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现行税收征管模式存在的问题与对策研究

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  摘要:现行“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,强化管理,重点稽查”的34字税收征管模式,已运行二十余年来,但因其先天不足加之社会经济形势的变化,客观上需要对之进行优化与创新。对此,本文分析了现行税收征管模式中存在的基础定义有误、系统划分模糊、专业化层次低、管理方式不明、协税合作平台单一等方面存在的缺陷,提出细分管理系统、夯实税源管理基础、构建三层制约机制、实行流程化规范化管理方式,建立立体式合作平台等优化税收征收管理模式的设想,以期在新形势下为推动国地税征管事业的进一步发展提供参考。
  关键词:税收;征管;模式;改革;建议
  1994年,为了适应社会主义市场经济体制的建立、解决中央财力不足的问题,国务院财政部开始实施新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革,建立起以分税制为基础的财税管理体制,同时分设国税和地税机关。经过国地两税机关20年多年来的不断实践总结,发展提高,逐步形成了 现行“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,强化管理,重点稽查”的34字税收征管模式。该模式的建立,首次,将税收征管纳入规范化管理轨道,开创税收征管专业化新格局。但由于该模式本身存在众多不足之处,加之当前我国开始新一轮的大规模经济体制、财税体制改革,大范围、大纵深的税收实体法改革。现行的税收征管模式已难适应当前社会经济及税收改革的新形势。在这种背景下,如何进一步完善现行税收征管模式,已成为摆在我们面前的重要课题。
  一、我国现行税收征管模式的演变
  税收征管模式在整个税收征管体系中属于指导思想、战略框架的范畴,对税收征管制度的设计、征管手段的运用、征收工作的具体实施起着至关重要的作用。研究税收征管工作必须从研究税收征管模式开始。
  第一,分税制建立前的传统模式。经济社会发展和税制改革所带来的管理方式变革是推动税收征管模式不断完善的决定因素。在上世纪80年代初,我国还没有建立以分税制为基础的财税管理体制,税务机构也没有国地税之分,税收征管方面实行“一员进厂,各税统管,集征、管、查于一身”的管理员住厂管户全能型征管模式。到了上世纪80年代后期,为了提高税收征管效率,落实征管责任,开始施行征、管、查分离的税收征管模式,这一期间的税收征收管理的主要特点是:着重分权、分责,规范性差,手工操作,效率较低。但这基本上与当时社会经济环境、税收征收管理干部的实施工作水平相适应。
  第二,分税制建立后的30字模式。1994年,为了适应建立社会主义市场经济体制的需要,解决中央财力不足等诸多财政问题,我国开始实行以分税制为基出的财税管理体制,同时分设地方税务管理机构,专司地方税和部分中央地方共享税的征收管理工作。为了配合分税制财税管理体制的实施,适应合理划分税收征纳双方职责的要求,在对征、管、查分离模式总结和扬弃的基础上,国家税务总局于1997年确立了“以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”的30字征管模式,实现了从专管员上门收税到纳税人来税务机关自行申报纳税的转变,按征、管、查职能分离设置并精简了基层征管机构,强化了征、管、查之间的分权制约,使征管资源得到更趋合理的配置,正式奠定了税收征管专业化的管理格局。
  第三,强化服务与管理的34字模式。2004年,为解决“疏于管理,淡化责任”问题,国家税务总局在30字征管模式的基础上,建立了税源管理、纳税评估和税收管理员制度,强化了管理的内容,明确了税源管理在税收征管中的核心作用和基础地位,并将纳税服务作为一个相对独立的管理领域,与税收征、管、查并列为税收征管的主要内容,形成了现行征收、管理、稽查、服务的税收征管格局。同时更加重视信息数据应用,从而形成了现行的34字征管模式,为推动税收征管工作不断向科学化、专业化、精细化方向迈进奠定了良好的基础。据实地说,当时这一34字的税收征管模式是比较先进的,有一定的前瞻性。但由于国家税务总局始终没有制定出一个系统、完整的税收征管模式实施方案,存在问题在所难免。
  二、现行税收征管模式的主要缺陷
  现行税收征管模式,出台之初并没有一个完整的、系统的实施方案。随着我国经济的快速发展,现行税收征管理模式存在的缺陷越来越明显。
  第一,税收征管基础定义有误。现行税收征管模式强调纳税申报和优化服务这两个基础,这不符合当前税收征管工作的实际情况,在目前税收征收管理系统实行“四分模式”下,即将税收征管工作划分为税源管理、税款征收、税务稽查、纳税服务这四个工作领域,可以看出,税源管理才是税收征收管理的基础。通过税源管理所收集的有关行业、企业、纳税人各种静态和动态信息才是后续税收征管工作得以开展的前提条件。税款征收则是征管工作的核心,税务稽查是完成税款征收这一核心工作任务的保障,纳税服务则起着征管主体与纳税主体沟通和桥梁,理顺双方相互关系的作用。之所以会出现征管基础误定义的情况,主要是在我们思想上仍然保持传统思维,仍然认为税款征收是整个税收征管工作的起点,其他所有征管工作在此基础上展开。基层税务机关的广大征管干部将税收征收管理工作,称之谓“征、管、查”,就可以充分说明这一点。
  第二,管理系统划分模糊不清。上世纪90年代,国家税务总局在确认现行税收征管模式时,只是将整个税收征管工作划分为征收、管理、稽查三个工作领域或税收征收管理工作环节的三个环节,后来增加了第四个工作领域即纳税服务,但均没有明确这四个工作领域或环节各自应包括那些工作内容,例如,纳税申报、纳税评估,是属于税源管理的内容还是属于税款征收的内容,办税大厅日常所受理的办税业务,是属于税款征收内容还是属于纳税服务的内容,税收法制宣传是属于税源管理内容还是属于纳税服务内容等等。例如,现在从国家税务总局到基层税务机关仍然认为征管模式中的纳税服务偶于所有税收征管工作中,从广义上说,这没有错,但在征管系统的划分上,纳税服务是指狭义的纳税服务,与日常征管工作的服务有区别的。如果不在理论上把这些问题弄清楚、弄明白,不在文件中划分清楚,基层税收征管部门就可能无所适从,在具体的应用与实施过程中就容易出现偏差,影响整个税收征管工作的顺利而有效地开展。   第三,管理方式方法不明确。由于税务总局没有对现行税收征管模式设计系统化、具体化的实施方案,模式中提出的强化管理是对征收、管理、稽查、服务整个税收征管工作的强化,还是对当前税源管理、纳税服务这两个基础较差的工作领域的强化;是对管理制度、工作规范的强化,还是对工作流程、工作标准的强化;是对征管机构、征管人员管理的强化,还是对征管客体即征管内容的强化等并不明确。如果现行征管模式中所谓的强化管理是指全面性的强化管理,就说明现行税收管理工作各个方面均存在较大问题,是对现行税收征管工作的完全否认,需要进行全方位、彻底、颠覆性管理改革,这显然不切合实际。如果是指某一工作领域、某一工作环节需要强化管理,则应予以明确。这种不明不确的要求,税务机关如何照此实施,特别是对那些基本上没有管理设计能力的基层征管机关,难度可想而止。再说强化管理过于抽象、笼统,最终结果是你说你的,我做我的,虽有征管模式的基本方针,也得不到系统、全面地落实。
  第四,专业化管理层次较低。现行的34字税收征管模式,实际上可以归纳为“征收、管理、稽查、服务”四分模式。表面上看,比“一人下户,各税统管”的传统模式要先进得多,开始了税收征管专业化的格局。但是,如果不与流程化、规范化结合起来,就难以实现专业化管理。就像现行基层税务机关这样,只实行征收管理业务或系统的划分,没有深入到具体的征管业务,实行深层次的流程化、规范化管理,充其量只是机构设置的改变,机构职责的划分,这种划分只是专业化的初始,并未进入专业化管理的核心。因为专业化管理要以流程化、规范化、精细化管理为基础,要将工作职责落实到每一个岗位、每一个工作人员,在形成机构与机构之间制约机制的同时,还要形成岗位与岗位之间、工作人员之间的制约机制。要有一套具体的业务流程构造与完善机制,有一套规范化的管理制度措施,有一套关于各环节的操作规范和要求,有一套衡量征管质量的管理标准,还要有一套系统化的考核方案。否则,该征管模式就没有实际意义。
  第五,网络协税合作平台单一。现行征管模式中明确提出,税收征管要以计算机网络为依托。这里应该包含四层含义,一是税务机关的计算机网络技术的应用,二是纳税人计算机网络技术的应用,三是政府及其相关部门计算机网络技术的应用,四是税务机关、政府与行业管理部门、国地税之间的协作平台建设。但由于现行征管模式中没有明确指出三方协税合作,以致,税务机关只重视税务机关本身计算机网络技术的应用,而忽视了税务机关与政府相关部门、行业管理机构之间的协作,国税与地税之间的协作,广大纳税人特别是中小企业网络宽带应用及现代化企业管理水平对税收征管工作的影响。尽管现行税收征管模式已运行近20年,税务机关与政府及其行业管理部门、国地税之间的协税合作的网络平台仍平建立,来之于第三方信息的税收情报库还处于零信息状态,国税与地税的征管系统基本上还是各自为政,税收征管信息还不能做到共享,对同一纳税人、同一税种的征收管理规范还未统一。
  三、优化税收征管模式的基本设想
  第一,正确划分专业化管理领域。1997年确立的征管模式将税收征管划分为税源管理、税款征收、税务稽查、纳税服务四个工作领域,而这四个工作领域的具体工作内容,国家税务总局并没有以任何文件和方案的方式予以明确,在实际工作中也很混乱。要准确实施税收征管模式,基层税务机关必须明确税收征管四个工作领域的具体内容。其中,重点是税源管理与纳税服务。税源管理领域的工作内容,主要包括建立税收信息库和税收情报库,构建与第三方合作平台,形成信息交换机制;对税源数据信息和数据情报进行加工、分析、监控和利用,创新税源监控方式方法、制定税源管理规划、优化税源管理流程等。税款征收领域的工作内容主要有:指导纳税人办理纳税申报,对纳税申报资料进行评估,实施税款征收保障,管理纳税人欠税,受理税收优惠备案,采集、加工纳税申报信息等。纳税服务领域的工作内容主要有:进行税收法规政策的宣传,开展纳税咨询辅导;组织税收业务培训;了解纳税人的具体需求,协助建立民间纳税服务组织,指导开展民间纳税服务等。
  第二,充分夯实税收征管基础。根据流程化、系统化的观点,税源管理是基础,税款征收是中心,税务稽查是保证,纳税服务是桥梁和纽带。夯实一个基础,就是要面对当前社会经济错综复杂的具体情况和新一轮税制改革对税收征管工作提出的新要求,国家税务总局要在修订税收征管理模式时,明晰地确定以税源税管理为基础,基层税务机关要以税源管理为重点,在具体实施税收征管模式,特别是开展税收征管专业化管理时,要先从税源管理开始。要对税源管理进行流程化、规范化的系统性管理设计论证,同时不论是在人才上还是财力上均优先保证这个基础实施与完善,为后续税款征收、税务稽查的专业化管理奠定好的基础。也只有将这个基础夯实,才能使税款征工作、税务稽查、纳税服务工作开展得有心有色。
  第三,严格实施三层制约机制。现行税收征管模式,实际上只是单层的管理制约模式,即四个工作领域之间或管理机构间的相互制约。要对之进行改革,首先应在此基础上,将每一个税收征管工作领域作为一个相对独的管理领域,根据该工作领域中的业务特点和自身规律,设计相应的管理流程,制定相应的管理标准和规范,通过专职的管理机构和专业人员进行管理,形成第二层、第三层的管理制约模式。如征收管理,按照流程化管理理论,应在第一层的基础上,按税款征收管理流程,即申报受理、纳税评估、税款缴纳、摧缴欠税、收入统计等进行再次划分,并对应设立工作岗位,每个岗位专司一个环节的工作,上一环节或岗位的工作成果成为下一环节或岗位的工作基础,形成第二层次的管理制约机制。再根业务环节或工作岗位,明确工作内容和工作规范,建立岗位职责和工作质量标准,以制度、标准为依据来规范每个岗位工作,形成第三层次的管理制约机制。只有如此,才能使每一位岗位工作人员对自己岗位工作业务、工作流程了然于胸,熟悉所在环节的工作规范、工作标准、文件规范要求,最终使专业化管理真正落实到实处。将纳税风险降低到最低程度。   第四,建立立体式三方协作平台。新形势下的税收征管模式的实施要以计算机网络技术为依托,根据现行税收征管模式实施要求,需要在第一方、第二方、第三方三个方面同时着手推进。第一方即纳税人的计算机网络技术应用需税务机关与财政机关合作推进,第三方即政府及其行业管理部门的计算机网格技术应用需要地方政府主导,财税机关协助,统一推进。第二方,即税务机关内部的计算机网络技术应用,包括国税、地税自身的和国地税之间互通方面的应用。其中,国地税互通方面的应用更为重要,这需要国家税务总局统一安排,有计划地推进;国地税自身计算机网络技术应用,应以国地税互通应用为前提,在此基础不断提升、优化、推进。国地税应用的征管系统要统一,征管系统中的税源管理子系统、税款征收子系统、税务稽查子系统和纳税服务子统,要进一步优化,而且各子系统之间要完全实现无缝对接,国地税各自的数据信息要能有效地相互利用。
  第五,实行规范化标准化管理方式。现行税收征管理模式本质上是专业管理模式,专业化管理具体要体现在流程化、规范化等方面。现行征管模式应进一步明确流程化和规范化。实行规范化管理,首先是制度管理,即以管理客体为对象(对事不对人),建立健全各项制度,使每项管理行为均有制度约束。制度要具体、到位、完整,即涉及每一项工作内容、每一个业务环节、可能出现的每一个问题。管理者和被管理者均应严格控制按制度办事,即按制度操作处理、按制度考评、按制度提升。其次是标准化管理,即围绕管理目标、精品服务要求,建立健全服务质量标准,使每一个管理者明确自己的工作应做到什么程度。质量标准要涉及每一项工作内容、每一个业务流程、每个工作环节。另外,还要实行格式管理,所有执法文书、纳税申报资料、税务稽查报告、业务处理总结等等,均应按照规范化要求设计统一格式。在同一组织内部办理同一事项,应采用同一流程和格式,如减免税审批流程、税源信息采集流程。格式化管理有利于管理者及时、熟练地掌握操作方法和提高工作效率;有利于采用电子化手段进行处理具体业务,有利于对管理者作业进行客观的评价与考核。
  通过上述多方面的改革优化,逐步形成“以税源管理基础,以计算机网络为依托,建立立体式合作平台,采用流程化、规范化管理方式,集中征收,重点稽查,优化服务”的专业化税收征管新模式,为国地税税收征管事业的进一步发展夯实坚实的基础。
  作者简介:
  付丽莎(1984.5- ),女,江西九江人,江西财经职业学院讲师,硕士,研究方向:税收。
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