教师编制随生源流动是否可行？
来源:用户上传
作者: 本刊编辑部
湖南怀化市教师编制随生源流动机制改革的出台，既有赞成的声音，也有反对的声音。不过记者深入调查发现，问题焦点不在于改革本身，而是在城镇化加速的背景下，教师编制城区不足，农村余编缺员的难题究竟应该怎么破？
主城区：大量学生入城教师缺编严重
“我头发都愁白了。”在怀化市鹤城区太平桥小学，校长姚飞拍了拍头发说。她告诉记者，该校2012年9月开学，当时核编16个，后来一直没有增加，现在学校有临聘教师23人，由于临聘教师流动性大，素质又不能够保证，家长非常不满意。这几年，每年新增8个班，需要20名教师，“每到开学前都非常着急”。
像太平桥小学这样的学校并不少，记者从鹤城区教育局拿到的一份2016年秋季该区新起始年级及刚性扩班各学科教师需求调研表看到：钟秀学校，新增一年级8个班，刚需20人；华都小学，新增一年级8个班，刚需20人；河西学校小学部需扩班4个，刚需10人……9所学校今年总计共刚性需求教师90人。
而据统计，怀化市城区现有义务教育阶段学生49 641人（含市直学校），非鹤城区户口学生31 263人，占62.98%。一年级新生中，中方县有802人，麻阳县86人，芷江县116人，辰溪县360人，溆浦县548人，通道县17人，靖州县22人，会同县61人，新晃县34人，沅陵县97人，洪江市322人，市外1 451人。
“外来学生的逐年增加，加大了城区学校的编制需求，编制若不能实现跨区域调剂，怀化城区义务教育办学将难以为继。”怀化市教育局副局长曾庆明说，近5年城区新生每年以2 500名的人数增长，5年至少增加了1万个学位，去年调剂305名教师编制到主城区之后，目前仍然缺编，其中鹤城区仍有代课教师280余人，市直学校有180余人。
怀化市编办分管事业单位编制纪检员周良武告诉记者，这几年，编制部门已经通过最大努力支持教育编制，前几年通过“挖潜”从其他部门调整了450个左右编制到教育系统，对教育系统内部也进行清理整顿“挖潜”，共督促返岗661人，辞退113人，同时缩短教师编制调整时间，由过去三年一调整到现在“一年一调整，半年一微调”，尽量盘活教育编制资源。
“但是到2015年，编制资源已无潜力可挖，但是编制总量不能增长的红线又不能碰。”周良武说，主城区每年都会遇到这个难题，而一些县（市）农村学校余编相对较多，因此，我们请示了省编办，又提请市委、市政府研究，以市为单位进行编制统筹，市本级和鹤城区教育编制不够用，在全市范围内调剂解决。
调出县：维持正常教学仍需等量教师
那么，编制调出的县（市、区）又怎么看待呢？
芷江侗族自治县和溆浦县去年分别被调整出27个和47个教师编制，记者来到两县教育局，听到的几乎是一片反对声，一位县教育局干部甚至直言这是“拆东墙补西墙，解决不了根本问题”。
“我们是反对的，编制调整不能忽视下面的困难。”芷江县教育局局长唐非坦言，芷江县有4万多个学生，只有1 280个编制。在城区这块，这几年，芷江县城同样有大量学生涌入，2016年秋季入学，城区5所小学估算，在不择校的情况下班额就达到65人，师资需求同样紧张，仅城区学校就差教师100余人。
“农村学校这块，一些学校流出了几个或者十几个学生，但是班级并没有减少，这就要保证基本的师资配备。”唐非说，“如果编随人走，那就意味着农村学校没有人来上课。”
“不科学不合理。”溆浦县教育局人事股股长唐春景同样持反对意见。他说，溆浦县是将近100万人口的大县，2003年核编6 545个，10多年来没有变过，“但是我们班级数在增加，去年全县净增学生3 000人，按50个人一个班算，净增60个班，师资十分紧张。去年秋季，双井中学因为缺教师几乎开不了学，校长急得汪汪大哭。”
记者从怀化市教育局了解到，随着城镇化推进加快，农村人口流动性加大，农村学生正呈逐年减少趋势。目前，按师生比算，多数乡镇学校编制有富余，但教学班级并未减少，维持正常教学仍需等量教师。而按湘政办发〔2002〕44号文件规定，村小23人以下只核定1个编制，多数村小不能开齐开足课时课程，更谈不上专任教师教学。
据统计，怀化全市1 092所村小中，23人以下的有694所，聘请代课教师416人。全市485所乡镇中小学、1 092所村小原核编制25 387个，实有在编在岗教职工23 647人，余编1 740个，但同时又临聘1 788人。
教师编制为何呈现两难
一方面城区编制不足，一方面农村余编缺员，已越来越成为城镇化背景下教育的两难问题。
为何会造成这样的两难问题？
曾庆明向记者表示，根本原因在于，随着城镇化进程加快，一方面，城区学校需要大量新教师，另一方面，农村学校教师又不能减少，造成教师总量需求在上升，但是由于编制总量控制，造成目前两难境地。
他表示，特别是随着二胎政策的落地，大量女教师婚育，学生人数增加，教师编制将更加紧张。目前，因各地编制部门严格控制增编，少数学校还处于无编运行状态，如鹤城区公园路小学、象形学校、湖天桥小学等5所学校没有核定编制。中方县编办2008年6月核定中兴学校编制50名，实际该校235名教师全部占用其他学校编制。
除了教师需求增加外，现有编制管理、使用等方面存在一些突出问题，也影响了教师编制资源的盘活。
怀化市教育局通过调研发现，目前，编制总量控制过死，职业教育、特殊教育、学前教育编制政策难以落实，挤占了普通中小学教师编制，又让教师编制更加紧张。目前，怀化市职业学校应该核定编制1 568个，尚需补充编制238个。全市已建乡镇中心幼儿园231所，均未核定编制，幼师主要靠小学教师转岗或者临聘。全市城区公办幼儿园应核定编制1 242个，目前缺口683个。全市应核定特殊教育编制247个，目前缺70个。 同时，核编间隔时间偏长，不能适应生源变化。随着城市化进程加快，人口流动性加大，中小学每年都有较大的生源结构变化。按湘政办发〔2002〕44号文件规定，每3年核定一次中小学编制，由于编制不能及时调整，缺人的学校没有编，有编的学校调不动编，导致相当部分学校教师人、岗、编脱离。沅陵县鹤鸣山学校有小学生4 011人，原核编159人，按标准应该核编211人，为尽量满足教学需要，该县不得不从乡镇学校调整部分教师到该校，目前在岗186人，看似超编27人，实际缺编52人。
调研还发现，附加编制作用受限，一些地方没有按比例核定3%的附加编制，有些地方核定了但没有“以县（市、区）为单位调剂使用”，而是按学校核定附加编1至2个，极少的附加编制很难应对伤病、婚育、丧亡等突发情况。
此外，单纯按师生比配备教师编制不切合乡村学校实际；机关事业单位长期借用教师，教师因病因残等原因离岗；编制分类管理存在弊端，县际、城乡、学段和不同教育类别间调剂编制困难重重等问题，也加剧了师资紧缺，影响了编制资源的盘活。
在不损农村教育基础上盘活编制资源
“编制总量不能增加，如何最大限度盘活现有编制资源，在区域内能够动态地调节，统筹使用便成为教师编制改革的方向。”湖南师范大学教育科学学院教授刘丽群说，在城市化进程加速背景下，学生大量向城市流入，怀化市进行教师编制随生源流动机制改革应该说是一种新的探索。
“但是，目前用编主体还是在农村。”刘丽群说，教师用编问题必须考虑城乡两个实际，要在保证农村学校师资的基础上随生源流动，这样才能既不损害农村教育，又最大程度盘活教师编制资源，“教师编制随生源流动绝不能搞成拆东墙补西墙，而是一种资源优化。”
刘丽群认为，目前，中小学教师编制管理体制明显存在很多问题，比如管理过死，城乡倒挂，按师生比核编不切合农村实际等，是导致中小学专任教师紧张的重要原因，“教师编制起码要保证基本的教育教学需求”。
刘丽群建议，首先要建立健全补充更新机制，以县或者地级市为单位，负责好教师编制的总量核定和宏观管理，给足教师编制，及时补充教师。同时，加快完善区域统筹机制，真正建立起“县管校聘”体制，打通教师动态调配通道，促进教师合理流动，实现教师资源重组优化。
“目前，最可行的，还是要把目前教师由单位人变成系统人。”曾庆明也认为，要推行教育编制管理新模式，对教育编制实行“总量控制、动态管理，教育使用、编办监控，跨区调剂、合理配置”的管理模式，这样才能最大限度调动现有教师资源。
“打个比方，有两所学校离得比较近，这两所学校的体育、音乐老师便可互相兼任，如此一来，就充分利用了教师资源。”曾庆明说，“而不是过去这个老师定岗定编，就只属于这所学校，另外学校无法调配这所学校的老师。”
据了解，湖南乡村教师支持计划已提出，县级教育部门在机构编制部门核定的编制总额内，按照班额、生源等情况统筹分配各校教职工编制，并报同级机构编制部门和财政部门备案。全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理体制改革。
不过，真正落实“县管校聘”还有政策障碍。“我们没有具体的操作方法。”周良武告诉记者，作为编制部门来讲，实行的是精细化管理，必须到人到单位，而这个单位是以学校为单位的，“目前编制部门只能通过缩短编制周期，比如半学期一调整，以尽量盘活资源。”
周良武说，要实现教师编制“县管校聘”，目前缺少顶层设计，下级编制部门又不能违背编制管理规定，“如果顶层设计上有联动机制，那是可以的”。
（来源：《中国教育报》 阳锡叶/文）
【链接】
“编随人走” 并非治本之策
――兼议科学解决城区学校 缺编难题
新型城镇化背景下，城镇学生的密度在不断加大，给义务教育学校带来了巨大的教育资源承载压力，引发了教育经费、教育用地和师资紧张等，出现了城镇地区“入学难”“大班大校”和“上学远”等问题。由于受“财政供养人口只减不增”的政策制约，师资紧张的问题越来越突出。
湖南省怀化市实施的“编随人走”编制改革措施对于完善当前的编制管理制度具有重要的实践探索意义。这项改革措施在控制区域编制总量的条件下有效缓解了编制紧张的压力，给城区学校带来了“很大实惠”。
但是，实施“编随人走”改革措施需要一个不可忽略的前提：随着生源的减少，学龄人口的流出端编制确有富余。如果农村地区的编制有富余，这无疑是一个非常好的改革措施；但如果农村地区编制没有富余而采用该做法显然是“拆东墙补西墙”，将会导致严重的后果。
显然，学龄人口流出端编制是否有富余取决于现有编制数和编制测算标准。从目前来看，怀化主城区和周边县（市）有不同的“编制账”：怀化城区认为既然学生总量增加了，编制理应增加，周边县（市）学生数量减少了，编制当然可以减少，其认可的标准是“生师比”；而周边县（市）认为虽然学生减少了，但班级数并没有大量减少，其认可的标准是“班师比”。双方认可的标准显然不同，观点难以达成一致。
需要说明的是，无论是“生师比”“班师比”，还是“科师比”，编制测算标准均存在严重的缺陷。生师比是义务教育学校配置教师的主要参考标准，这种配置方式使农村小规模学校教师数量难以满足现实需求。为了避免生师比标准带来的相关问题，许多地方采用班师比的配置标准。但是，班师比的标准对城镇大规模班级是不利的，并且班级规模越大越不利。科师比标准由于忽略了班级人数、平行班教学等因素，缺陷更加明显。
总之，原有编制标准的不合理导致了一个非常严重的普遍问题：总量超编但村屯小规模学校与城镇大规模学校同时“缺人”。
那么，教师编制科学化的测算标准应是什么？
编制核定应是一个“自下而上”的过程，而非“自上而下”的过程，某一区域所需编制应是所有学校所需编制加总生成，因此，编制标准是否合理的基本度量单位是学校，而非某一区域，即使能够把教师从“学校人”变成“系统人”，学校依然是教育教学活动开展的基本单位。确定学校的编制测算标准首先应明确其基本的价值取向，教育规划纲要明确提出，要建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化。 公共教育服务均等化是从教育接受者的角度提出的，而非仅从投入者的角度提出的。因此，教师测算标准的价值取向应是每个学生个体获得的公共教育服务均等化。为了使不同学校获得的教育服务均等化，那么不同规模学校教师的总工作量应该一致化。以教师的总工作量作为平衡标准，可以构建以课程设置、学生数量的年级与班级分布为基本参数的编制测算模型。
因此，某个学校的编制数并不是简单由“生师比”“班师比”或两者的简单结合能够决定的量，而是取决于课程设置、学生数量的年级与班级分布。某个各区域所需的编制是所有学校所需编制的加总，由学校的总数、学生在各个学校的分布和当地的课程设置决定，而不是简单由学生总数决定的。按照科学化的编制测算模型，相信无论是城区学校还是农村学校均能够认可。
需要指出的是，“编随人走”改革措施存在编制调配的潜能限度，能部分解决但不能完全解决城区教师紧缺的问题。按照科学化的编制测算方法可以分析出，编制不仅由学生总量决定，还受学生的年级和班级分布等变量影响，而农村学校规模小、分布广的特点将长期存在，这就意味着随着农村学生的减少，农村学校能够释放出来的编制将不能满足城区学校的要求（除非农村地区大量小规模学校和大量小规模班级消失）。另外一方面，“编随人走”只能应对区域内生源流动导致的编制紧缺，难以解决由跨区生源流动造成的编制紧缺。跨区流入的生源来源于许多分散的地方，某一具体地区随生源流动的编制数难以确定，并且与这些流入地进行编制对接需要突破许多制度障碍。而未来生源跨区流动的现象将越来越普遍。鹤城区的生源数据显示，有17.2%的生源来自其他地区。对于许多发达地区而言，这一比例更高。我们对广东省的调查发现，珠三角9市中有5市非广东户籍学生比例超过50%。
那么，究竟应如何破解城区学校的缺编难题？
首先，预测流入生源的总量、分布并分析原因，通过促进区域内义务教育质量均衡发展来引导生源有序流动。教育部门应统筹规划，以综合改革的思维从经费、硬件设施和师资等多个方面发展薄弱地区的教育，保证学生在“家门口”也能接受高质量的义务教育才是根本之道，减少无序流动生源的比例。
其次，基于生源变化趋势和科学化的编制测算模型对当前及未来的编制需求进行测算，完善“编随人走”的改革措施。以学校为单位，利用科学化的编制测算模型对生源流入端和生源流出端所有学校的编制需求进行测算。如果测算结果显示学龄人口流出端编制确有富余，可以按照“编随人走”的方式调配编制。同时，对学龄人口的流动趋势进行预测，提前规划，避免出现由于缺教师学校无法正常开学的状况。此外，在更大的范围内推行教师“县管校聘”制度，为编制流动扫清障碍。
再其次，采用多种方式补充教师，完善教育人员性经费保障机制。如果按照科学化的编制测算标准，周边地区并没有编制富余或其富余的编制无法满足城区学校的正常教学需求，而又不能突破“编制总量不增”的限制，招聘合同制的教师是必然的选择。对城镇地区而言，招聘合同制教师比招聘入编教师更能应对生源的波动状况，规避风险。如果大量招入编教师，未来生源一旦出现下降，将会产生大量教师富余的问题，而招收合同制教师并不存在这些问题。因此，如果城区“缺编不缺钱时”，可以按照市场规律招聘合同制教师，并保证其待遇。而如果城区“缺编也缺钱”时，那么需要完善教育人员性经费保障机制，上移教育经费的统筹级别，客观评估城区的教育承载力，根据不同地区财政能力构建多级政府的教育人员经费分担机制。在解决经费的问题后，再依据市场规律进行教师招聘。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/9/view-7576782.htm
