我国代建制发展的制约因素及解决对策
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【摘要】近年来随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由投、建、管和用多位一体的模式逐渐向投、建、管和用职能分离的模式转化。代建制也逐渐成为一种重要的项目管理模式，本文主要介绍代建制的含义，分析我国代建制近年来的发展以及其存在的制约因素，并针对这些制约因素提出相应的解决对策。
【关键词】代建制；制约因素；建设管理
一、前言
自市场经济体制建立以来，厦门市就在深化工程建设管理体制改革的过程中采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些专业公司，从而拉开了我国代建制的序幕。据专家估计，我国每年大约有600亿元的政府投资面临改革，鉴于此情，2004年，国家发展与改革委员会起草、经国务院原则通过的《投资体制改革方案》明确指出：“对非经营性政府投资项目加快实行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。”这是首次以官方文件形式明确认可了代建制的管理模式。同年11月16日，建设部又出台了《建设项目管理试行办法》，至此，代建制开始在全国范围内试点推行。
二、代建制的定义和来历
代建制起源于美国的CM项目管理模式，CM 制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理，包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作，但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人，在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作，如有权自主选择设计师和承包商，业主则对建设经理的一切行为负责。
现在所推行的“代建制”是将项目建设人与项目使用人分离，由项目出资人委托具有相应资质、熟悉建设程序和相关法律法规、具备一定专业技术力量的代建企业对项目招投标和勘察、设计、施工、监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理行为。而政府投资项目“代建制”，则是指政府委托第三方以建设期法人地位，对所投资工程进行专业化管理的模式。它形成了投资、建设、管理、使用相分离的权责明确、制约有效、科学规范的管理体制及运行机制。
三、代建制的制约因素
虽然代建制在一定程度上具有许多优势，但是在我国代建制的发展还存在许多的制约因素。但由于项目所在区域的施工环境、工程特点、投资方式不同，项目代建在实际运行中也遇到一些实际问题，概括起来，主要有一下几点：
1、施工合同的性质影响代建管理。一般情况下，对于政府投资项目，并通过公开招标选定的施工企业，施工管理较为规范，实力较为雄厚，因而管理难度相对较小。对于BT投资项目，政府选中的施工企业虽有良好的融资平台和既往的业绩，但真正进入项目实施环节，如控制不好，其现场管理会出现“以包代管”的现象。另外，施工单位现场管理人员数量、水平、能力都有较大的不足，有的项目将工地实验室（施工自检）也委托给第三方检测单位，对施工生产相对不利。另一方面，由于体制的问题，BT 项目总承包单位的“人”、“财”、“物”权集中在总部，现场的项目经理则相当于“运行经理”，他对项目的质量、进度的掌
控力度均有相当程度的限制，不利于项目的推进。这使得项目代建单位既要宏观控制又要微观管理，既要处理重要事务又要疲于解决各类琐事，管理难度极大。
2、代建单位和监理单位职责紊乱。工程监理制的推行在我国已有很多年了，由于多方面的原因，工程监理的地位、作用在逐步弱化，这是不争的事实。工程监理是对施工阶段的质量、进度、费用、安全等方面的监督管理，这在《建筑法》等法律法规中已作了明确规定。但在项目实施过程中，随着专业化的项目代建单位的介入，有些监理单位认为又多了一层把关者，思想上有松懈，为降低成本，聘用的监理经验少，且兼职现象严重，责任心不强，将监理的部分职能推卸给了项目管理单位，造成了工程监理的进一步弱化。客观地说，项目代建合同与监理合同既不冲突，也无重叠，对项目建设负有管理或监理责任，业主加大对项目代建单位的授权，对杜绝上述问题极为关键。
3、征地拆迁存在风险。众所周知，征地拆迁问题较为复杂，交给项目代建单位来完成，风险极大。所以，在签项目代建合同时，征地拆迁工作一般由项目建设单位来完成。项目实施过程中，项目建设单位要高度重视这一细节，如处理不当，将成为施工单位、监理单位、项目代建单位索赔或请求补偿的理由。项目代建单位需积极配合项目建设单位合理调配资源，努力将征地拆迁的负面影响降至最低。
四、解决代建制发展的总体思路
在保证有效利用资金，促进代建企业的快速发展的前提下，针对投资建设项目代建中存在的问题，提出一下几点对策：
1、建立业务承包单位和个人信用管理办法。为了保证工程代建工作的正常开展，加强工程管理，规范工程参建单位和个人的行为。对公司范围内从事施工、监理等建设活动的承包企业和个人建立信用管理体系，对施工和监理业务承包单位和个人的从业规定、施工和监理单位的不良行为及罚则、个人不良行为及罚则等作出明确规定，并将业务承包单位和个人行为记入信用档案，为再次参与公司工程建设提供信用数据支持，以利于奖优罚劣，从而培养一批讲信用、精业务和
强管理的代建工程建设队伍。
2、制定相应投资建设项目代建管理暂行规定实施细则。如《武进区政府投资建设项目代建管理暂行规定》，经市政府批准实施以后，我们按照暂行办法的要求，严格执行代建单位管理责任、代建项目实施程序、代建项目资金管理、代建项目奖惩等规定。在代建制推行过程中，我们结合代建制的要求，进一步细化了暂行规定的具体细则，加强对代建过程中的招投标管理、合同管理、变更签证管理、质量安全管理、代建项目资金管理及廉政监督等重点工作的管理，建立规范的申报审批程序和明确管理责任，强化代建工作各个环节的监督，确保将每个代建工程做成阳光工程、精品工程和廉洁工程。
3、编制代建合同示范文本。在代建工作开展过程中，结合代建制的特殊要求，重新编制《代建合同示范文本》，对代建项目概况、代建工作内容（包括全过程代建和建设过程代建的工作内容）、项目投资控制金额、计划工期、质量标准、代建管理费、委托方职责（包括确定工程负责人）、代建单位职责（包括确定工程负责人和现场管理人）、预算及财务资金管理、竣工移交、违约责任和部分专用条款进行明确，报有关单位的批准印发执行，这将有利于规范合同内容，强化合同管理，促进代建工程顺利开展。
五、结束语
代建制在我国是项目建设中的新管理模式，还存在许多的问题和不足，但是这并不妨碍其发展和实施。要想代建制能够继续发挥其重大作用，要切实采取合法的措施、合理的方式，突破传统体制的束缚，推动代建制全面发展。
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