入,对于毕业生紧缺的专业,可以适当增加投入。
  第四,多渠道筹措职业教育经费。对职业教育投入是全社会的共同责任,包括政府、企业、社会团体和个人等,仅仅靠国家财政投入是远远不够的。
  从国际经验来看,职业教育发达国家均建有相对成熟的多元经费投入机制,被视为世界职业教育典范的德国,其职业教育经费投入是由公共财政与包括企业直接资助、企业外集资资助、混合经费资助和个人资助在内的多元混合体,其企业直接资助占据大部分比重。我们要制订鼓励和引导各种经济成分的企业投资职业教育的政策,要落实企业足额提取职业教育经费的政策,按照《国务院关于大力发展职业教育的决定》关于“一般企业按照职工总额的1.5%足额提取职业培训经费,从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益好的企业,可按2.5%提取”的规定,足额提取教育培训经费,主要用于企业发展职业教育和一线职工的教育培训。另外,我们要强化对企业足额提取和使用职业教育经费的监督检查,对未规定用足职业教育经费和未开展职业培训的企业,依法收取企业应当承担的职业教育经费。不仅如此,职业教育还应当积极扩大对社会开放程度,鼓励和调动行业、企业、社团以及个人等以独资、合资、合作等形式投资职业教育,引导和调动物资、技术和人才等各种资源多渠道进入职业教育领域。还有,鼓励支持民间以多种形式建立职业教育基金,利用金融、税收、彩票、社会捐助等手段筹措职业教育经费。有条件的地方可以成立“职业教育发展基金”或“职教资产资金管理委员会”,提高职业教育经费的筹集、统筹能力和使用效益。
  三、职业教育体系建设
  《国家中长期教育改革与发展纲要(2010-2020)》中明确指出,今后10年我国职业教育改革与发展的战略目标是“到2020年,形成使用发展方式转变和经济结构调整的要求,中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系,满足人民群众接受职业教育的要求,满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。”而2020年前后也正是我国跨越“中等收入陷阱”的关键时刻。因此,建立并完善现代职业教育体系,是党中央和国务院关于职业教育的一项重要战略决策,也是我国顺利跨越“中等收入陷阱”的现实需要。那么,我们从哪些方面来完善职业教育体系呢?主要基于以下四个方面:
  第一,加强现代职业教育体系的顶层设计。主要包括宏观设计、中观设计和微观设计,其中宏观设计就是根据从人力资源大国向人力资源强国转变战略发展的需要,科学地规划职业教育发展的理念和规划、管理体制、投入体制、师资队伍、科研和制度建设等。中观设计,即根据人力资源强国崛起的现实需要,科学地预测跨越“中等收入陷阱”关键期技能型人才的需求,合理地规划未来职业教育发展的规模质量、层次结构、质量规格和评价标准等,保证职业教育培养的技能型人才满足技术进步和产品升级的需要。微观设计,也就是根据我国经济结构调整和产业发展计划,合理确定职业教育专业的培养目标、专业设置、课程体系与教材、教学资源、教学过程等。通过对职业教育体系的顶层设计,合理规划职业教育发展,助推我国顺利跨越“中等收入陷阱”。
  第二,设置技术本科及以上层次的职业教育,建立层次相对完备的现代职业教育体系。研究表明,随着科学技术的快速发展,社会职业的总体结构发生了变动,从而使职业岗位的技术含量不断加大,技术层次不断高延,与职业岗位相适应的教育层次也必然高延,是一种客观规律,是高等教育大众化的重要组成部分,是国际性的发展趋势[12]。从职业教育发展的角度看,技术革命引发职业教育进行相应的变革,职业教育也随之向高层次延伸,是经济社会发展的必然。那么,我们在跨越“中等收入陷阱”关键期,如何设置技术本科及以上层次的职业教育呢?目前主要有三种方案:一是本科院校改制成本科层次的高职院校,即将具有成功的应用型本科教育办学经验的院校改制成具有本科及以上层次的高职院校,目的是培养适应跨越“中等收入陷阱”关键期的技术本科及以上人才的需要;二是高职院校升格为本科层次的高职院校,即将原来办学出色、师资力量雄厚的少数高职院校,升格为本科高职院校;三是实行“专升本”,即高职院校学生经过2-3年的学习后,通过相应的入学考试,进入相应的本科院校,学习一定年限后获得本科学历。我们比较赞成第一种方案,因为这些高校原本已有一定的本科发展规模,建立硕士、博士层次的职业教育也有一定的基础,不仅有利于人才培养整体结构的调整,而且也有利于转型本科院校的发展,通过改革获得全新的发展空间。对于第二种方案,主要适用于那些办学特色鲜明、专业技术含量高且社会需求量大的国家示范性高职院校和国家骨干高职院校。值得注意的是,在跨越“中等收入陷阱“关键期,设置本科及以上层次的职业教育,要审慎而行,严格审批,不可一拥而上,坚决杜绝对各地高职院校升格本科院校的失控。   第三,建立和完善职业教育“直通车”。职业教育“直通车”,指的是职业教育体系内部各层次的职业教育相互衔接、贯通。世界上许多国家和地区的职业教育都出现了向上延伸且开放入学的趋势,如我国台湾地区、韩国、日本上至博士层次的职业教育体系,以及欧洲的应用科技大学等。当前,建立和完善我国职业教育“直通车”的具体策略包括:(1)取消读职业院校学生向普通教育或普通院校学生向职业院校升学比例的限制,以基于知识和技能结果的入学标准代替刚性的升学比例,只要符合相应层次教育知识和技能学习条件的,就允许其就读相应层次的教育;(2)改革招生考试制度,面向职业院校学生,强调技能性,强调工作经验以及职业资格证书的价值;(3)明确各级各类职业教育(尤其是中高职)的培养目标;(4)开展五年制高职模式,可以包括“五年一贯制”、“三二分段制”;(5)探索和建立面向高职高专毕业生的两年制技术本科[13]。
  第四,建立和完善教育体系的“立交桥”。教育体系“立交桥”,就是通过制度设计,让普通教育和职业教育的学生在需要的时候,可以转换学习轨道,普职互通。我们可以采取以下策略:(1)建立全国统一的职业资格框架,增强职业教育吸引力。以职业资格和学历文凭互通为基础,以职业能力作为衡量的依据,设立等级标准,探索建立一种科学的学业分换算体系,用于评估不同路径的学生学业成绩,最终将职业资格和学术资格有机结合起来,达到职业资格和学历证书的互通互认。通过国家资格框架的建立,实现学习者在正规、非正规学习背景下所获得的学习成果得到转换、认证和积累,谋求职业教育与普通教育等值。(2)在普通高中或高等教育课程中,设置进入中职或高职院校必备的基础课程,同样在中职或高职院校的课程中,设置进入普通高中或高等教育必备的基础课程,引导学生在学习中发现自己的志趣特长,确定自己的发展方向,使他们有机会重新选择学习方向[14]。
  四、职业教育专业设置和课程体系建设
  专业是学校建设的立足点和服务经济社会的切入点。专业设置则是教育与经济的接口,是教育为经济发展服务的具体体现,是职业学校适应社会需求、保证人才培养“适销对路”的关键环节。有了合理的专业设置,就能保证人力资源的科学开发,推动产业结构、技术结构和产品结构不断改善升级。跨越“中等收入陷阱”关键期我国职业教育专业设置的策略为:
  第一,根据需求设置专业。我们要以产业、企业发展对人才需求为导向,建立与跨越“中等收入陷阱”关键期的经济发展、产业升级和技术进步相适应的专业课程设置标准,尤其是开发适应未来发展的技术密集型和知识密集型专业课程,满足市场需求的技能型专业人才的需求,最大限度提高技能型人力资本技能。不仅如此,专业设置应服务于跨越“中等收入陷阱”关键期的区域产业经济,以区域产业经济发展的特点、现状和依据,结合专业布局结构、规模和层次来布置和调整,并动态地分析和把握区域产业结构发展变化的趋势,使专业设置日趋合理,更好地实现专业与产业、专业链与产业链的有效对接。另外,专业设置要体现技术进步所引发的职业结构变化的要求,职业教育专业设置必须充分考虑技术进步的因素,对传统农业进行改造、拓宽、再生,有效地应对跨越“中等收入陷阱”关键期职业结构和分工的变化。
  第二,提高专业设置与市场需求的匹配度。我们要围绕跨越“中等收入陷阱”关键期区域功能定位和产业结构调整升级,加快职业教育专业结构优化和布局调整,有针对性地调整和设置专业,改造和淘汰一批不适应市场岗位需要的传统专业,围绕国家战略性新兴产业、现代农业、先进制造业特别是装备制造业、现代服务业和民族特色产业等发展要求,确定一批重点发展专业,推动专业设置与课程体系建设的改革创新。通过专业调整,推动专业与产业、企业、岗位的有效对接,提高职业教育服务于经济社会发展的吻合度和贡献率[15]。
  课程建设与改革是提高教育质量的核心,也是教学改革的重点和难点。将职业资格标准的要求与内容融入到职业院校课程中,是提高教学效率的重要途径。校企双方要共同参与制订课程标准,在课程标准中融入职业资格标准的要求,实现课程与职业资格标准有机衔接。职业院校积极参与行业企业合作开发课程,根据技术领域和职业岗位的任职要求,参照相关的职业资格标准,改革课程体系和教学内容。鼓励职业院校和企业共同开发紧密结合生产实际的实训教材,确保优质教材进课堂。职业院校的课程体系标准要突出职业能力培养,融“教学做”为一体,从纯粹的技能操作训练转变为在情境中培养职业院校学生的综合职业能力。就课程内容而言,不仅要注重专业性,以便解决职业院校学生就业问题,也要注重学术性,实现职业院校学生可持续性发展。要重视职业院校优质教学资源和网络信息资源的共建共享,提高优质教育资源的使用效率,扩大受益面。
  五、校企合作
  校企合作,是指学校与企业合作,共同进行职业教育,培养适应社会和企业所需的人才。校企合作可以实现多方共赢――职业院校可以进一步了解社会和用人单位对人才的需求,进一步明确自己的办学定位和方向;企业不仅可以优先招聘到企业所需的人才,还可以得到职业院校在技术和研发上的支持;学生可以大大提升技能水平,适应经济社会发展的需要。校企合作,是西方发达国家顺利跨越“中等收入陷阱”的战略武器。那么,我们国家在跨越“中等收入陷阱”关键期,如何进行校企合作呢?主要采取以下策略:
  第一,健全校企合作的相关政策与制度。为了促进职业院校和企业密切合作,需要在政府大力支持下,进一步健全相关政策和制度。例如,充分发挥政府的主导作用,这不仅体现在经济手段上,而且在立法、税收上政府也要给予大力的支持;为了消除企业的顾虑,需要在法律、政策或制度层面上进行相应地规范,给予企业以利益层面的激励,如实施免税措施等;在财政投入上,给予实行“订单式”校企合作的职业院校进行适当倾斜,设立专项资金,实行差异化的补贴制度,鼓励职业院校积极参与校企合作;在学校层面上,建立和健全一体化培养和使用人才的制度,以及顶岗实习制度,专业技能训练的考证、安全等规章制度,参与工学结合的申请制度,经费保障制度,等等。   第二,建立校企合作的运行机制,主要包括:(1)校企合作协调机制,通过建立专门的组织机构来协调工作,在校企双方建立起联系的桥梁,提高校企合作的效率;(2)校企合作信息沟通机制,充分发挥桥梁作用,加强与企业的联络和沟通,利用企业的信息优势,保证信息畅通无阻,促进校企合作良性发展;(3)校企合作协作机制,遵循互利互惠的原则,搭建校企深度合作的平台,加强职业院校和企业的协调与合作,共同破解合作中的难题,获取合作互赢效益。
  三是探索引入行业中介组织参与校企合作。第三方中介结构参与校企合作,有利于调和校企合作之间的矛盾,提升合作的成效。建立“学校―行业中介―企业”的由第三方参与的校企合作模式,通过行业搭建的广阔的合作平台,不仅能有效促进校企之间的沟通交流,使校企合作关系更为稳定,同时更对学生实践能力的培养起到了十分关键的作用,有效促进学生就业[16]。
  参考文献:
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  责任编辑 殷新红
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