高等职业院校制度体系建设的问题与出路
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作者: 楚旋 张莉
摘 要：高等职业院校是我国现代职业教育体系的重要支柱，高职院校的制度体系建设对于高职院校质量提升至关重要。高等职业院校的制度体系包括基本制度、一般制度、具体制度三个内容层面，同时包括制度制定、制度执行、制度评价三个过程结构，一起构建一个立体的、动态的高校制度体系。目前高职院校制度体系存在着管理制度执行及运行机制、科研制度、学科专业制度、教师评聘制度等内容层面的问题，同时还存在着忽视章程制定、轻视制度文化、忽视制度执行、缺乏制度评价等程序性问题。可以通过加快理念革新、完善执行制度、激励制度、加快信息化建设、推进区域战略联盟、建立质量评价制度体系等措施推进高职院校制度体系建设。
关键词：高等职业院校；制度体系建设；调查研究
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）19-0047-05
一、高等职业院校制度体系建设的概述
（一）高等职业院校制度体系的内涵
高等职业院校制度体系是一个庞大的体系，刘献君教授认为，高等学校制度可以包括基本制度、一般制度和具体制度，目前这种三层次的制度体系架构基本已形成共识。从地方高校制度体系建设实践来看，高等职业院校内部制度分成根本制度、基本制度和具体制度。根本制度是指大学章程，是关于大学的性质、任务、基本组织架构及行为活动等最基本内容的原则规定或框架[1]。大学章程一方面要符合国家法律法规的规定，另一方面又还是学校的“基本法”，一般经由教代会或党委会审定然后颁布，并在教育行政部门备案通过，学校的基本制度和具体制度是围绕大学章程来制定的。基本制度是学校维持运行所必须的制度，从结构层次上涉及到机构设置制度、管理制度和工作制度等方面，从内容分类上分为党委领导基本制度、民主管理基本制度、党群团体类制度、学术管理类制度、教学科研类制度、行政管理类等四大类基本制度。具体制度是指学校各部门根据工作需要制定的具体规则或条例，也就是以章程为抓手，在章程的基础上，制定学校各具体管理部门、职能机构制定的校园管理细则或条例[2]。
从高校制度体系建设的结构来看，高等学校制度建设包括制度制定、制度执行、制度评估三个方面。因此，笔者认为高等职业院校的制度体系应包括基本制度、一般制度、具体制度三个层面的内容，同时包括制度制定、制度执行、制度评价三个过程结构作为支撑，构建一个立体的、动态的高校制度体系。我们既要关注制度体系的内容层面，又要关注制度体系建设的过程层面，才能够建立一个真正有效的高等职业院校制度体系。
（二）高等职业院校制度体系建设价值
1.高等职业院校制度体系是完善治理结构的重要保障。高等职业院校的治理结构包括学校与政府、社会、行业企业的关系，以及学校的内部治理关系[3]。高职教育一方面要满足政府对教育的总体规划，另一方面又要符合区域经济发展需求，符合产业结构调整的方向[4]。高等职业院校必须与市场建立良好的协同合作关系，与企业行业形成合作治理机制。从外部治理来看，学校要与企业建立紧密的联系，协商设置企业需求的专业，同时还要从企业获得帮助，比如从行业企业广泛聘请“企业导师”等。这种深层次的有效合作涉及到的问题就是如何保障学校与企业建立这种良好的合作关系。这需要通过高职院校的《职业教育集团章程》以及学校董事会等制度对相关利益群体的合作予以保障。从学校内部治理来看，教育部在《关于深化职业教育教学改革全面提高人才培养质量的若干意见》中明确提出：职业教育的产教融合需要更加完善的内部治理机制，而这些内部治理机制中各相关利益群体关系的协调，需要通过高职院校的章程以及相关制度予以保障。
2.高等职业院校制度体系建设是高职院校文化建设的基石。制度是界定与规范人们行为与交往的人为设计的体制与原则，高职院校利用包括行为规范、道德规范等规章制度，通过一定的措施慢慢演化成为人们的习惯或习俗，并使人们愿意主动遵守。这些习惯或习俗慢慢深化成为学校的制度文化。高等职业院校制度文化是学校在教育实践过程中建立的学校组织结构和学校管理制度文化，是学校师生员工进行文化活动的准则，是高职院校文化建设的基石[5]。制度文化对规范师生言行，规范校园活动，保证学校正常教学和工作秩序具有一定作用能促进学校健康发展。没有良好的制度文化，学校整体的教育教学工作就会产生混乱，缺乏导向，物质文化、精神文化、学习文化、校风等更无从谈起，因此高等职业院校制度体系建设有助于学校制度文化的形成，也是高职院校文化建设的基石。
3.高等职业院校制度体系建设是依法客观评价的保障。《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》中明确提出建立现代职业教育体系需要健全职业教育质量评价制度。一方面高等职业院校制度体系可以为高等职业院校质量提升提供客观评价标准，也为科学评价高等职业院校的质量提供制度保障。同时通过高等职业学校的制度体系完善推进政治权力、行政权力与学术权力的平衡，通过科学的制度完善权力监督运行机制，减少自由权，增加师生员工对学校运转的监督，为广大教职工提供话语权，增加评价和监督渠道，充分实现民主与公平[6]。
二、高等职业院校制度体系内容层面的问题
高等职业院校制度体系建设是建设现代高等职业院校、完善现代职业教育体系的重要手段，也是创新高等教育治理模式的重要手段。笔者调研了某省的30所高等职业院校制度体系建设的情况，通过对这些学校制度体系建设的总结、提炼发现，高等职业院校制度体系建设存在一些问题。文章分别从内容层面和过程结构方面对高等职业院校制度体系问题进行分析。
（一）管理制度执行及运行机制
调研数据显示，约70%的高职院校的管理制度执行及运行机制还存在不足，其中绝大多数的高职院校认为内部综合管理制度机制治理结构不完善，约30%的高职院校认为学校缺乏高校重大事项决策、执行、监督机制、重大决策风险评估机制。学校责权利统一的分配制度比较欠缺，考核机制不健全，缺乏激励制度。 （二）科研制度
调研数据显示，约30%的高职院校的科研制度存在着一定问题，需要进一步完善。比如：缺乏完善的科研管理制度，缺乏学术组织作用机制，缺乏科研奖惩制度，科研特色不明显。
（三）学科专业与教学制度
调研数据显示，约30%的高职院校的学科专业与教学等相关制度存在一定的问题。比如：缺少教学激励制度，缺乏实训基地，教学规章制度落实不严，教学质量建设规范性不足，质量监控体系不健全，导致专业与行业企业脱离，校企合作不足，学生缺乏实践动手能力。
（四）教师聘任等制度
调研数据显示，约33%的高职院校明确指出学校在教师聘任等相关制度方面有所缺乏。其中高职院校存在缺乏双师型教师、知名教师、专家型教师的问题，教职人员配置紧张，职称比例较低，这主要是由于缺乏高水平人才的激励机制、完善的师资管理制度以及完善的职称评审和考核制度等。
（五）学校制度文化
调研数据显示，约20%的高职院校认为学校制度文化不足。其中一些学校缺少制度规范，办学理念不清晰，缺乏制度文化建设，文化不明显，没有良好的校园文化，学校章程制度难以与学校文化进行真正融合，没有形成学校整体的制度文化，使学校制度执行力不足。
（六）学生管理制度
调研数据显示，约20%的高职院校认为学校缺乏学生的养成教育，思想政治教育落后，缺少以学生为本的全员育人环境，从根本上说学生管理体制和运行机制不健全。
（七）管理信息技术应用
调研数据显示，约20%的高职院校认为学校在科研管理等管理过程中运用现代化信息手段不强，网络资源平台建设基础环境不足，教师信息化素养与信息化技术能力不强。
（八）新校园建设相关制度
在调研中笔者发现，某些学校开展新校园建设，缺乏财务以及资产管理等方面的制度，不能很好地保障新校园建设的顺利运转。
三、高等职业院校制度体系建设过程存在的问题
高等职业院校制度体系建设过程由制度制定、制度执行与制度评价构成，从目前的高等职业院校制度体系建设实践来看，其过程方面存在以下问题：
（一）制度设计问题
1.误解并忽视章程在制度体系中的核心作用。高等职业院校章程是学校制度体系的根本依据，学校的制度体系中事业发展、教师发展、教育教学、学生管理等制度中，应体现学校章程的价值和精神实质，大学章程的精神与内涵应渗透到高职制度体系中来[7]。然而从目前高等职业院校制度体系建设的现实来看，误解并忽视章程在制度体系作用的现象比比皆是。从调研中可以看出，一些高等职业院校将学校现行的规范文本整理汇总成为学校章程，制度仅仅是文本而已，作用很小。还有一些高等职业院校认为章程不属于制度范畴，将章程排除制度体系之外。还有一些高等职业院校的大学章程制定不科学，没有明晰高等职业院校大学章程的价值与作用，没有考虑到政府、学校、市场三者之间的关系，因而大学章程在指导高等职业院校管理实践中作用缺位。
2.重视管理技术细节却缺乏全面质量理念提升。从调研来看，当前一些高等职业院校采用ISO9000系列质量管理体系等管理模式，然而他们更多的关注质量管理的指标文本、指导文件以及认证，同时一些受控部门人员在评审过程中，对质量管理的理念、理论、技术与方法掌握不足，缺乏从整体上关注高等职业院校质量的意识与能力。
高等职业院校的制度制定中，应当把握学校发展全局，纵观高等职业院校的全面质量提升，全面关注学校师资队伍、教学管理、科研管理、专业与学科发展等重要管理内容，在制度制定中体现公平、公正、民主、人本的制度理念，设计行之有效的制度体系来提高学校管理效能。
（二）制度执行问题
1.关注制度文本规范疏于制度执行。高等职业院校比较注重制度规范文本，特别是注重文本的程序性，调研数据显示，30%的高等职业院校引入ISO9000族系列质量管理体系，然后将各个程序规范套用到教育行政部门的制度体系建设框架中。一些程序性的文件被装入到学校的制度体系中，使制度体系较为混乱。
我们不得不说ISO9000族的质量管理体系是从企业界引进的全面质量管理的一种模式，但在学校管理中的应用必须有所创新。高等职业院校与企业的组织结构以及属性不同，直接套用全面质量管理模式的程序性，而忽视了高等职业院校组织的柔韧性、松散性以及人文性，使学校制度变得机械化和冷冰冰，这是不可取的。另外，ISO9000族全面质量管理体系有22个标准和3个指导性文件，每个程序都进行编码和标准化，注重管理的标准记录及文件制度。这样就导致高等职业院校将精力过多关注于程序标准和文本，忽视制度的执行，学校的制度体系建设需要在一定时间的实践运行中进行完善，相当一部分文件没有经过运行检验，只是走过场，应付完成任务，或者是为了通过认证而已。
调研的30所高等职业院校反馈的信息显示，有20所高校明确指出管理制度及运行机制存在问题，其中9所学校明确指出缺乏高校重大事项决策、执行、监督机制和重大决策风险评估机制。还有9所学校明确指出内部治理结构不完善，没有提高学校治理能力现代化水平，治理体系的系统性、整体性、协调性不规范。从总体上来看，学校更关注制度文本的规范，却疏于制度的执行，执行力存在很大问题，这同时反映了高等职业学校在理念、组织、文化等顶层设计上存在着很明显的问题，需要更好地关注和解决。
2.重视制度内容规范却缺乏利益相关者的积极参与。从现实来看，目前高等职业院校关注学校管理制度的规范性，但在执行层面就比较薄弱，特别缺少利益相关者的参与。这种情况下，在高等职业院校制度建设中，不利于创造良好的质量提升环境。
首先，缺乏外部企业与市场相关主体的广泛参与。在高等职业院校制度体系建设中，大部分的高职院校都缺少《职业教育集团章程》，原因在于这个章程的制定是超出高等职业院校自身能力范围，涉及很多企业的内容，高等职业院校自己不能完成该章程的制定。学校认为政府在职业教育集团章程制定中应当发挥牵头或指导作用，仅仅凭借学校来制定该制度不够科学，也不符合实际情况，必须发挥政府、市场的作用，激励企业积极参与进来，共同完成职业教育集团章程的制定，同样高等职业院校董事会制度也是如此。 其次，高等职业院校的议事与决策规则还需要进一步的修订和完善。高等职业院校制度体系制定过程没有学校员工的广泛参与，学校教职工对学校制度体系不了解，甚至对学校的发展规划和战略目标都缺乏认识。而且高等职业院校的规章制度宣传与推广不够，有的制度制定出来后，并没有进行宣传和解读，广大师生员工对相应的规章制度具体内容了解不够，直接影响了制度执行的效果。
3.关注制度的程序性而忽视制度的文化性。高等职业院校更加关注制度建设的程序性，比如制度规范的完成、试用、上会与发布，然而却忽视制度在学校管理中的文化性，忽视对人的理念及价值观的影响。
高等职业院校存在着教师队伍建设、学科专业建设、学生管理等一系列的问题，教职工在学校发展定位、学科建设、科学研究、大学制度、大学精神、大学文化建设等学校管理理念层面认识不清。制度建设过程缺少人文关怀，导致人才引进等工作作风与学校文化理念缺少融合，由于激励机制不健全导致教师流失严重，工作积极性不高，学校工作缺乏活力。由于办学思路不清，导致学校学科专业缺乏特色，不能够将科学精神与人文精神有效融合，不能够形成适宜学校发展的学科。因此，很多问题产生的原因在于关注制度建设的程序性却忽视制度的文化性，导致学校制度与学校文化的脱节，学校制度不能起到实质作用，难以为学校发展服务。
高等职业院校的制度体系在执行过程中应该关注制度与文化的融合，将制度理念体现在学校文化之中，并浸入融合到学校日常的工作实践中，用制度彰显理念，用制度保障行为，切实促进师生发展，解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，主动关注师生需求，全面服务学生成长成才，提高学生创新能力和实践能力，培养更多的社会急需的应用型人才，这才是高等职业院校制度体系建设的终极目标。
（三）制度评价的问题
1.制度评价意识不足。一些高等职业院校是在政府部门的推动下开展制度体系建设，并非主动进行制度体系建设，没有真正认识到制度体系建设的重要性。因而单方面制定的制度内容不符合学校的管理现实，也没有对制度执行效能及时进行科学的评价，因而很多学校的制度建设不能起到实质性作用。
2.制度评价能力不足。现代的信息化手段是完善高等职业院校制度体系的重要手段，一些学校已经在学籍学历管理、教务管理、学生管理和财务管理中积极使用信息技术和数据库，为相关制度建设提供了有利的数据支撑。然而其他方面却存在着利用信息技术能力不足、信息资源整合困难的一系列问题，高等职业院校没有建立起有效的信息化管理模式，缺乏足够的数据，难以获得科学、客观的评价结果，不利于高等职业院校的竞争力提升和可持续发展。
四、完善高等职业院校制度体系的策略
（一）加快制度建设理念革新
高等职业院校应当深入了解高等职业院校制度内涵，加快高校制度体系建设的理念创新，对制度建设的价值有更深层次的理解，能够将制度体系融入到学校文化中去，保障学校日常管理工作的顺利开展，全面提升高等职业院校的质量。
（二）完善学校执行制度
高等职业院校应当加强完善高校重大事项决策、执行、监督机制、重大决策风险评估机制等欠缺的制度。同时还要进一步完善治理制度，比如有些高等职业院校存在学生教育管理工作与教学工作“割裂”的问题，应当理顺完善院系两级管理、以系为主的学生教育管理体制，应当积极探索建立“学术工作委员会”指导的学生教育管理工作运行机制，通过建立沟通协调机制来加强联系，完善学校管理制度体系。
（三）加强学校激励制度
高等职业院校制度体系建设中应当在明确学校发展方向的基础上，完善激励制度，一方面激励企业用人单位积极参与到高等职业院校的发展中来，另一方面，要积极地鼓励校内师生员工共同参与到学校发展中来，建立共同的愿景，形成合力，助推学校的快速发展。
（四）加快学校信息化建设
信息化的快速发展为学校科学决策提供了重要条件，高等职业院校在信息化建设方面还存在很多不足，应当加强学校的信息化建设，搜集更多关于师资队伍、学科与专业、学生质量等方面的数据，以数据为基础，建立相应的制度体系，为学校的教育质量提升提供保障。
（五）打造区域内战略联盟
高等职业院校的资源比较有限，专业比较单一，在建立现代职业教育体系的目标下，通过完善职业教育集团或联盟等相关制度，将区域高等职业院校进行资源整合，打造区域的高职院校战略联盟，提升高等职业院校的教育竞争力，打造高等职业教育品牌，提高教育质量。
（六）建立质量评价制度体系
教育质量评价是提高学校教育质量的重要手段。高等职业院校应当建立以学习者的职业道德、技术技能水平和就业质量为核心的职业教育质量评价体系。高等职业院校的质量评估制度体系，应包括教学质量评价制度、科研评价制度、学科与专业评价制度、学生管理评价制度等，通过围绕高等职业教育管理的各个维度建立评价制度，可以有助于高等职业院校开展有效的自我评价，发现存在的问题，进一步推动高等职业院校的全面质量提升。
参考文献：
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[2]陈寿根.高等职业院校章程内容研究[J].高等教育研究，2013（11）：66-71.
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[6]陆勇.高职院校内部治理结构改革的探索[J].中国职业技术教育，2012（34）：95.
[7]陈新文.大学治理视角下的高职院校章程思考[J].职教论坛，2015（1）：41-46.
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