论田园城市建设中的政府与市场关系
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【摘要】针对城市规模迅速扩张造成的大量社会问题，田园城市思想倡导以城市规划抗衡城市发展中无序的市场力量，发挥市场和政府的共同作用促进城乡一体化发展。我国当前城镇化现状与田园城市理论提出时的时代背景多有类似，有必要借鉴田园城市理论合理内核，树立统筹市场和政府的指导思想，做到规划调控与市场规律相结合，在城市总体规划、土地利用规划、生态环境建设和新农村建设中实现市场和政府的协调运作、相得益彰。
【关键词】田园城市 城乡统筹 市场和政府 协调运作
【中图分类号】 F292 【文献标识码】 A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.13.002
当前我国正处于全面建成小康社会的关键时期，而城乡一体化发展是全面小康社会的重要内容。党的十八大赋予新型城镇化统筹城乡发展、促进经济转型升级的历史使命，党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，要求健全城乡发展一体化体制机制。在此背景下，借鉴田园城市思想的合理内核，探求城市建设的合理模式，对促进我国城乡和谐发展具有重要意义。本文在简要介绍田园城市提出背景、基本内涵和思想流变的基础上，分析田园城市建设中的市场作用和政府作用，结合我国新型城镇化建设实际，探讨田园城市建设中市场作用和政府作用的协调途径，以期为田园城市建设实践提供理论参考。
田园城市的提出背景、基本内涵和思想流变
田园城市概念源起于《明日的田园城市》一书，该书1898年初版时名为《明天：一条通往真正改革的和平道路》，作者是英国社会活动家霍华德。当时的社会背景是，18世纪60年代开始的英国工业革命带来城市规模迅速扩张，大量农业人口进入城市就业，由于城市设施建设欠缺及管理不完善，出现大量城市问题，主要表现有房屋破旧、住房紧张、交通拥挤、环境恶化等等，并且伴随着经济萧条和社会混乱形成贫民窟，产生严重的社会分化现象。①城市中贫富悬殊、社会犯罪率升高、各类传染病蔓延、婴儿死亡率上升等社会问题也日益引起人们的重视。针对这些不良现象，霍华德认为单靠城市自发生长的力量无法改变，必须借助城市规划的手段来予以消除。他提出了一个建设“田园城市”的系统构想，希望建设一种兼有城市和乡村二者优点的理想城市，既能服务于大众健康生活，也能服务于产业发展。霍华德在书中曾提供的一个具体方案：田园城市的土地归市政当局所有，总面积约为为24平方公里，其中农业用地为20平方公里，城市用地为4平方公里；田园城市的总人口为3.2万人，其中农业人口为0.2万人，城市人口为3万人，其规模足以为人们提供丰富的社会生活。若干个田园城市分布在中心城市（5.8万人）周围，田园城市四周要有永久性农业地带围绕，实质上形成一个城市和乡村的结合体。田园城市的中央布置绿地公园，六条主干道从中心向外辐射，建设环形的林荫大道，城市外围地区建设工厂、仓库。霍华德将这种由若干个田园城市围绕中心城市构成的城市组群称为“无贫民窟、无烟尘的城市群”。②
田园城市是霍华德提出的新型城市形态，其目的在于解决当时工业社会产生的城市问题。因此，田园城市思想绝非仅仅提出一些城市建设的具体主张，而是体现出强烈的变革意识，有更深层次的社会革新目标。霍华德心目中的未来田园城市是社会公正、城乡和谐的有机体，而并非是单纯物质形态意义上的“花园型城市”，这才是霍华德田园城市的实质。③霍华德希望提供一个既能解决城市问题，又能保留农村优点的理想方案，将城市与乡村结合起来规划、管理，使之成为社会城市。田园城市思想提出一条消除城乡对立的和平途径，既摒弃个人主义的无序发展，也不依靠社会主义的强制组合，而是主要依靠示范的力量达成田园城市的建设目标。田园城市思想在三个方面做出了贡献：一是表达了“城市需要规划”的观点，二是强调城市建设要关注生态环境，三是强调城市建设要关注社会状态。④田园城市理论体现了城市规划指导思想的转移，其目的不再是为了显示统治者权威，或者是为了张扬规划师的个性，而是以服务普通民众生活为宗旨。所以说，田园城市思想的外在体现形式是新型城市形态，关注于城市规划建设的具体方案，但其精神实质是基于对当时社会问题的分析，希望以积极态度推动社会改革，通过改变社会物质环境以一种相对和平的方式解决社会问题，为民众提供美好的生活。
霍华德田园城市思想中提出的社会变革方案充满理想化的色彩，与现实社会制度与社会观念存在诸多不能融合的地方，因此，在后人对田园城市的研究与传承中，霍华德关于社会变革的思想往往被不同程度地掩盖或忽视，而其城市规划方面的一些观点，以及他用来示意的城市布局形式则受到重视和传播。应该说，后来发展起来的有机疏散论、卫星城理论，以及影响广泛的新城运动，在某些方面都受到了田园城市思想的影响。在霍华德看来，控制城市规模是避免大城市问题产生的根本办法，当现有城市达到一定规模后就应该建设新的城市，以遏制城市规模的过度扩张。有机疏散论、卫星城理论继承了田园城市理论中以一组城市来组织大城市的思想，更加形态化地解读了田园城市的特征，并在1944年的“大伦敦规划”予以体现。卫星城建设和新城运动，使得霍华德田园城市思想和勒・柯布西耶的现代城市规划规则结合起来，建构起现代城市规划的基本框架，并在各类城市建设和规划中得到广泛的运用，逐渐成为现代城市规划的主流思想。⑤后期发展起来的“精明增长”、生态城市、绿色城市等城市规划思想，在某种程度上也都与田园城市思想有难以割裂的联系。
田园城市建设中的市场作用和政府作用
田园城市思想表达了“城市需要规划”的观点，实际上是希望以规划抗衡城市发展中无序的市场力量。尽管霍华德希望依靠居民的认同达成田园城市的建设目标，但现实中规划都是由城市政府主导制定和贯彻的。虽然现代城市较早发展、成熟的欧美主要发达国家都以市场经济为主导，但城市政府依然对城市发展加以多种调控，制定城市规划成为重要的控制手段之一。田园城市思想及其流变过程，以及城市建设的史实都启示我们，城市发展建设中市场和政府都在发挥重要作用，需要对此给予恰当的认识。 城市发展中主要的市场力量是集聚经济，可以说，集聚经济是城市的天然属性，霍华德重点考虑的城市规模问题即与此相关。人口、就业和财富在地理空间上的分布不均衡是一个普遍现象。自然资源的非均匀分布，比如不同地理区位上不同的气候类型、与原材料的接近程度、交通的便利性等这些外生性特征，是导致经济发展不均衡的一个原因。但是，地理优势只是导致经济发展不均衡的较小力量，集聚经济才是形成经济活动空间分布结构的主要经济力量。现代集聚经济理论把经济增长和产业的空间分布联系到一起，构建了描述经济活动区域和地价分布的均衡模式，城市经济中的集聚力量与分散力量的均衡状态决定了城市的增长边界，从而决定了城市的规模。
根据其衡量角度不同，城市规模的衡量指标一般有城市人口数量、城市生产总值和城市用地面积等等。正象霍华德朴素地认识到的那样，理论上应该存在一个城市最佳规模。中国有学者认为，城市最佳规模的标准是人均规模净收益最大，即城市达到最佳规模时，居民人均收益与人均费用差值达到最大值。⑥阿朗索认为，城市最佳规模的标准是城市总净收益最大，就是说，城市达到最佳规模时，城市综合效益曲线与成本曲线的差值为最大值，该差值反映了土地成本和集聚效益的对比关系。⑦以人均净收益最大或者以城市总净收益最大为衡量标准，其共同点是当边际成本等于边际收益时城市达到最佳规模。但是，在现实状态中，城市边际成本和边际收益都处于非同步的动态变化之中，而且难以测出定量数值，所以城市最佳规模概念主要具有一定的理论意义：城市规模有一个度的范围，超过特定限度，城市集聚程度提高反而会带来集聚效益的降低。这一点与霍华德的观点是一致的；但这里给出的是理论推理的结论，而霍华德提供的是直觉的认识。另外一个不同是，城市最佳规模并非如霍华德所认为的那样存在一个固定值，而是要由集聚经济和集聚不经济的动态均衡所决定。
城市建设中政府的影响主要体现在城市规划上。尽管霍华德的《明日的田园城市》被看成是现代城市规划理论的奠基之作，但现代城市城市规划的思想根源可以追溯到欧文、圣西门、傅立叶等乌托邦及空想社会主义和社会平等思潮。其后的卫星城建设、精明增长、生态城市、绿色城市等规划理念的出现，反映了人们从城市形态设计到整个城市发展模式对城市发展和建设进行控制、规划的愿望。之所以要在市场力量之外施加规划的影响，是因为在城市发展和建设中存在市场失效的现象，其主要表现是互不相容的土地利用在空间上的集聚扩大了城市土地利用的多种负面外部效应，⑧造成房价昂贵、交通拥挤、环境污染和城市无序蔓延等城市病。所以，人们希望通过有意识的城市规划，在长远目标指引下对城市发展过程进行有效的控制。
正如霍华德在评价田园城市设想时所说的：“我已经表明，而且我希望重申这一论点，那就是有一条个人主义者和社会主义者迟早都必然要走的道路……为了实现这些合乎理想的目标，我取这两种改革家之所长，并且用一条切合实际的线把它们拴在一起。”霍华德摒弃了城市建设完全由政府进行管制或放任市场行为这两种极端模式，倡导两者结合以形成多种力量的共同运作，为协调城市建设中市场和政府的作用指出了方向。
我国田园城市建设背景及发展方向
我国当前正处于全面建成小康社会的关键时期，党的十八大赋予新型城镇化统筹城乡发展、促进经济转型升级的历史使命；党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，要求健全城乡发展一体化体制机制，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。在此背景下，有必要借鉴田园城市思想的合理内容，明确我国田园城市的建设方向。
要统筹城乡发展。全面建成小康社会，就是要实现人民生活水平和质量的普遍提高，让全体城乡人民共享改革发展成果。统筹城乡发展和田园城市思想的核心理念是一致的，田园城市实质上就是城乡有机结合体，田园城市理论希望做到城市与乡村的和谐发展、共同繁荣。我国早在十六届三中全会就提出了统筹城乡发展的重要战略思想，随后又确定了成都、重庆等若干城乡统筹试点地区，先行先试，探索经验。党的十八届五中全会提出五大发展理念，也再次强调重点促进“城乡区域协调发展，健全城乡发展一体化体制机制”。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》中，对“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”做了具体规划部署。统筹城乡发展指明了今后一个时期田园城市建设的根本方向，是加快城乡一体化建设的必由之路。
要集约高效利用城市土地。在霍华德的田园城市示意方案中，城市用地仅为六分之一，但要容纳百分之九十以上的城市人口，城市土地是高密度利用的。我国人多地少，决定了城市建设不能走低密度蔓延的路子，必须紧凑发展，实现城市土地利用集约高效。我国田园城市建设中，要遵照《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》中的部署，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，合理控制城镇开发边界，促进城市紧凑发展，按照集约紧凑、疏密有致的原则，提高城市空间利用效率，统筹规划地上地下空间开发，推动商业、办公、居住、生态空间与交通站点的合理布局与综合利用开发。
要形成良好的城市生态环境。田园城市的生态设计思路是，城市和城市之间为宽阔的农业用地，城市内部布置绿核和绿带，并通过林荫大道将市内绿地与市外农地连接起来，形成宽敞的蛛网状绿色空间。这是城市生态思想应用于城市建设的具体体现，也对当今世界城市绿地系统的规划有直接的指导意义。随着“可持续发展”的城市建设理念日益普及和深入人心，生态城市已不再只是霍华德的理想，而是正在成为城市建设中的世界性潮流。我们国家也不例外，《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》中提出，要“把生态文明理念全面融入城镇化进程，合理划定生态保护红线，扩大城市生态空间，在城镇化地区合理建设绿色生态廊道”，为我国田园城市的生态环境建设指明了方向。
要高度重视新农村建设。霍华德设想的田园城市四周被农业用地所围绕，每户居民都能极为方便地接近自然空间，田园城市的居民生活于此、工作于此。换个角度看，就是农村地区具有和城市相当的基础设施和生活设施，居民在农村地区可以像在城市地区一样快乐地生活。就基础设施和公共服务来讲，我国要全面建成小康社会，短板还是在农村。因此，党的十八届五中全会提出要健全农村基础设施投入长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平。我国田园城市建设中，要在遵循自然规律的基础上，坚持城乡空间差异化发展原则，加强农村基础设施建设，促进农村社会事业发展。其中，重点要加强乡村旅游服务网络、农村邮政设施和宽带网络建设，继续实施农村电网改造升级工程，逐步缩小这些方面农村和城市之间的差距。只有建设好社会主义新农村，才能真正实现全面小康的城乡一体化。 我国田园城市建设中市场和政府作用的协调路径
既然城市发展建设中市场和政府均具有重要作用，要期望我国田园城市建设达到良好效果，就应努力做到市场和政府协调配合，相得益彰。
田园城市建设要树立统筹市场和政府两者作用的指导思想。在当代中国，城镇化是促进经济持续发展的强大引擎。城镇化可以促进消费群体扩大、消费结构升级，也能带来基础设施和住宅建设等巨大投资，从而促进地方经济增长。作为城市代表的城市地方政府，往往在“政绩驱动机制”作用下，重视城市经济增长目标，依赖市场力量积极进行“城市经营”。充分发挥市场的资源配置能力无可厚非，但不能忽视市场失灵现象的存在，弱化政府对城市建设和发展的主动调控。田园城市中的公共空间（公园、道路和安全设施）或准公共空间（教育、卫生服务等），都属于公共产品的范畴。公共产品具有非竞争性和非排他性，单纯依靠市场机制的作用，必然的结果就是供应不足。因此，政府在这些领域就要主动作为，通过规划手段予以落实。
城市规划工作中要尊重市场规律，主观的规划要与客观的经济规律相结合。长期以来，我国城乡规划管理以行政管理方式为主，规划的制定常与经济社会发展实际脱节，较少考虑经济规律对城市发展和建设的影响，由此造成的后果是城市经济聚集效应难以充分体现，城市空间形态不适合劳动力、资本和土地等要素的效率发挥，不能有效提高城市竞争力。国际经验表明，城市规划要注重监控市场和城市发展，达到规划目标的较好策略是让市场决定城市规模，而城市规划主要是提供城市发展所需要的各种基础设施。新型城镇化形势下的田园城市建设，要提高城市规划管理水平和城市规划科学性，把以人为本、尊重自然、尊重经济规律、绿色低碳等现代理念融入城市规划过程，科学确立城市功能定位和形态，统筹规划市区、城郊和周边乡村发展。
城市土地利用规划中，要重视城市内部集聚经济培育。城市公共基础设施、交通道路、住房、环境改善等方面投资的增加，以及城市管理水平的提升，都有利于城市集聚经济的提升。“精明增长”理论就强调进行城市中心社区重建，通过土地再开发增强城市中心的集聚力，从而达到节约城市建设成本、提高城市经济效率、减少生态环境污染的综合效果。城市政府应该完善基础设施投资的区位导向，与其将大量资金投入新区开发的道路、水电等基础设施兴建，在侵占农地的同时，“开而不发”造成投资上的分散与浪费，不如将同样的资金用于城市内部基础设施的完善和公共服务的提供，提高城市经济的吸引力，借助经济集聚效应促进城市经济增长。土地利用规划中协调规划与市场的另一原则就是给房地产商一定的自主权，使其可以在其资金允许的条件下，根据开发成本和市场价格，尽量选择较高的建筑强度，提高资本、土地替代率，供给更多房屋，这种做法能使开发商、购房者及政府三方共赢。
要发挥政府和市场两方面的作用加强生态环境建设。生态绿地、生态设施往往具有公共物品或准公共物品的性质，单靠市场机制提供就会出现供给不足的现象。政府方面，应该建立生态文明考核评价机制，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系，完善体现生态文明要求的考核办法、奖惩机制。市场方面，应该实行资源有偿使用制度，制定并完善生态补偿方面的政策法规，切实加大生态补偿投入力度；还可以建立资源环境产权交易机制，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。
要实现新农村建设中政府和市场的协调作用。应该统筹经济社会发展规划、土地利用规划，合理安排市县域城镇建设、村落分布、产业集聚、生态涵养等空间布局；还要加快基础设施向农村延伸，强化城乡基础设施连接，并加快形成政府主导、覆盖城乡的基本公共服务体系，力争实现城乡公共服务均等化。另外，要积极推进农村土地管理制度改革，一要赋予农民对承包地的占有权、使用权、收益权，以及承包经营权抵押、担保权能；二要保障农户宅基地用益物权，稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让等；三要在符合规划的前提下，允许农村建设用地通过出让、租赁、入股等方面进入市场，做到与国有土地同地、同权、同价。
（本文为河南省软科学项目阶段性成果，项目编号：152400410017）
注释
张梦、李志红、黄宝荣、李颖明、陈劭锋：《绿色城市发展理念的产生、演变及其内涵特征辨析》，《生态经济》，2016年第5期。
金经元：《霍华德的理论及其贡献》，《国际城市规划》，2009年第1期。
高中岗、卢青华：《霍华德田园城市理论的思想价值及其现实启示――重读〈明日的田园城市〉有感》，《规划师》，2013年第11期。
王志章、赵贞、谭霞：《从田园城市到知识城市：国外城市发展理论管窥》，《城市发展研究》，2010年第8期。
孙施文：《田园城市思想及其传承》，《时代建筑》，2011年第5期。
杨重光、梁本凡：《中国城市经济创新透视》，北京：中国社会科学出版社，2002年。
[美]威廉・阿朗索：《区位和土地利用――地租的一般理论》，北京：商务印书馆，2007年。
丁成日、宋彦、黄艳：《市场经济体系下城市总体规划的理论基础――规模和空间形态》，《城市规划》，2004年第11期。
责 编/凌肖汉
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