面向协同治理的生态补偿机制现状研究

作者:未知

  摘要:随着中国社会进入转型期,生态补偿机制作为一种协调生态保护、经济建设与民生发展的重要制度安排,越来越成为社会焦点论题之一。阳澄湖地区的生态补偿机制采用协同治理模式,呈现“市、区政府主导,市场、社会自治组织积极参与”的特点。它以相对成熟的法律制度为保障,综合运用以财政转移支付为主的经济手段和行政手段,力图实现“保护者受偿、破坏者赔偿、受益者补偿”。自2010年实施以来,该机制在阳澄湖地区取得了一系列成就,但在政策目的、资金筹措、补偿形式、监督管理等方面仍存在不可忽视的缺陷。针对这些问题,本文提出如下对策:完善生态补偿制度,明确补偿原则;鼓励社会力量参与,拓宽资金来源;丰富生态补偿形式,实现标本兼治;明确补偿受益对象,加强政府监管。
  关键词:生态补偿、政府主导、协同治理、问题及对策
  1 生态补偿机制概念阐释
  十九大以来,中国社会进入重要转型期,为全面贯彻“新时代、新发展”理念,党和政府加紧推进生态文明建设,有力地促进了生态环境的改善。然而,部分地区在政策实施过程中也出现了生态保护与民生保障两者间不相协调的情况,对地区之间以及利益相关者之间的和谐造成了不良影响,建立健全生态补偿机制业已成为社会各界普遍关注的重大论题。
  生态补偿机制指的是在一定地域内实行的,以平衡生态保护、经济建设、民生保障三者关系为目的,以“保护者受偿、破坏者赔偿、受益者补偿”为原则,根据生态系统服务价值、发展机会成本、生态保护与修复成本,综合运用法律、经济、技术和行政手段,对生态补偿相关各方的利益进行规范与调节的一种制度安排。与单一的生态补偿政策相比,生态补偿机制更加制度化、体系化,更具常态性、全局性。它主要包括六个部分:法律法规、责任主体、补偿资金、补偿标准、补偿方式、监督体系。
  按实施领域划分,生态补偿机制可分为自然保护区的生态补偿机制、重要生态功能区的生态补偿机制、矿产资源开发的生态补偿机制、流域水环境保护的生态补偿;按覆盖地区划分,生态补偿机制可分为跨行政区的生态补偿机制和不跨行政区的生态补偿机制;按主导力量划分,生态补偿机制可分为政府主导型生态补偿机制、市场主导型生态补偿机制、社会主导型生态补偿机制。
  2 阳澄湖地区生态补偿机制实践现状
  阳澄湖是苏州独享的内湖,在苏州市“母亲湖”的地位十分突出。近些年来,尤其是两轮“阳澄湖三年生态优化行动”之后,阳澄湖地区产业经济结构呈现以水产养殖和生态旅游为主的绿色发展趋势,对生态环境提出更高标准、更严要求。生态保护与产业调整互为充要条件,相互推动、相互保障。
  在此背景下,阳澄湖一带成为苏州实施生态补偿的重点区域,并卓有成效、成果颇丰。受益于生态补偿的行政村在生态环境得到改善的同时,产业结构也得以进一步优化,民众收入不减反增。2017年,阳澄湖地區部分村镇农民人均纯收入已高出全市农村居民人均可支配收入5%以上。至2018年,入选“首批江苏省生态文明建设示范村镇”的17个苏州村镇中,沿阳澄湖地区的村镇所占比例接近三分之一。
  总体而言,阳澄湖地区的生态补偿机制采用协同治理模式,呈现“市、区政府主导,市场、社会自治组织积极参与”的特点。它以相对成熟的制度体系为保障,由政府承担生态保护责任和主要的生态补偿责任,在实际操作中综合运用以财政转移支付为主的经济手段和行政手段,力图达成“保护者受偿、破坏者赔偿、受益者补偿”的愿景。
  2.1 相关法规与政策
  生态补偿在苏州的发展始于2010年,苏州市人大常委会的工作对生态补偿机制的建立作用巨大。2014年的《苏州市生态补偿条例》以地方立法的形式明确了生态补偿的重要地位和作用,2015年的《苏州市生态补偿条例实施细则》对苏州生态补偿的适用范围、部门职责、补偿范围与标准、资金承担、整改监督与处罚等方面作了更加细致的规定,2016年的《关于调整生态补偿政策的意见》分类调整了生态补偿标准,进一步规范了生态补偿资金的分配、承担和使用。
  阳澄湖周边地区隶属于苏州市,适用苏州市生态补偿机制相关法律与政策。在此前提下,苏州工业园区管理委员会、苏州市相城区人民政府、昆山市人民政府依据当地实际情况,开展生态补偿政策宣传、资格审核、资金分配、结果公示等具体工作,不同地区在补偿范围与补偿标准上各有不同。
  2.2 部门职责与分工
  由于我国属于后发现代化国家,市场力量、社会力量相对薄弱,在建立健全生态补偿机制时,由政府发挥主导作用便成为应然和必然,政府成为承担生态保护责任和主要的补偿责任的主体,统筹开展本行政区域的生态补偿工作。
  苏州市财政部门会同有关部门制定生态补偿资金的分配方案,并对全市生态补偿资金的使用进行指导与监督;各县级市(区)财政部门按市政府确定的生态补偿范围和标准进行分类申报、逐级审核,完成本行政区域内生态补偿资金的分配、拨付及使用。生态补偿资金经市、区政府按标准程序核定后,拨付到镇、村两级,由镇人民政府(街道办事处)、村(居)民委员会负责分配和使用,并将分配方案面向全社会进行公示。镇人民政府(街道办事处)、村(居)民委员会也须定期、逐级报告生态补偿资金的使用情况,接受上级政府的抽查复核和监督指导。
  2.3 资金来源与筹措
  当前阳澄湖地区的生态补偿资金主要来源于地方政府财政转移支付。苏州市政府认定的生态补偿资金,由市、区政府平均分担;区人民政府扩大生态补偿范围或者提高补偿标准的,由区人民政府承担。
  2.4 补偿标准与形式
  阳澄湖地区的生态补偿分属类型为流域生态补偿,以水稻田、水源地、重要湿地为补偿重点。2018年起,对水环境治理、退养还耕、畜禽减量等其他与生态文明建设紧密相关的方面又加大了生态补偿转移支付力度。
  生态补偿标准三年一调整,不同地域因地制宜,综合考虑地区实际情况确定补偿标准,在不同的行业领域采用更加具有针对性的补偿形式,呈现直接补贴为主、间接方式为辅的特点。现金补贴主要集中于基本农田(100 元/亩)、水稻田(700/亩)、生态公益林(200/亩)、拆除围网养殖(50/亩)、重要湿地(70-110万/村)、水源地村(120-160万/村)及其他耕地保护专项;间接方式的补偿来自生态环境的保护和修复过程中形成的公益性就业岗位,公益林管护、河道整治等项目工程带来的就业机会将会优先提供给所在地区的低收入农户。   2.5 手段应用与原则
  阳澄湖地区的生态补偿机制坚持“保护者受偿、破坏者赔偿、受益者补偿”的原则,综合运用法律、经济、技术与行政手段,政府、市场主体、社会组织多方参与,将生态补偿资金从生态环境破坏者、受益者手中转移到生态环境保护者一方。
  在经济手段上,税收是生态补偿机制的经济杠杆,以城镇土地使用税为代表的地方税和以排污费为代表的环保费构成了生态补偿资金的主要来源。这些税费取自生态环境破坏者和受益者,转移向生态环境保护者,形成一个良好的流动循环。
  在行政手段上,对建设项目环保审批严格把关,严令污染严重的企业和工厂整改或搬迁。这一方面抑制了环境污染,降低了生态修复的成本;另一方面保护了民众的生态权益,减少了补偿资金的支出,从根本上缓解了环境整治的压力,有利于地方财政的“减负”。
  在技术手段上,利用互联网时代的科学技术,继续推行电子政务和政府信息公开。各级政府利用政府网站,将生态补偿资金审核结果和分配方案向民众公开,方便了群众了解信息,也为群众提出建议和反馈意见提供了渠道。
  3 阳澄湖地区生态补偿典型案例分析
  3.1 西湖水产养殖专业合作联社西湖水产养殖专业合作联社创造性地采用“龙头企业+联社+
  成员社+农户”的发展模式。当地水产养殖销售大户联合渔业村村民,承包了政府拆除围网后空置的9100 亩水面,投放花白鲢,优化养殖方式;同时,联社也帮助渔民进行品牌整合,提供技术支持,形成一条龙养殖模式,创新大闸蟹专卖店、网店等经营渠道。合作联社式生产使得湖水变清的同时,居民的收入和生活水平也得到了保障。
  这种“合理开发、合作创收”模式的开花结果,是一次集体智慧指导下的创新性实践。它使得生态环境破坏者、保护者、受益者集中在一组人群中,将外部性内化,实践中更多依靠市场的调节和居民自治组织的管理,减轻了政府的负担。而这种模式能够成功,无论是政府的补偿与降租,还是企业的牵头与拉动,抑或渔民的配合与支持,每一环都必不可少。
  3.2 阳澄湖镇戴溇村
  戴溇村一带主推工业限制性发展,发布文件勒令大部分存在污染的工厂拆迁,为当地建立星级酒店、打造5A景区、推进产业转型、发展生态经济积蓄力量,生态补偿资金投入集中于基础设施建设。但当地涉及民生的补偿措施仍然有所欠缺。
  一是补偿对象不明,企业主固然可以拿到拆迁款,但失业员工的安抚工作只能由企业进行,生活得不到保障;二是补偿缺乏全局性,建设速度跟不上拆迁速度,没有足够的就业岗位提供给失业员工。单一的行政手段并不能使得政府、市场、社会三方力量良好互动,而政府又无法一力承担工业限制性发展后的民生保障。
  3.3 锦溪镇三联村
  三联村的生态补偿机制运转分三步:首先,完善社会保障制度,提高农村居民医保待遇和老年人福利待遇;其次,退养还田,将土地流转给村委会下的农地股份专业合作社集中经营;最后,利用生态补偿资金修建车站和环湖大道,借毗邻周庄的地理优势鼓励旅游业发展。
  这一农业生态补贴制度目前已经基本成熟,在该制度实行过程中,政府与村民自治组织的默契配合功不可没,既维护了政府的主导地位,保障了政策的有序开展;又发挥了群众的积极性,使政策得以有效贯彻执行。
  4 阳澄湖地区生态补偿当前存在的问题
  4.1 政策目的偏离,扶贫作用盖过激励作用。调查表明,实行生态补偿的地区并非都是需要扶贫的欠发展地
  区,很多地方都有自己原本的产业结构与经济发展方式。如果政策为扶贫而设计,就会偏重保障居民脱贫,缺乏全局性、战略性眼光,无法有效衔接各项补贴政策,适时引导产业转型和失业人群的再就业。这一认识上的误区,正是阳澄湖地区建立生态补偿机制后劳动力大量外流、地区老龄化现象严重的症结所在。
  4.2 筹款渠道单一,市场化机制仍待优化。
  生态环境作为公共产品的性质和我国市场、社会力量的薄弱,将政府推到了生态补偿机制主要责任主体的地位上。阳澄湖地区虽然在政府主导的同时努力引入市场机制,鼓励群众自治组织参与,但政府拨款一直是生态补偿的主要资金来源,对政府,尤其是区级政府的财政支出造成不小的负担,也带来了政府间相互扯皮、基层政府执行不力等危机。
  4.3 补偿形式单调,多元化转变收效甚微。
  阳澄湖地区的生态补偿形式一直试图向更多元、更对症下药的方向转变,不过出于对管理运行成本的考虑及公共选择过程中不可避免的利益牵扯,在实际操作过程中往往很难达到预期效果。目前该地区仍以一次性的现金补贴为主,虽然降低了操作难度,但不利于从根本上保障民生,无法实现生态补偿的初衷。
  4.4 监督管理缺位,缺少有效的反馈渠道。
  生态补偿政策执行过程中,尤其是在镇、村两级,存在监管体系不健全、监管责任不明确的问题,给政策的落实带来一定的困难。具体而言,一是对补偿的力度和补偿的对象缺乏有力的监控,导致补偿不及时不到位,没有及时到达需要的人手中;二是監管责任规定
  不明、边界不清,造成监管盲区,不能在事后进行有效追责;三是民众反馈渠道不畅,无法切实助力政府信息失灵的解决,难以促进政策修正。
  5 阳澄湖地区生态补偿实践的改进对策
  5.1 完善生态补偿制度,明确补偿原则。
  苏州率先开展生态补偿立法的经验表明,生态补偿合理有序进行的基础是完善的立法和规章制度,必须将一些实践中产生的良好的政策安排制度化、常态化。生态补偿制度完善的同时,政策设计会更有针对性和指向性,有利于贯彻生态补偿的原则,避免生态补偿的认识误区,与扶贫政策区分开来。
  5.2 鼓励社会力量参与,拓宽资金来源。
  拓宽资金筹措渠道,积极探索生态补偿市场化、社会化,既能在减轻政府财政负担的同时为生态补偿提供稳定的资金保障,又能对市、区两级政府关于补偿资金的矛盾进行调和,有利于政府间关系的和谐和政策推行力的提高。阳澄湖地区的实践已经探索出一条可行的多方参与的协同治理道路,即通过经济手段、行政手段,鼓励相关利益受损者团结起来,以集体化、规模化创收“,合理开发、合作共赢”,接下来要做的就是将这条经验从一个村、一个社推广到其他地区。   5.3 丰富生态补偿形式,实现标本兼治。
  生态补偿要与经济建设形成良性互动,就需要由“直接补贴为主”转向“间接引导为主”,促进补偿方式多样化,积极探索技术支持、基础设施建设、社会保障体系建设等带有引导性质的手段,保证本地区保有足够劳动力。只有实现补偿方式多元化,阳澄湖地区的生态补偿机制才能激励人民群众积极参与建设生态经济,推动生态补偿机制体系化、长效化。
  5.4 明确补偿受益对象,加强政府监管。
  生态补偿政策的施行效果,应以补偿对象的满意程度为标准。首先,要以生态补偿载体的土地所有权属和使用权属特征为基础,合理确定生态补偿对象,找寻最需要生态补偿的那一部分人;其次,补偿资金发放应逐步由补助政府项目工程向直接分配给保护区、湖泊、湿地的农户和渔民转变,减少中间环节,确保补偿金及时发放到最需要的人手中;最后,在行政系统内部明文规范、严格监督的同时,鼓励群众参与政策评价,除单向的信息公示外,定期向群众搜集意见和建议,及时对政策进行修正。
  结语
  从阳澄湖地区生态补偿机制的发展来看,其经验具有一定的普遍性和可推广性,尤其是“合理开发、合作创收”“推动产业转型、发展生态经济”“现金补贴治标,基础建设治本”等措施,实在可以借鉴。与此同时,阳澄湖多方参与的协同治理模式也显现出了许多值得警惕的顽疾。在市场主体参与生态补偿力量不足的情况下,想完全依靠市场机制来实现环境资源的有效配置并不现实,目前的生态补偿说到底还得由政府来主导。但单一的政府主导模式又会导致政府财政负担过重,市、区两级政府争相“甩包袱”。所以,多渠道的资金来源与合理的分担机制不可或缺,且任重道远。
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