京津冀土地开发银行的构建与发展
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摘 要：构建京津冀土地开发银行，对于解决农村土地流转缓慢及金融支持不足，促进京津冀协同发展具有重要的意义。京津冀土地开发银行应以开发性金融理念为指导，建立“上层银行体系+基层合作社”的复合组织模式或者成立土地金融事业部，要注重资金来源多元化、业务范围综合化及收益分配合理化。京津冀土地开发银行的良性运转需要足够的政策保障和风险防范措施，关键在于政府与市场的内生融合。
关 键 词：京津冀协同发展；土地流转；土地银行；开发性金融
中图分类号：F830.7 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2016）03-0070-07
The Establishment and Development of Land Development Bank in Beijing-Tianjin-Hebei Region
――A Research based on the Perspective of Development-oriented Finance
Zhang Hongtao， Zhang Pu
（China Development Bank Hebei Office， Shijiazhuang 050051， China）
Abstract： The establishment of Land Development Bank in Beijing-Tianjin-Hebei Region is significant in that it could help solving the problems of slow rural land transfer， inadequate financial support and coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei Region. The Land Development Bank in Beijing-Tianjin-Hebei Region should be guided by development-oriented financial theory， set up a compound model of higher level bank system with grass root level cooperatives， or set up land financial business department. We should attach importance to the diversification of capital sources， generalization of business scope and reasonable profit distribution. The efficient operation of Land Development Bank in Beijing-Tianjin-Hebei Region needs adequate policy protection and risk prevention measures， and the key lies in internal cooperation between government and market.
Key words： coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei Region； land transfer； land banks； development-oriented finance
土地是农民最为宝贵的财富资源，但是土地流转机制的不健全以及金融资源配置的不合理，极大制约了我国广大农村地区土地效益的发挥，造成社会整体福利与效率的损失。党的十八届三中全会据此提出，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度的前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。” 党中央的表态成为推动我国“新一轮土地改革的底线和起点”。[1] 对于京津冀区域来说， 当前京津冀区域的农村土地流转缓慢，针对农村土地流转的金融资源配置失衡，这已经成为制约京津冀协同发展的因素之一。因此，创新设计符合区域发展实际的土地银行模式，培育和完善京津冀区域内统一的土地流转市场，对于打破城乡二元结构，统筹城乡发展，加速形成京津冀协同发展局面具有重要的意义。
一、土地银行的国内外实践
（一）土地银行的国际实践
农村土地银行的存在与发展已经有超过两百年的历史。1770年，德国成立了世界上第一个土地抵押信用合作社，被认为是世界上最早的具有土地银行性质的金融机构。德国土地抵押信用合作社通过发行土地债券为社员提供资金，用以解除当时盛行的高利贷剥削，回流农村资金，振兴农业生产。[2]1852年，法国创办了法兰西土地信贷银行，为农村开垦或购入土地提供专门的、较长期限的贷款服务。1912年，南非成立了政府全资拥有的国有制土地银行机构， 依靠债券融资和存款作为资金来源。1916年，美国政府组织成立了联邦土地银行，准许农民以私人拥有的土地为抵押，向联邦土地银行申请贷款。1920年，印度政府设立了具有显著政策性特征的国家土地开发银行，允许通过土地抵押的方式为农民提供5～10年或者更长时间的贷款。日本农村土地抵押融资开始于1953年， 模式借鉴了德国和美国，但并未设置专门的土地银行，而是以政府信用为主导，通过农协系统和农业金融制度来改造农村土地抵押融资业务。1966年，作为当时农村土地改革计划的一部分，菲律宾政府主导成立了国有土地银行，之后为配合实施更加深入的农业改革计划，作为全国最大的政府所有银行，菲律宾土地银行被赋予了全能银行牌照。 从上述国家的土地银行实践可以看出：一是土地银行不论以哪种形式出现（主要分政策性和商业性两种），均以土地开发利用为主要服务对象；二是随着社会生产力的不断提高，以土地银行为主导机构处置和调控国有或私人土地流转是世界各国和地区市场经济发展与金融深化的主要趋势；三是土地银行已成为现代金融体系的有机组成部分，是微型金融与普惠金融发展的标杆。
因此，组建具有中国特色的国有区域性土地银行以加速推动土地流转和制度改革已经势在必行。对于京津冀区域来说， 应结合具体的区域特点，在适当借鉴国际成功经验的基础上，探索适合经济新常态发展背景与京津冀农村发展状况的土地银行模式。
（二）土地银行的国内实践
近年来，全国多个省市均有所谓“土地银行”的萌芽出现。2003年，山东省诸城市枳沟镇成立了土地信托中心，外出务工的农民可以通过“存地”的方式获取经常性现金流，租地农民则通过缴纳一定数额的租金获取土地使用权；2006年，宁夏平罗县成立了土地信用合作社，通过向农民支付“存地费”吸引农民将自有土地存入合作社，土地经营大户或涉农企业则向合作社支付“贷地费”；2009年，河南光山县成立了江湾农村土地信用社联合社，以“定级付息”的方式获取农民土地并进行整合后，将土地依法贷给承贷方，从中赚取差价。同时，土地信用合作社还具有担保功能， 对发展二三产业的社员，由农村信用社给予贷款支持。 在京津冀区域，2008年， 北京市平谷县成立了百合兴盛土地专业合作社，对自愿入社农民承包经营的土地，通过集中存储、出租等方式，实现土地流转和升值；2011年，河北省永清县台湾工业新城组建土地银行，引导农民将纳入规划的土地存入土地银行“集中托管”，以土地经营权流转的方式加速促进土地资本化。
然而，受限于我国目前的土地金融制度与发展现状，这些所谓的“土地银行”大部分还只是一个承担土地流转的中介角色，小部分通过与农村信用合作社展开合作而成为有限功能的金融机构，但仍非真正意义上的土地银行。可以说，我国对“土地银行”的相关理论研究与实践探索均处于摸索起步阶段。
基于上述分析，本文从开发性金融的全新视角出发， 在总结土地银行国际成功经验的基础上，对在经济新常态背景下构建以开发性金融理念为指导的京津冀土地开发银行的可行性与基本架构进行了初步探讨；在尝试以土地银行这一创新模式促进农村土地流转、服务“三农”发展的同时，也对政府与市场这“两只手”的内生融合以及开发性金融理论内涵的嬗变与扩展进行了反思。
二、 构建京津冀土地开发银行的现实意义
（一）京津冀区域的农村土地流转现状严重制约了京津冀协同发展战略的实现
尽管京津冀协同发展的国家战略迫切要求加快实现农村土地流转，推动农村土地制度改革，但现有流转形势仍然较为严峻。以生产力水平相对落后的河北省为例，其农村土地流转还存在如下问题：（1）效率低。目前河北省实施的土地流转方式中非市场方式占据绝大部分比例（村委会转包占34.4%，市场转让仅占26.2%）；同时在实际流转过程中， 农民往往倾向于将流转土地转包给亲戚、朋友， 而希望转给专业大户或涉农企业的仅占26.6%。（2）规模小。河北省农业厅的数据显示，截至2013年底河北省农村土地承包经营权流转面积仅为1414.9万亩，低于全国平均水平。（3）期限短。土地转包期限期望达到5～10年的比例最大，为49.8%。 但是， 转包期限超过10年的很少， 仅为13.5%。 [3] （4）定价低。流入土地方主要种植小麦、玉米、棉花等当地传统经济作物，而这些作物的经济收益偏低。例如在河北省青县周官屯一般小麦年纯收入550元/亩，玉米450元/亩，棉花900元/亩，这导致土地流转价格相应偏低， 平均约在200～250元/年亩。 [4]
总之，京津冀作为新常态下推动我国经济发展的重要增长级，理应成为慎重稳妥推进农村土地制度改革的一扇窗口，但是缓慢的土地流转现实已经成为制约京津冀协同发展的主要因素之一。创新设计符合区域发展实际的土地银行模式，培育和完善京津冀区域内统一的土地流转市场，对于打破城乡二元结构，统筹城乡发展，加速形成京津冀协同发展局面具有重要意义。
（二）京津冀区域的农村土地流转需求与金融资源配置面临失衡
京津冀主要涉农金融机构对于农村土地流转的金融支持严重不足。（1） 总行层面各涉农金融机构尚未建立起面向农村土地改革的专门信贷管理模式以及相应的信贷管理框架，难以适应农村土地流转带来的对土地经营权抵押贷款的需求。（2）省行层面涉农金融机构尚未建立起与土地流转带来的贷款业务转型相匹配的信贷管理制度，也未针对土地经营权抵押贷款制定专门的贷款流程和具体操作办法。（3） 基层涉农金融机构尚未建立起满足特定资金需求的金融产品与服务体系。例如，除国家开发银行涉农贷款与农发行的政策性贷款业务外，与土地流转相关的贷款绝大部分期限在1年以内，且实际利率偏高，资金规模明显不足，这与现代农业规模化种养资金需求量大、 投资回报周期偏长、单年投资回报率较低的现实不相符。此外，专门针对土地规模集约化利用的信托融资产品等创新金融服务更是几乎空白。
（三）京津冀区域的农村经济金融发展现状呼唤土地融资发挥其应有的作用
不论在理论上还是现实来看， 大多数金融机构，包括农村分支机构在内，都以营利为最主要的经营目的，且十分注重风险防范。但农村经济尤其是京津冀区域内的农村土地流转等涉农经济活动往往不具备较高的盈利性，同时，京津冀区域的农民尤其是河北“两片一区”（ 燕山-太行山集中连片特困地区以及黑龙港流域集中连片特困地区、环首都扶贫攻坚示范区）的农民大多处于绝对贫困状态，收入很低，偿还贷款能力很弱，往往给金融机构带来较高的信用风险。 且从现实状况来看，农民可以选择的抵押品很少，房产、农作物、家畜等价值不大且评估较为困难。在全国广泛推进土地承包经营权流转的新背景下，土地使用权的抵押应该是少数几种同时具备现实性与可能性的选择之一。 综上所述，合理配置金融资源，加快扭转失衡局面，研究建立专门服务农村土地改革与“三农”发展且具备完善的土地融资功能的京津冀土地开发银行已经迫在眉睫。
三、京津冀土地开发银行：基于开发性金融理念的一个框架构想
（一）京津冀土地开发银行可以打造成为以开发性金融理念为指导的农业开发性金融机构
根据国务院近期批复的深化改革方案，国家开发银行明确了开发性金融定位，将继续依托国家信用，坚持市场运作，积极发挥在重点领域、薄弱环节、关键时期的重要作用，全力助推我国经济发展迈向“双中高”。本文认为，京津冀土地开发银行可以充分借鉴开发性金融二十余年的实践经验，致力打造专职服务“三农”发展，以土地作为融通标的物，以农村土地经营权抵押贷款作为核心业务的农业开发性金融机构。主要原因：（1）我国金融市场基础设施不健全的现实条件决定了真正意义上的土地银行难以自发形成，必须依靠政府牵头推动，积极打造；（2）农村土地市场的高风险、低收益等特点决定了土地银行业务具有明显的低盈利、长回报期等“开发性”特征，政府信用或准政府信用支持是实现“开发性业务”财务可持续性的必要前提之一；（3） 农村土地银行的金融业务具有较强的正外部性，属于准公共产品范畴，而开发性金融的主要着力点正是“增加公共产品和服务供给”，这也是党中央、国务院对开发性金融寄予的厚望；（4）以中长期融资为主要推动手段， 培育健康运行的市场主体，建设维护市场良性运转的制度规则，强化农村土地流转这一瓶颈领域的可持续发展能力，既是京津冀土地开发银行的历史使命，也是开发性金融的核心理念。
（二）京津冀土地开发银行可以构建“上层银行体系+基层合作社”的复合组织模式
不同于美国联邦土地银行的“自上而下”以及德国土地银行的“自下而上”的打造路径，京津冀土地开发银行应该是一个“上下联动的双层分散型”结构体系。
1.上层银行体系。一是由京津冀三地政府共同出资组建京津冀土地开发银行，为着重推动落后地区发展，该行应为副部级单位，总部可以设在河北省石家庄、保定等区域性中心城市；二是突破行政区划限制，按农业区域划分（如围绕太行山、燕山六大生态农业经济区等 [5] ）成立若干家二级分行；三是针对土地流转相关金融服务的特点，建立专门的信贷管理框架与业务规程，完善资金传导机制， 联通城市投资者与农村资金需求者。
2.基层合作社。上层银行不面向个别村集体或农户发放贷款，而是通过基层的土地合作社组织为资金需求者提供金融服务。 结合目前的区域实际，一是对现有的土地合作社或其他类型的合作社进行改造，使之符合土地银行基层组织的需要；二是在土地流转推进较好的县、乡、镇新设土地合作社，吸引有土地流转或融资需求的村集体、农户以及新型经营主体入社；三是每个土地合作社都是社员根据章程规定成立的独立法人组织，农民则在政府政策引导下根据自愿原则申请入社。
3.业务流程设计。上层银行体系主要负责办理农村土地经营权抵押贷款等金融业务以及对基层合作社进行工作指导； 基层合作社则主要提供以“存贷地”业务为核心并结合土地整理、评估等一系列相关业务在内的中介服务，同时对有社员申请土地抵押贷款的，土地合作社负责根据稳健原则进行初审，并在初审合格后提交区域分行；区域分行负责对贷款申请进行复核与现场调研， 符合条件的，按照不同权限提交总分行贷款委员会审议，从而形成一个双层联动但较为分散的信贷业务流程。
（三）京津冀土地开发银行的资金来源需要多元化
作为农业开发性金融机构，京津冀土地开发银行的资金来源应秉持“依靠而不依赖政府”的基本原则，不以揽储为主要负债业务。
1.股权设计创新。一是政府控股。股本主要来自政府财政资金或各项补贴，既可由京津冀三地的国有资本经营公司代为出资，也可通过政府发行专项债券融资，同时三地政府可协商确定各自出资比例。二是社会资本参股。鼓励各商业性金融机构、大中型企业等社会资本出资入股，且股东范围不局限于京津冀区域而是面向全国。三是土地合作社作价入股。即由基层的土地合作社以全部或部分资产作价入股土地银行，村集体、农户以及新型经营主体等以其拥有的现金、生物资产、土地经营权等参股合作社，从而使得合作社社员成为土地银行该部分股本的实际持有人。
2.信贷资金来源。以独立运营和财务可持续为前提，实现信贷资金来源的多元化。一是发行土地债券。京津冀土地开发银行可以发行资产支持债券（农业开发性金融债）的方式筹集资金，并以政府信用结合“贷地”方经营土地的未来收益作为偿付基础。二是积累留存收益。即银行在提供金融服务过程中获取的利息收入等收益要逐步累积，用于弥补银行的亏损、 扩大业务经营或者增加公司资本。三是申请央行PSL资金。京津冀土地开发银行可以其信贷资产作为合格抵押品申请央行的PSL资金①，从而获取长期流动性注入。四是利用转贷资金。国际扶贫组织对发展中国家发放的农业低息贷款、国家开发银行以及其他商业性金融机构的转贷资金等均可以作为京津冀土地开发银行的信贷资金来源，其中尤其要利用好国家开发银行的长期大额低息转贷资金，协同服务好国家战略。
（四）京津冀土地开发银行的业务范围需要综合化
京津冀土地开发银行的业务范围不是固定不变的，而是随着经济社会的发展而变化。目前来看，京津冀土地开发银行作为功能完备的金融机构可以开展的主要业务有：
1.“存地”业务。即村集体或农户在保留最终承包权的基础上将其所拥有的土地经营权存入银行，“存地”方与银行协商利息价格、期限等基本要约，约定双方权利义务关系，并通过签署“存地”协议，由银行发给农户“存地证”以示确认。
2.“贷地”业务。即土地银行将整理好的土地经营权贷给农户、涉农企业或其他新型经营主体进行经营，“货地”方在“贷地”期间按照合同约定定期支付“贷地”本息，到期归还土地或进行续贷。 3.土地评估与整理业务。村集体或农户将土地经营权存入土地银行后，土地银行即在“存地”期限内拥有对存入土地的最终处置权，可根据该土地的地理位置、肥沃程度、升值潜力等对土地价值进行评估；在获得土地后，银行可进行适当的整合、打包甚至改造，在不改变农业用途性质的前提下，贷给承贷方使用。
4.土地维护与监管业务。银行需要对存入的土地进行定期或不定期维护，以确保在存续期间土地质量不下降。同时，在“贷地”期限内对贷出的土地进行跟踪监管，督促“贷地”方履行相关义务，防止土地受损。
5.土地融资业务。即以土地合作社为主要借款人开展的与土地流转相关的“开发性贷款”，再由土地合作社将该项贷款转贷给社员使用。根据现行有关规定， 该项融资业务主要为土地经营权抵押贷款：（1）主要用于农业生产、畜牧养殖、购置或更新农业设备及其他合法农业生产经营活动；（2） 贷款利率由借贷双方协商确定，建议以基准利率为基础适当下浮；（3） 贷款期限可由借贷双方共同协商确定，但不得超过农村土地经营权的剩余承包期限，不得超过土地流转合同剩余期限的50%；（4） 申请该项贷款的土地合作社必须以一定规模的首次抵押的农村土地经营权作为担保，且必须由专业评估机构对抵押品价值进行评估；（5） 授信金额由银行根据借款人资金需求、承贷能力以及抵押物评估价值等综合确定，原则上不得超过其所提供抵押土地经营权评估价值的70%。
6.融智服务。充分利用政府组织优势和与国家开发银行等金融机构的平台合作优势，共同打造京津冀农业信息服务一体化平台，主动提供财务顾问等融智服务，积极推动广大农户、涉农企业以及新型经营主体等加入土地合作社，“融资+融智”、“贷款+贷地”合力推动规模经营。
（五）京津冀土地开发银行的收益分配需要合理化
京津冀土地开发银行应坚持“短期负债最小化”原则，要多发长期限债券，多利用政府或国家开发银行等提供的长期债务资金。京津冀土地开发银行经营获得的利息收入等收益首先要偿还商业银行的短期债务，其次留取一部分作为下一年度的发展基金，剩余的部分可对股东发放红利。要按照“谁出资谁受益” 的原则进行资金分配，但要打破“按股权比例分配”的限制，更多地保障基层股东权益，尤其要保障农民社员的分红收入。
（六）土地金融事业部：另一个现实设想
“上层银行体系+基层合作社”的复合组织模式尽管组织结构较为完整， 改革方向也较为明晰，但仍然存在诸多难题需要解决：一是京津冀土地开发银行是一个跨行政区域的金融机构，如果缺少更高级别的行政机关从中协调，彻底打破利益藩篱促进落后地区发展的意图恐难以贯彻落实；二是完全抛开已有的金融组织，新设一个体系完整的农业开发性金融机构， 且按农业区域划分成立多个分支机构，需要巨大的地方财政支撑，考虑到目前的政府收支状况，阻碍会很大；三是京津冀要素市场尚未实现一体化，无形中加大了京津冀土地开发银行核心业务的操作难度，不利于银行的可持续发展。
2014～2015年，在中央的部署之下，国家开发银行住宅金融事业部的成功运营为我们提供了另一个构建思路：一是在国家开发银行总行层面设立土地金融事业部，相关管理体系、操作规程以及国家提供的定向资金、优惠政策等可参照住宅金融事业部；二是由北京、天津、河北三家区域分行作为土地金融事业部的分部实际履行京津冀土地开发银行的金融功能，主要开展土地经营权抵押贷款及其派生业务；三是充分利用国家开发银行在黑龙江等地促进土地流转的成功经验，改革现有的“四台一会”基层金融合作机制，着力推动土地合作社等基层合作组织发展，努力实现承贷主体与金融服务的多元化。
四、有关建议与反思
（一）有关政策建议
1.京津冀土地开发银行的良性运转需要足够的政策保障。（1）国家应该出台专门的土地银行法，以法律条文的形式奠定土地银行的法律地位，同时完善《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转管理办法》、《物权法》等土地流转相关法律，进一步细化与规范操作流程。（2） 建立健全农村土地流转服务体系，完善统一农村土地产权登记制度、土地抵押制度、农地经营权价值第三方评估制度、社会保障制度、土地流转的财政税收制度，切实落实各项支农惠农政策，构建多层级调解仲裁体系，鼓励相关农户、涉农企业和新型经营主体通过“贷地”扩大经营，积极营造有利于我国农村土地银行发展的外部制度环境。（3）对土地银行提供倾斜支持政策。一是更多的财政补贴资金要建立长期化、常态化的注资机制；二是政府作为控股股东，可以不参与分红，不要求土地银行上缴利润，以保证银行的资本充足率；三是在税收方面给予适当减免；四是由政府主导实行差别化的货币政策，减少对农地抵押贷款利率和债券利率限制，并为土地债券的发行提供政府担保。
2.京津冀土地开发银行的风险暴露需要特殊的防范措施。（1）完善内部控制机制，根据业务运行实际创新设计出一套符合土地银行运营方式的借款人动态评级体系，加强对“贷地”方经济实力和诚信度的审查以及对贷出土地利用方式的监督检查，防范和化解违约风险以及可能出现的区域财政风险。（2）京津冀三地政府按股权比例、各市县政府按抵押贷款业务开展程度分别设立风险补偿金，对在流转和贷款等环节产生的信贷风险予以补偿。（3）银监会等监管机构要成立专门的土地银行监管部门，对其业务开展以及相关的金融活动进行全面的审查和监督。（4）一旦发生风险，除可以通过土地流转或风险补偿金挽回损失的，各方均应按照章程规定承担相应损失，政府可以委托资产管理公司对不良贷款进行公开处置。
（二）基于开发性金融视角的几点反思
在经济新常态背景下，政府的参与和扶持毫无疑问是推动经济发展、完善金融体系的重要推动因素。次贷危机爆发后，曾经十分推崇自由市场经济的部分美国经济学家也不得不承认“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得经济进步的”。[6]但同时“政府是一些问题的解决办法，也是另一些问题的产生根源”。[7]总结中国将近40年的改革开放成果以及超过20年的开发性金融实践，我们认为，决定京津冀土地开发银行这一农业开发性金融机构及其土地融资制度构建成功的关键，归根结底在于政府与市场这“两只手”能否内生融合。 1. 要坚决发挥好市场在农村土地流转与金融资源配置中的决定性作用。对于市场机制可以发挥作用的农村土地存贷、土地经营权抵押贷款、土地债券发行等业务尽量交给市场运行，减少政府直接干预。
2. 在单纯依赖现有的涉农金融机构难以迅速突破农村土地融资瓶颈的前提下，要坚决发挥好政府在外生性制度引入方面的巨大推动作用。尤其在当前我国经济金融制度建设仍不健全的情况下，适当的行政强制会降低制度变迁的时滞与摩擦成本，不失为解决农村资源配置困局的良策。
3.面对需要均衡多方利益的非零和博弈，要更好地发挥政府在市场培育与建设中的内生作用，坚持改革导向，既要加大公共产品供给力度，努力克服“市场失灵”，又不能完全代替市场主体充当交易当事人，正确的做法应当是通过创设“相机性租金”积极引导市场机制发挥作用，努力提高民间部门的协调能力。
4.开发性金融在本质上是一种以“市场增进”为核心理念并与现代市场经济体制动态耦合的金融制度安排，是构成现代金融体系的必要和关键环节。[8]在实践上，开发性金融既不属于政策性金融，也不是商业性金融的附属和补充，而是存在根本区别的独立金融形态。在职能属性上，传统政策性金融主要着眼于社会效益，不追求自身业绩，发挥的是“准财政”功能；商业性金融以盈利为主要目标，力求实现股东收益最大化，发挥的是“市场调节功能”； 而开发性金融作为一种更适应现代市场经济体制的金融制度与方法的创新，既坚持以市场化方式服务国家战略，又注重资产质量与整体财务可持续，主要发挥“市场增进”功能。以研究设立京津冀土地开发银行为契机，进一步发掘开发性金融的理论内涵，丰富其理论架构体系，对完善和深化我国经济金融体制改革具有重要的启示意义。
参考文献：
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（责任编辑：龙会芳；校对：李丹）
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