国内外土地征收制度比较
来源:用户上传
作者:
摘要：土地征收制度的中外区别主要体现在法律支撑体系、土地征收补偿标准、土地征收补偿程序等方面。我国的土地征收制度在立法、征收目的和范围、征收补偿标准及征收补偿程序方面都存在不足和缺陷，借鉴国外较成熟先进的土地征收制度，应从立法、完善补偿范围、提高补偿标准、改进征地程序等方面对中国的土地征收制度加以完善。
关键词：土地征收制度，征收补偿，借鉴
中图分类号：D923.2 文献标识码：B
文章编号：1001-9138-（2016）07-0023-30 收稿日期：2016-05-17
土地征收，是指国家为了公共目的或公共利益需要，依照法定程序，强制性地取得原土地权利人的土地权利，并给予经济补偿的行政行为。在私有制国家，征收土地是公权力人对私人土地财产权的一种割让，在我国则表现为将集体土地转变为国有土地。
各国（地区）土地征收制度的相似点表现为：土地征收是政府的特有权力，征地的主体只能是国家；必须是因公共目的才能实施土地征收；土地征收必须给予一定的补偿。但在具体的实施过程中各国又有自己的特点，存在不同程度的差异。具体而言，中外在土地征收制度上存在的差异主要表现在土地征收的法律支撑体系、土地征收目的和范围、土地征收补偿、土地征收程序四个方面。
1 国外土地征收制度
1.1 国外土地征收制度的宪法基础
无论各国实行何种性质的经济制度，保护社会成员的私有财产权都是一项基本的宪法原则。土地征收作为各国普遍采用的一项以强制方式取得财产的重要法律手段，涉及相对人的私人财产权益，所以必然有其权力的法源。通过对世界主要国家宪法基础的分析对比可以看出，大多数国家的土地征收，一般都能在宪法中找到权力的法源，如表1所示。
公共利益原则是国家土地征收制度的基本要件之一。公共利益在市场中无法自动实现，政府是实现公共利益的主体。为实现公共利益目的政府可动用土地征收权，公共利益是土地征收权的依据和界限。公共利益的界定，决定了不同国家的土地征收范围，这与一个国家的经济社会发展水平、土地资源的禀赋及潜力、国体政体、法律制度等有关。
1.2 国外土地征收的目的和范围
世界各国都把土地征收的目的限定于公共目的或公共利益，即只有在出于公共利益的情况下，国家才有可能发动土地征收权。这也是防止公共权力无限扩大而损害私人财产权益的一种关键措施。但不同国家，由于社会制度、历史和文化背景不同，对“公共利益”形成了不同的认识。“公共利益”的多种定义体现了每个社会私有土地拥有者的权利与公共土地需求两者之间的平衡关系。
界定公共利益的方式主要有两种，列举式和概括式。列举式是在与土地征收有关的法律中详尽地列出在哪些“公共利益”的情况下才能发动征收权。最典型的是日本、韩国、印度、波兰等。实行这类方式的大体以大陆法系国家为主。
列举式的国家分两种情况。一是以日本为代表的国家，在土地征收有关的法律法规中“穷尽性”地列出了所有35种可以进行土地征收权的“公益事业”，并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束，政府没有任意行政权，没有超法律限制，没有特殊条款或保留条款，在这种情况下，不可能出现“因公之名”而为私益发动征收权的现象。二是以我国台湾地区为代表的情况，在土地法中列出12种可以发动土用权的条件，但没有“穷尽式”地列举，有保留条款或特殊条款，即11条规定的“其他以公益为目的的事业”，并且在前10条中规定得也不甚严谨，如“国防军事建设”“交通事业”“公共事业”“水利事业”“公共建筑物”“教育、学术和慈善事业”“国营事业”“城市再开发事业”“有关国家经济政策实施的事业”等，这种范围可宽可窄，有一定的自由裁量权。
概括式是在与土地征收有关的法律法规中仅原则性地规定“只有出于公共利益方可发动土地征收权”，但到底哪些属于“公共利益”未加以明确界定，例如澳大利亚、美国（各州情况不尽相同）等。实行这类方式的以英美法系国家为主。在“概括式”的国家，也不存在“因公之名”而为私益（或部分公益部分私益）而发动土地征收权的可能。实行概括式的国家、有一两种方式明确界定了“公共利益”：一是利用议会法律来规定何者为公共利益，如澳大利亚规定，“公共目的”是指议会有权力制定法律来限定的与国家土地有关意图的任何目的。二是通过法院来判决土地征收是否符合“公共利益”（判例法系的基本特点之一）。
1.3 国外土地征收制度的补偿
土地征收补偿是直接关系到被征地者经济利益的敏感问题，甚至直接关系到补偿的公平性和土地征收工作能否顺利进行，因此能否正确合理地处理征收补偿问题，是一个国家（地区）土地征收制度发展完善与否的标准之一。
从具体情况来看，一些国家或地区，如美国、加拿大、英国、法国和中国香港等，是站在被征地者利益的角度上进行补偿的，对由于征地造成的当前和将来的以及相关的利益损失进行相当于被征收土地市场价格的赔偿；而另一些国家则是通过立法来控制补偿价格，如新加坡是以规定的或宪报公布日的市场价格中较低者为标准进行补偿。瑞典的土地征收补偿是以10年以前的土地价格为准。有的国家对于原业主不做迁移的地上物，以及对相关和相邻业主造成经济上、使用上、就业上的损害，也都列为补偿范围。如果业主希望自己迁移地上物，则迁移费也属于补偿范围。这种相关补偿的全面程度也是反映一个国家或地区征收补偿是否合理、公平的重要方面。此外，韩国的债券补偿方法是比较独特的，根据韩国《土地征收法》的规定，如果土地征收项目人是国家、地方公共团体、土地公社及由总统指定的（如道路公社等）的政府投资机构时，只要土地所有权人愿意或当事人不在的不动产，其补偿金1亿元以上的部分可以采用债券的形式进行补偿，一般债券的偿还期限在5年以内，其利率也高于债券发行时的一年期定期储蓄利率。采用债券方式进行补偿是解决政府征地过程中资金不足的有效方式。 从各国（地区）情况来看，土地征收补偿标准大致可分为3类：（1）按市场价格补偿，即以被征收土地征收时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准，例如英国、美国、中国香港地区等。（2）按裁定价格补偿，指按州定征收裁判所或估价机构裁定或估定的价格补偿，如法国以征收土地周围土地的相关价格或所有者纳税时的申报价格为参考，由征收裁判所裁定补偿标准。（3）按法定价格补偿，指按法律规定的基准地价或法律条文直接规定的标准补偿，前者例如韩国，执行公示地价的地域，土地补偿额以公示的基准地价为准（有时要根据实际情况予以修正）；后者如瑞典有关法律规定：对土地征收补偿价格的计算，是以10年前该土种的价格为准。
1.4 国外土地征收制度的程序
除去申请、调查等活动外，国外土地征收程序大致包括3个步骤：征收土地的公告或通知；被征收土地权利人参与土地过程的透明程序；申诉程序。
加拿大通常的征地程序包括：征地者向征地审批机构提出申请；征地者通知被征收地的所有者；在当地媒体上发布公告；审批机构派调查员调查；发送审批证明；土地所有者申请补偿；与征地者达成补偿协议；征地者进入土地等。
美国征地程序是：具有审核资格的正式审核员审查审核员在征得土地所有者同意后进行实地调查、汇总并提交审核报告给负责征地的机构→高级督察员进一步研究能否同意审核员提交的报告中的补偿价格→征地机构向土地所有者报价，若产权人与政府机关间有分歧则进行谈判→达到新的补偿价格→若仍不能达成一致意见，政府及有关机关可实施强制征收。
2 我国土地征收制度及其缺陷与不足
2.1 我国土地征收制度的法律支撑体系
我国的土地征收也有其宪法基础，我国《宪法》第十条：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”。而我国的土地立法体系主要是以《土地管理法》《城市房地产管理法》为核心，由系列单行法规组成的法律框架，没有独立的土地法，更没有独立的土地征收法。我国的土地立法存在的问题主要表现在：其一，土地立法层次低，由人大常委通过的法律诸如《土地管理法》《城市房地产管理法》等很少，大批量的则是部门规章，如“报告”“意见”“暂行规定”或者司法解释等。其二，土地立法主体多元化，受传统立法习惯的影响，不论是土地法律、行政法规还是地方土地法规。表面上看，由全国人大或常委会、国务院或地方人大常委会通过，实际上通常均由相应的职能部门负责起草。多元化的立法造成法律法规之间的不统一、欠协调，同层次的法律规范在内容上标准不一、宽严失调。其三，我国立法过分注重公权的立法，而忽视私权的立法，致使公权扩张，而私权得不到应有的保护和尊重。
2.2 我国土地征收制度的征收目的和范围
《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征收并给予补偿。”该法第四十三条第一款又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅，经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）公共设施和公益事业建设，经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”该条第2款又规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”
依据《宪法》《土地管理法》《物权法》的规定，土地征收的理由只能是为了公共利益目的，私人或商业用地建设是不能通过征收集体土地进行的。但是“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。于是，在同一部土地管理法律中出现了不协调的两处规定。也就是说法律并未限定死“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，如商业用地，不得使用土地征收手段” 。这就导致为了非公共利益的需要而征地的现象普遍存在。而基于现实情况，飞速城市化进程需要大量的土地作为建设材料，而农村集体土地又不能直接进入市场流转，这种土地制度设计上的缺陷必然会导致实践中为了经济建设、为了非公共利益而征收集体所有土地。这就是说，实际上我国的土地征收范围已经从公共利益需要扩展到一切经济建设领域。
2.3 我国土地征收制度的补偿
我国土地征收补偿是按照“产值倍数法”来确定补偿的，补偿原则是“维护农民原有的生活水平”。土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费的标准是征收耕地的补偿为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍，安置补助费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的15倍，土地补偿费和安置费之和不得超过该土地被征收前3年平均年产值的30倍。
对比国外的“市场定价”为核心的土地征收补偿制度，可以看出，我国的补偿标准要低得多。首先，以“产值”为依据来进行补偿本身就是不合理的，按“产值”进行补偿，具有浓郁的计划经济色彩，既不符合价值规律和定价原则，也不符合市场经济规律。《土地管理法》中针对补偿的规定为，“按照被征收土地的原用途给予补偿”。“被征收土地的原用途”即是指农业生产收益，与二、三产业相比农业收益明显偏低。故对农民支付的土地补偿费和安置补助费必然要低得多，这对农民是不公平的，其实质是对农民的一种低价掠夺。其次，“维护农民原有生活水平”的补偿原则也是不合理的。因为，对农民而言，土地是他们借以长期发展的生产资料，一旦失去土地，就失去了作为农民的生产权，即由农民转化为了市民，城乡生活差异和就业形式的改变使他们的生活方式发生了根本改变，故“维护其原有生活水平”根本就无从谈起。最后，我国的土地征收补偿根本就没有涉及到诸如残余损失补偿、经营补偿、迁移补偿、生活方式改变带来的精神补偿等，因此是最低层次的以牺牲农民利益为代价的一种土地补偿标准。
2.4 我国土地征收制度的征地程序
1999年1月1日实施的《土地管理法》及其实施条例、国土资源部于2001年10月18日以部令形式发布的《征收土地公告办法》、国土资源部2004年1月9日发布的《国土资源听证规定》等法律法规对我国土地征收的程序做出了若干规定，依据《土地管理法》及其配套法规、规章，农村土地征收大致包含如下程序：（1）拟定征收土地的方案并报上级政府审查批准。拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定土地征收方案，内容包括征收土地的目的及用途，征收土地的范围、地类、面积、地上附着物的种类及数量，征收土地及地上附着物和青苗的补偿，劳动力安置途径，原土地的所有权人及使用权人情况等。（2）征收土地方案公告和征地补偿登记。征收土地方案依法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告。被征收土地的所有权人和使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。（3）制定征地补偿安置方案并公告。县、市人民政府土地行政主管部门制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体的方案，并予以公告。有关政府部门应听取被征收土地的农村集体组织和农民的意见，国土资源部门应书面告知当事人有要求举行听证的权利。（4）实施征收阶段。征收土地补偿和人员安置方案实施后，县、市人民政府土地行政主管部门组织有关单位对被征收的土地实施征收。 纵观我国法律规定的土地征收程序，我们不难发现里面存在的诸多问题。首先，我国的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的审查程序。无论是《宪法》还是《土地管理法》皆规定了土地征收只能是出于公共利益目的，但是这一规定却缺乏程序保障。《国土资源听证规定》第19条第2项规定：“土地主管部门在报批非农业建设占用基本农田方案之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。”但是听证是否包含对农用地转用公益目的要件的确认，该规定并未说明。谁来确定征收符合公共利益，行政机关单方决定这一合法前提成立之后是否需要审查，被征收土地的权利人是否可以对此提出异议？这些答案我们无法从现存法律中发现，而这恰恰是土地征收的第一关，缺少程序性的制约，公共利益条款被滥用，被无限解释和无限伸缩也就不足为奇了。其次，土地征收程序中土地权利人的参与机会很少，参与时间放在了最后的补偿争议阶段，参与所表达的意见没有拘束力。《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，“对补偿标准有争议的，由县级以上政府协调，协调不成的，由批准征地的政府裁决”，“征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施”，“对土地征收的决定不服，申请行政复议的，行政复议决定为最终裁决”。除此之外，被征地者在征收的目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的权利。可见，被征收人的意见表达对征收行为基本不具有拘束力。再次，对违反土地征收程序的行为缺乏制裁和惩戒性规定，对违反法定程序的法律后果规定不够明确。这导致了实践中规避必要的土地征收程序，实施突击征收的现象大量存在。不遵守法定程序，强行施加给农民较低的补偿标准，不给予农民知情权和参与权，最后导致土地征收中的矛盾、冲突不断，农民上访、申诉事件层出不穷。
3 国外土地征收制度对我国的借鉴
借鉴国外做法，考虑到我国特殊的土地制度，我国进行土地征收制度改革应从以下几个方面入手。
3.1 加强土地征收制度的立法工作
首先，完善土地制度的法律体系，对一些矛盾及有漏洞的地方及时进行修订。尽快制定《土地法》和独立的《土地征收法》，以规范土地征收行为。从法律角度上对“公共利益”进行明确界定，严格限定用地范围的“公共利益”性。至于“非公益性”用地需求，应在法律的框架内由用地人和土地所有人进行协商按市场价格执行。
其次，改变多部门各自立法的模式，建立统一的中性立法机构，避免职能部门立法时的自我利益倾向，最大限度地体现法律的内外协调性、严谨性、全局性、公正性和公开性。
最后，更新立法理念，贯彻私权保护原则。将公权的行使严格限定在法定范围之内，防止其任意扩张侵犯私权领域。
3.2 完善土地征收补偿
（1）合理确定补偿范围。目前我国的土地补偿范围过窄，而根据现代征收补偿理论，征收补偿范围应包括因征收而直接造成的一切财产损失。借鉴国外的有关补偿理论，我国的土地征收补偿应该包括两部分：土地征收费和土地赔偿费。土地征收费以被征收的土地“公平市场价格”来确定，土地赔偿则要充分考虑被征地者的生存发展权，增加土地经营损失补偿和残地补偿，甚至还要包括非经济损失，如新的生活环境上的不适应、精神上的痛苦等。
（2）按市场价格确定补偿标准。征地补偿费是国家为了获得公益性建设用地而将集体土地征为国有土地时支付给集体经济组织和农民的补偿费，它是农地所有权转移的价格。根据不完全补偿的原则，设置土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目，将劳动力安置补助费合并到土地补偿费项目中。这些项目的补偿价格参照当前土地市场的价格，按照最优利用的原则确定。
（3）多元化的土地补偿方式。以货币补偿为主的同时，还以实物补偿，债券和股权补偿的方式加以补充。实物补偿包括留地补偿和替代地补偿两种方式。留地补偿是指在征地时，为了保障被征地后农民的生产、生活，支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营活动所安排的建设用地。替代地补偿是指以国有宜农土地作为替代地补偿给农民，解决其就业问题。对于重点能源、交通、水利等基础设施建设综合效益周期长、收益稳定的特点，可发放一定数量的土地债券作为征地补偿费，或者以土地补偿费入股参与经营，以保障和维护被征地农民的切身利益。
3.3 完善征地程序
（1）增设公益目的的认证审查程序。在征收公益目的认定方面，我国缺乏相应的程序规定。制定了征地清单之后，严格按“公共利益”清单所列，对征地项目的公益性进行认证。审批机构应在听取相关土地管理者、相关机构、有关专家的意见，召开听证会，在听取群众意见的基础上，将申请书和附件的副本送还到项目所在地，向项目所在地的公众公布材料，提供给公众自由阅览，听取各方面的意见。
（2）被征土地权利人参与征地，强化监督程序，增加征地行为的透明度。引进被征收土地权利人参与土地征收过程的程序，充分保障征地相关权利人的参与权，保护原土地权利人的权利，防止征收权的滥用。尤其应允许被征收土地权利人参与土地征收赔偿的确定过程。通过公告、反馈意见、公众（特别是农民）参与、公开查询、举行征地听证会及建立举报制度，加强社会各界对征地过程的监督，规范征地行为的操作过程。增加土地调查程序，编写土地调查报告和及时进行土地权属变更登记。在征地过程中要进行调查以使征地补偿公平合理，减少征地中的矛盾冲突。在征地完成后，应及时进行产权变更登记，只有这样才能有效地保障各方权利主体的利益。
3.4 行使征地的行政管理、纠纷仲裁相分离的新型体制
申诉程序应独立于行政行为之外，允许被征收土地权利人寻求司法救济。允许受影响的土地使用者对征收土地提出异议，并对之进行公开审理。异议的内容应包括公益事业的认定是否合理、赔偿额是否合理，是否有程序性违法等。建立独立于审批单位的仲裁机构，如仲裁委员会等。切实解决征地过程中的各类纠纷。被征地有关农民集体经济组织、农村村民对征地的目的的公益性、征地补偿安置方案的合理性等有争议的，由这些机构来裁决。如果仍不能解决矛盾，应给被征地单位申诉的权力，由法院通过法律途径解决。
参考文献：
1.刘素丽.新世纪我国土地征用制度改革初探.安徽农业科学.2005.11
2.王金晖 许月明 王建国 何玲.对影响征地补偿价格相关因素的研究.安徽农业科学.2007.07
3.裴新岗 丁娟娟.失地农民利益补偿评价及影响因素研究.北方工业大学学报.2008.02
4.段岩燕 罗永泰 沙巧兰.征地合理补偿理论实证分析――以天津市为例.城市发展研究.2008.03
5.邢海虹 刘科伟.征地补偿标准研究综述.国土资源科技管理.2007.03
作者简介：
张立宁，就职于天津市开垦征地事务中心。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-11161835.htm
