关于事业单位执行政府会计制度的思考

作者:未知

  摘 要:2014年12月12日国务院发布了《关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》,提出“力争在2020年前建立具有中国特色的政府会计准制体系和权责发生制政府综合财务报告制度”。2015年10月23日财政部公布了《中华人民共和国财政部令第78号——政府会计准则——基本准则》,准则中提出“政府会计由预算会计和财务会计构成。预算会计实行收付实现制,国务院另有规定的,依照其规定。财务会计实行权责发生制。政府会计主体应当编制决算报告和财务报告”,基本准则自2017年1月1日起施行。根据财政部发布的财会[2018]3号文件,自2019年1月1日起,行政事业单位开始施行《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》及其衔接规定等。本文主要探讨了事业单位执行政府会计制度的重要性和现实意义,从单位和财务人员两个层面分析了事业单位执行政府会计制度所面临的挑战,最后针对单位和财务人员在新制度实施过程中所面对的难点和新要求,提出了推进事业单位执行政府会计制度的相关对策建议。
  关键词:政府会计制度;事业单位;挑战;对策
  一、事业单位执行政府会计制度的重要性和现实意义
  (1)政府会计制度有助于规范事业单位会计核算
  为了发展适应社会主义市场经济,为适应财政预算管理改革、体制变化和业务发展需要,进一步规范各级各类事业单位的会计核算,提高会计信息质量,保证会计信息的真实、完整,财政部自2010年12月以来陆续推出医院、基层医疗卫生机构、事业单位、高等学校、中小学校、科学事业单位等行业事业单位会计制度。这些事业单位会计制度改革探索为全面建立权责发生制的政府综合财务报告制度铺路搭桥,并积累了宝贵经验。
  在新形势下政府会计领域多项行业会计制度并存,会计核算内容交叉重复、核算口径不统一、会计信息可比性差,导致政府财务报告的信息质量不高。随着政府职能的转变,采用收付实现制所提供的财务信息有限且相关性较差,不能适应财政预算管理改革的需要,难以满足编制权责发生制政府综合财务报告的信息需求。为更好地贯彻落实权责发生制政府综合财务报告制度,财政部统一了现有行政及各类事业单位会计制度,规范行政事业单位会计核算,夯实权责发生制财务报告和决算报告的编制基础,适时推出适用于各级各类行政事业单位统一的新政府会计制度,建立健全政府会计核算标准体系。
  (2)政府会计制度有助于提升事业单位财务和预算管理水平
  政府会计制度改变了传统的单一核算模式,构建了预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的政府会计核算新体系,提高了会计信息质量,是全面落实权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的重要成果,是全面贯彻党的十八届三中全会精神的重大举措。政府会计制度与财务管理、预决算管理及资产管理等各项管理制度充分协调,落实改进预算管理制度、全面实施绩效管理的决策部署。政府会计制度的实施,对于提高政府会计信息质量、提升行政事业单位财务和预算管理水平、全面实施绩效管理、建立现代财政制度具有重要的政策支撑作用。
  二、事业单位执行政府会计制度面临的挑战
  新政府会计制度的实施后,事业单位财务管理工作将会得到极大的提升,但新制度的实施落实,尤其是新旧制度的衔接过渡,对事业单位特别是财务人员的专业素质和业务能力提出了新要求。
  (1)单位实施新制度的难点和新要求
  第一,对政府会计改革和新制度的学习和宣传力度不到位。此次政府会计改革变化较大,新政府会计制度不再区分行政单位会计制度、事业单位会计制度以及各级各类行业事业单位会计制度,对各级各类政府会计主体的会计核算进行了整合。从一段时期内看,事业单位财务人员需要充足的时间,舍弃固有的按行业会计制度进行会计核算的工作习惯,尽快适应按统一的新政府会计制度进行会计核算。双核算基础特别是权责发生制对于财务人员素质要求较高,财务人员的工作能力能否达到要求是单位顺利实施新制度的关键。从短期内看,政府会计制度改革的关键在于研究解决政府会计制度衔接和实施中遇到的实际问题,各部门和单位对于政府会计改革和新制度的学习和宣传力度不到位,新制度改革“理论不缺、缺实操”、“制度不缺、缺执行”,理清改革思路、深入政策研究、做好重点培训、扎实推进改革,确保新准则制度按时顺利实施才是关键。
  第二,新制度要求建立与政府会计制度相适应的制度及管理。新政府会计制度在核算内容方面,既保留了之前会计制度中的通用业务和事项,以保持政府会计制度的整体性和内在一致性,又对各级各类行政事业单位的行业特殊业务和事项做了补充规定,确保不同行业事业单位财务报告信息和决算报告信息的可比性。新制度要求在同一核算系统下既要进行财务会计核算,也要进行预算会计核算,利用双核算模式下形成的决算报告和财务报告,全面反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息。由于财务报表与预算报表之间勾稽关系复杂,增加了制度执行及预算管理的难度。另外,事业单位会计制度在固定资产管理和往来款管理等方面存在着薄弱之处,新制度对事业单位的资产管理提出了更高要求。
  第三,新制度要求对改进会计核算软件。新制度要求事业单位必须加强会计信息化建设,及时改进会计核算软件。新政府会计制度有两套会计核算体系,用于满足财务管理及预算管理需要。事业单位原有的会计信息系统只能用于预算会计核算或者财务会计核算,不能满足新政府会计制度对“平行记账”方式的要求,原有的会计信息系统所生成的信息不能满足政府会计改革的需要。新政府会计制度实施后,事业单位需要及时更新和调试会计信息系统。新旧制度衔接及后续各项工作,使得事业单位财务工作内容增加、财务数据信息量加大、会计核算更加复杂。另外,许多事业单位没有深刻理解业财融合的大环境趋势,业务信息系统與会计信息系统未实现有机整合,各个系统相对独立,不能实现数据共享和对接,不能为政府会计准则制度实施提供技术支撑,也不能满足政府会计改革的需要。   (2)新制度对财务人员的专业素质和能力有新要求
  第一,新旧制度衔接复杂,执行比较困难。为了确保政府会计制度在各级各类行政事业单位的有效贯彻实施,财政部陆续发布了10项具体的补充规定和衔接规定。衔接规定要求根据原账编制2018年12月31日的科目余额表,并按要求编制部分科目的余额明细表,作为新旧账之间的衔接依据。基本分为三个步骤,一是将核算业务事项相同的原账会计科目余额分别转入新账财务会计科目、登记新账预算结余会计科目,二是将原未入账业务事项登记入新账会计科目,三是对新账的相关会计科目余额按照新制度规定的会计核算基础进行调整。
  根据事业单位新旧会计制度转账、登记新账科目对照表所列示,且根据具体会计科目新旧衔接的解释,新旧会计制度存在会计科目名称相同、但核算的具体业务事项不同的情形,同时也存在核算的具体业务事项相同、但会计科目名称不同的情形。如何对具体业务事项及对应会计科目进行分析判定、确保相关明细余额的准确是新旧制度衔接的难点所在。对财务人员来说,理解平行记账的基本原理与具体方法、熟悉新旧制度衔接的科目对应关系以及掌握新旧制度衔接的操作技巧非常重要。
  第二,需要适应全新的核算基础和制度环境。新政府会计制度不仅整合了行政和事业单位会计制度,也一并统一了医院、科学事业单位、中小学校、高等学校等各类行业会计制度。事业单位财务人员,特别是以往采用行业会计制度进行会计核算的财务人员,需要在日常工作中重新适应全新的制度环境。新政府会计制度对事业单位财务人员的专业素质提出了更高的要求。对于财务人员来说,要改变收付实现制的固有的工作思维和习惯,要经历一个相当长的过渡期,权责发生制对于财务人员的素质要求也比较高;双核算基础要求财务人员不仅要熟悉账务会计核算,还要准确掌握预算会计核算。财务人员不仅要熟悉本单位业务事项及内外部环境,还要熟练掌握政府会计制度和准则,进一步提高单位财务管理水平。
  第三,需要适应八要素、平行记账、双基础和两套报表的双核算模式。新政府会计制度强化了财务会计功能,改进了预算会计功能,同时也加大了财务核算的复杂程度。新制度在原来的资产、负债、净资产、收入、费用五要素基础上,增加了预算收入、预算支出和预算结余三要素,确立了“5+3”会计核算新模式。财务会计和预算会计两种核算模式需要在会计核算系统中同时实现,两种核算模式适度分离并相互衔接,对于纳入部门预算管理的现金收支业务进行平行记账,对于其他业务只进行财务会计核算。新政府会计制度在传统的收付实现制核算基础上,更新为由权责发生制和收付实现制相结合的核算基础。八要素、平行记账、双基础和两套报表意味着会计要素和会计科目的增加、业务处理的变化以及会计报表的增加,双核算模式大大增加了会计核算难度和会计人员的工作量。在新制度下,财务人员不仅要熟悉预算会计,也要掌握财务会计。对于具体业务事项的判定,特别是对业务事项是否属于纳入部门预算管理的现金收支业务进行合理界定,要求财务人员不断提高专业判断能力,不断积累实际工作经验。
  三、推进事业单位执行政府会计制度的对策建议
  (1)各部门、各单位应加强检查宣传督导工作
  根据财政部要求,各部门、各单位应当加强对政府会计准则制度的宣传督导工作力度,使财务人员全面掌握政府会计准则制度的各项规定和具体要求,丰富会计人员继续教育内容,重点加强政府会计准则制度培训,丰富财务人员知识体系、不断提高财务人员职业判断能力。为保证新政府会计制度的顺利实施,事业单位特别是财务部门要把政府会计制度的贯彻实施作为工作重点,结合工作实际,组织制定详细的新旧制度衔接方案,明确职责分工,督促政府会计制度有效实施,必要时聘请中介机构来确保新旧制度有序衔接、平稳过渡。新政府会计制度有很大的创新和变化,事业单位应加大宣传力度、采取多样化的宣传方式,组织各类培训及专题研究等,加强财务人员对政府会计改革系列准制及制度的学习掌握,提升财务人员的专业素质能力。
  (2)单位应建立与政府会计制度相适应的管理及内部控制制度
  会计制度是会计核算和财务管理的基础保障,财务管理制度是管理和内部控制的核心。事业单位应及时调整并积极完善财务管理相关制度,健全财务核算体系,根据本单位实际建立与新制度相适应的、科学合理的管理及内部控制制度,真正使内部控制机制发挥应有的作用,积极推进政府会计改革各项工作的高效落实。事业单位财务部门负责组织协调内控建设与实施,预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、项目管理、合同管理等相关部门应明确职责,支持与配合内控建设,做好执行与监督工作。事业单位应在现有工作基础上强化风险控制和流程管理,梳理和优化控制流程,建立系统化、规范化的内控管理制度,进一步重视和加强单位内部控制建设,针对单位的内部管理及各项经济业务活动建立信息化管理,利用信息化手段保障政府会计制度落实。
  (3)单位应加强会计信息化建设,及时更新财务核算软件
  新政府会计制度出台后,事业单位应结合单位实际分析,及时更新和调试财务核算软件,确保财务数据正确转换,推进新旧账套的有序衔接。事业单位应当与财务软件运营商积极沟通,就如何设计财务会计与预算会计信息维度、如何快速生成新制度要求的两套报表,抓紧研究应对策略,协助推进会计信息化工作,确保单位会计信息系统能够满足新政府会计制度的需要。此外,事业单位应在加大会计信息化建设力度的同时,积极引入高效的业务信息系统,推进业务信息系统与会计信息系统的有机整合,为规范会计核算、提高会计信息质量提供有力保证,不断提升单位财务管理水平,为新政府会计制度及准则实施提供技术支撑,满足政府会计改革的需要。
  (4)财务人员应加强学习培训,提高业务能力
  为更好地理解和运用新政府会计制度,财务人员应当积极主动参加新政府会计准则及制度培训,特别是新旧制度衔接的步骤与方法;财务人员应当通过学习培训,不断提升工作能力和业务水平,尽快适应新核算基础及制度环境;财务人员应當理解和掌握新制度关于财务会计和预算会计核算的相关规定,不仅要熟悉收付实现制核算基础,还要掌握权责发生制核算要求。财务人员应当通过学习培训,全面准确理解新制度的制定背景、制定原则、变化和创新,深化对新政府会计制度实施意义的认识,并且结合工作实际分析新旧制度衔接及以后财务管理工作中可能会遇到的重点和难点问题。另外,事业单位也应当加强财务人员队伍建设,引进和培养优秀人才。
  (5)单位应加强政府会计制度执行情况的财务检查和财务报告审计工作
  事业单位应当通过加强政府会计制度执行情况的财务检查和财务报告审计工作,更快更好地落实政府会计制度要求,降低财务管理风险。新政府会计制度出台后,年终既要编制财务报告也要编制决算报告,编制报表及附注的工作量较以往大大增加,工作难度也大大增加。事业单位应当规范内部财务监督工作,规范单位内部的预算管理工作,对各项财务预算收支做到依法合规,保证财务信息真实完整;事业单位应当按照相关法律规定对财务状况及预算执行情况进行考核,发挥财务部门的监督功能。事业单位应当对各项资产实行全面审计监督,健全监督体系与制度环境,强化对财务和预算的监管,以及预算执行中存在的问题,加强绩效评价,保证在新政府会计制度下各项工作规范有序进行。
  参考文献
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