文化宏观管理框架下的府际关系剖析

来源:用户上传      作者:

　　【摘要】政府是文化宏观管理的当然主体。“政府体系”包括纵横两个层面的府际关系：横向指中央政府部门之间关系，纵向指中央与地方政府之间关系。横向上，从整体政府角度，中央政府文化宏观管理要体现“一体性”和“通盘考虑”策略，这也是分析和解构中央政府各部门之间横向关系的出发点和落脚点。纵向上，要正确处理中央与地方政府关系，明确各自权责，构建分权文化，实现中央与地方关系法治化、科学化，既保障中央文化宏观管理决策的权威性，又让地方政府享有自主权，以真正发挥“中央和地方两个积极性”。
　　【关键词】府际关系 横向 整体政府 纵向 法治化 科学化
　　【中图分类号】G120 【文献标识码】A
　　【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.10.006
　　政府是文化宏观管理的当然主体。它既是一个单一概念，指某个行政主体，例如实施某一个具体行政行为的机关或者组织，这个机关或组织具有公法人的资格；又是一个范畴概念，指文化宏观管理组织的系统，任何一个具有文化宏观管理职能的政府组织都处于这个系统中的某个位置，扮演着相应角色。可以说，政府作为文化宏观管理主体概念的后一种意义更为重要。本文即是从后者角度，探讨文化宏观管理框架下，“政府体系”中纵横两个层面的府际关系。横向指中央政府部门之间关系，纵向主要指中央政府与地方政府之间关系。
　　由于政府行使文化宏观管理职能的复杂性，其所涉及到的行政组织分权体制的多样性，使得作为文化宏观管理主体的政府系统内部之间的关系早已突破了传统简单横向、纵向或者条块特点，而呈现出网络状交叉特点。就像有学者指出的，我国的文化管理典型地体现了“尚处于行政生态模型中的过渡社会，正经历传统向现代的变迁，其公共行政具有异质性、重叠性、形式主义等特点”。①这就很容易造成各政府机构基于自身利益诉求展开竞争而产生冲突和纠纷，形成“有利的争破头，无利的踢皮球；有责躲着走，无责抢着管的局面”②，这不仅造成“政出多门”，更容易使政府体系内部竞争嬗变为恶性竞争，或将导致府际争议出现，产生内耗。如何从整体视野考量，立足法制基础和全局整合理念，鼓励不同政府机构整饬力量，进行良性互动并不断竞合，改变如是纷繁复杂的局面，“在博弈的过程中塑造出规范的行政主体，建立健全对政府行为的约束机制”③，是文化宏观管理体制研究与实践的重要问题。
　　中央政府文化宏观管理要体现“一体性”和“通盘考虑”策略，是分析和解构中央政府各部门之间横向关系的出发点和落脚点
　　全球化背景下，国际上新公共管理改革，对政府管理进行了全方位探索与实践。就如何处理好政府体系内部组织之间的关系，“整体政府”理论颇具启发意义。整体政府概念由英国布莱尔政府于上世纪90年代末首次引入的“协同政府”概念而进一步生成，④澳大利亚“联合政府报告”给它的定义是：“公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。可正式亦可非正式；可侧重于政策制定、项目管理抑或服务提供。”⑤事实上，“整体政府理论的目标就是更好地处理那些涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的棘手问题，是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政相反的措施而提出的。”⑥
　　从国外实践考察并从结构或工具角度分析，整体政府一般被看作是有意识的组织设计或机构重组。整体政府改革为实现公共管理目标，要为整个政府组织建立相应的组织框架，其中包括了对中央权力的恢复和强化，强调打破传统的组织界限，在现有的中央部门内建立协调机构等手段，设计一种体制来增强中央政府的贯彻执行能力。可以说，无论整体政府在各国的实践过程和具体制度设计如何，它所提出的各政府部门加强合作中的管理以及跨部门合作战略，值得借鉴。或者说，整体政府是一个象征，“它使我们马上联想到将已经被打破、打碎的东西重新修复。从这个意义上讲，它的好处是理所当然的，很少有人会怀疑整体政府，或者从一个更大的、合作的角度看问题的好处。”⑦
　　探讨政府作为国家文化宏观管理主体这个主题，其实隐含着一个潜在前提，即所研究领域并不是局限于中央政府某个部门单一的文化管理职能，而是希望基于“国家”和“宏观”的视野，对政府如何能够做出体现一体性、全局性、“通盘考虑”的公共文化管理策略提出学术性讨论。这就首先会引出一个与之相关并追本溯源的问题：中央政府的文化宏观管理政策到底由谁来决定？是否需要设立一个文化行政权能集中的中央部门来完成这项工作？这个问题貌似简单，但并不容易回答。它其实包含了众多复杂的系列问题：假设成立这样一个机构，使得中央政府具有了超强跨部门组织能力和宏观管理能力的同时，是否会因为机构的职能范围过于广泛而使得需要专门化的机构和有交叉重叠的机构牵扯到一起？假设不设置这样一个机构，那么数个承载着文化宏观管理职能的不同部门以什么样的机制进行关联和互动，并且避免职能的交叉重叠？中央政府以及各相关部门的责任归属以什么原则予以认定？
　　承上所及，整体政府带来的启示，是中央政府应当在进行文化宏观管理过程中加强体现“一体性”和“通盘考虑”策略，并以此作为分析中央政府各部门之间横向关系的出发点和落脚点。因此，文化宏观管理不能仅是对某个行业的管理，管理主体也不应仅是某一个行业主管机构，而应当是跨行业和超行业的，才可能根据国家利益进行科学决策并对其他部门实施有效监督。同时，中央政府代表国家和人民的利益进行文化宏观管理，所有的文化管理决策和监督必须是高度统一的，并且没有任何自身利益考虑，保证宏观决策的客观和公正，最大限度地避免局部、部门利益和短期行为的干扰。
　　从这个角度反观我国文化宏观管理的现实，恰恰是缺乏一个实质性的文化宏观管理政策审议中心。国务院相关部门按照职能分工，对文化行业各自领域进行管理，而中央政府的决策职能却可能被虚化，导致中央政府文化宏观管理决策难以完善，难以从“宏观”角度考虑全民公共文化利益。本来，国务院相关部门应该是中央文化宏观管理决策的建议者和执行者，现在反过来成为中央文化宏观管理的决策部门。实际上形成部门决策、中央背书。部门利益可能在一定程度上主导部门决策，部门利益则有可能取代中央政府的总体利益。很多时候，名义上决策是由中央下达的，其实很可能是代表了部门利益。这种现象不仅容易使得中央政府各部门之间潜在利益冲突激发出来，更要重视的是，假定出现了与地方利益冲突的情形，貌似全局利益与地方利益的冲突，实际上却是部分特殊利益之间的冲突。下级组织对上级组织的服从，本来应该是基于建立在诸如正义、秩序等价值体系基础之上的道义的权威，而却被改变为基于上级对下级强制条件下的要求。中央政府的权威事实上是被损害了。“政府要更好发挥作用，并推进国家治理体系和治理能力现代化，就要切实转变职能，划清权力边界，理顺各方关系，创新管理方式，增强政府执行力、公信力，全面正确履行政府职能。”⑧
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-11218656.htm