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金融供给侧改革的“稳中求进”分析

作者:未知

  【摘要】当前中国经济面临增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的三重挑战,而持续推动供给侧结构性改革,成为解决经济发展矛盾的主要抓手。与之相应,金融供给侧结构性改革,既是适应经济转型的金融服务模式创新,也是金融自身的结构优化、效率提升与安全保障。本文紧密围绕中央经济与金融政策思路演变,试图对新形势下的“稳中求进”进行综合判断与路径分析。
  【关键词】穏金融  金融供给侧改革  金融风险  金融监管
  【中图分类号】F124                             【文献标识码】A
  【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.10.005
  当前我国经济运行稳中有进,稳中有变,经济下行压力有所加大,面临一些新问题新挑战。与之相应,中央的相关政策思路也在不断优化与完善。例如,2018年7月31日和10月31日召开的中共中央政治局会议均强调,要做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作。2018年年底召开的中央经济工作会议指出,我国发展仍处于并将长期处于重要战略机遇期。2019年是新中国成立70周年,是全面建成小康社会的关键之年,做好经济工作至关重要,要坚持稳中求进工作总基调。
  在主持2019年2月22日的中共中央政治局第十三次集体学习时,习总书记又强调:“要深化对国际国内金融形势的认识,正确把握金融本质,深化金融供给侧结构性改革,平衡好稳增长和防风险的关系,精准有效处置重点领域风险,深化金融改革开放,增强金融服务实体经济能力,坚决打好防范化解包括金融风险在内的重大风险攻坚战,推动我国金融业健康发展。”[1]
  有鉴于此,当前应当在推动金融供给侧结构性改革的大背景下,深入剖析金融改革、金融政策如何更好地实现“稳中求进”。
  背景分析:从经济供给侧到金融供给侧改革
  经济供给侧改革的回顾。“供给侧结构性改革”,是在2015年11月10日习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十一次会议时首次被提出的。从此后每年的中央经济工作会议精神来看,供给侧结构性改革的重点既体现了前后一致性,也有在新形势下的动态微调。
  其中,2015年更加强调“三去一降一补”,即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。2016年则是突出要继续深化相关改革。2017年则强调“破、立、降”,包括:大力破除无效供给、培育新动能、降低实体成本。到了2018年,相应表述改为“巩固、增强、提升、畅通”新导向,亦即“必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇,更多采取改革的办法,更多运用市场化、法治化手段”,此时“六稳”变得更加突出。
  一方面,从理论基础来看,2012年年初国内部分学者组建了“中国新供给经济学研究小组”,2013年12月又推动成立了中国新供给经济学50人论坛。与20世纪70年代美国兴起的供给学派有所不同,我国的新供给倡导者更强调改革的系统工程和积极发挥政府作用。
  另一方面,从实践背景看,当时的中国经济高增长势头已经出现了不可持续性,例如,2012年GDP增长7.86%,自1999年以来首次跌破8%;2015年为6.9%,自1990以来首次跌破7%。由此,在党的十八大之后,2013年,中央对经济形势作出了经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的重要判断。与需求侧管理更注重短期不同,供给侧则是把物质资料的生产作为出发点,辅之以需求侧政策,更多地关注长期增长问题。在中国经济亟待实现高质量增长的转折阶段,供给侧便体现出更加重要的价值。
  金融供给侧改革的三大历史动因。第一,服务实体始终是金融功能完善的“安身立命之本”。早在2013年11月,党的十八届三中全会《决定》就对金融改革作出了全面部署。此后,金融改革按照部署在构建更具竞争性和包容性的金融服务业、健全多层次资本市场体系、稳步推进汇率和利率市场化、加快实现人民币资本项目可兑换、完善金融监管等五个方面发力。2014年中央经济工作会议,开始强调“改善金融支持,服务大众创业、市场主体创新”。此后,习近平总书记多次对金融作出重要指示。例如,2015年7月17日在长春召开部分省区党委主要负责同志座谈会时,他强调“要积极营造有利于创新的政策环境和制度环境,对看准的、确需支持的,政府可以采取一些合理的、差别化的激励政策。要改善金融服务,疏通金融进入实体经济特别是中小企业、小微企业的管道”。2015年11月9日在中央全面深化改革领导小组第十八次会议上,他指出:“发展普惠金融,目的就是要提升金融服务的覆盖率、可得性、满意度,满足人民群众日益增长的金融需求,特别是要让农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务。”由此可见,强调金融服务实体始终是中央政策的核心内容,并非当下才有所突出。
  第二,防风险与保障安全是金融发展的“生命线”。近年来,我国的金融改革也遇到过许多重大风险的挑战。例如,2015年6~7月,A股市场发生了大幅震荡,某种程度上宣告了“国家牛市”思路的幻灭,促使股市回归理性与夯实基础;2015年的互联网金融热潮也带来了“泥沙俱下”的现象,到2015年年底,E租宝事件、泛亚事件给金融稳定与社会稳定都带来了负面冲击;2017年,明天系、安邦系等持牌金融机构、金融控股集团也都产生了大量风险问题。同时,在宏观层面,高杠杆、地方债、金融体系脆弱性等,都成为系统性风险的萌芽。
  因此,中央面对金融安全的认识也在逐渐深化。例如,2015年11月,中央财经领导小组第十一次会议指出,要防范化解金融风险,加快形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保护的股票市场。2015年12月中央经济工作会议强调:(1)为结构性改革营造适宜的货币金融环境;(2)防范化解金融风险。2016年1月18日,习总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中强调:“领导干部必须有较高的经济专业水平。一段时间以来,在安全生产、股票市场、互联网金融等方面连续发生的重大事件,一再给我们敲响了警钟。”2016年5月16日,习近平总书记在中央财经领导小组第十三次会议上指出,要减少实体经济债务和利息负担,宏觀上防范金融风险。2016年中央经济工作会议则指出:(1)要把防控金融风险放到更加重要的位置;(2)推动金融体制与金融监管改革。   2017年4月25日,习总书记在中共中央政治局第四十次集体学习时强调,金融是现代经济的核心,金融安全是国家安全的重要组成部分。必须充分认识金融在经济发展和社会生活中的重要地位和作用,切实把维护金融安全作为治国理政的一件大事,扎扎实实把金融工作做好。
  2017年7月的全国金融工作会议上,习总书记又进一步指出:“必须加强党对金融工作的领导,坚持稳中求进工作总基调,遵循金融发展规律,紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务,创新和完善金融调控,健全现代金融企业制度,完善金融市场体系,推进构建现代金融监管框架,加快转变金融发展方式,健全金融法治,保障国家金融安全,促进经济和金融良性循环、健康发展。”[2]
  此外,2017年7月24日中央政治局会议首次点名“金融乱象”。2017年中央经济工作会议指出:今后3年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。
  第三,金融“去杠杆”需避免“过犹不及”。应该说,去杠杆的核心思路在于避免由杠杆率的快速上升而导致经济部门的债务可持续性遭遇困境,需要防止出现更多的“一刀切”,因为杠杆本身也是金融活动的重要内容。进入2018年,在中美贸易争端的外部影响下,国内经济金融运行、政策制定也受到更多干扰。2018年6月,国家金融与发展实验室发布报告,提出“警惕出现金融恐慌”,得到了政策层的重视。2018年11月6日,央行领导接受采访时也指出:“前期一些政策制定考虑不周、缺乏协调、执行偏离,强监管政策效应叠加,导致了一定的信用紧缩,加大了民营企业融资困难。”在此背景下,2018年中央经济工作会议提出的“稳”金融,被赋予了更加丰富的内涵。
  金融供给侧结构性改革四大层面剖析
  金融供给侧结构性改革的内涵探讨。我们看到,2019年2月22日,习总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时重点强调了:(1)金融是国家重要的核心竞争力,金融安全是国家安全的重要组成部分,金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度;(2)我國金融业的市场结构、经营理念、创新能力、服务水平还不适应经济高质量发展的要求,诸多矛盾和问题仍然突出;(3)我们要抓住完善金融服务、防范金融风险这个重点,推动金融业高质量发展。[3]
  实际上对于金融供给侧改革的内涵,相关部门也有研究。如2017年4月,央行金融研究所所长孙国峰提出,推进金融业供给侧改革具体包括五大任务:稳总量、调结构、防空转、控风险、补基础。2019年2月26日,央行副行长潘功胜认为,金融供给侧改革需注重四方面内容:坚持实施稳健的货币政策、坚定推进资本市场改革、优化大中小金融机构的布局、重塑金融机构内在机制等。2019年2月28日,银保监会首席风险官肖远企认为,金融供给侧改革内涵包括:改善金融供给、畅通供给渠道、优化金融结构、提高配置效率、降低融资成本。2019年3月5日,央行党委书记、银保监会主席郭树清强调:“解决好对小微企业和民营企业的贷款、信贷支持和金融支持,是金融供给侧结构性改革的最重要的组成部分。”
  四方面重点内容。在此基础上,我们认为在当前特定的经济金融发展阶段,金融供给侧结构性改革有如下最重要的四个层面。
  第一,“金融要为实体经济服务,满足经济社会发展和人民群众需要”,也就是使企业和公众真正感受到金融的好处。
  首先,就潜在的政策要点来看。一是需要找准金融服务对象的重点,当前服务于中小微企业、民营企业是重中之重。二是从金融服务主体看,需以金融体系结构调整优化为重点。正如监管部门所言,将来经营不善的金融机构,甚至可以试点破产退出,以及被更广地兼并重组。三是在银行业机构体系,更好地发展中小金融机构、引导其扎根区域也成为重心。四是对于资本市场体系,一方面以科创板为抓手,深入探索基本制度的创新和优化;另一方面,应该发展多层次资本市场,更好地支持创新企业的发展,包括大型交易所、区域性股权市场、私募基金、风险投资基金等。五是创新产业金融,积极支持现代化经济与产业。尤其应选择那些符合国家产业发展方向,主业相对集中于实体经济,技术先进,产品有市场,暂时遇到困难的民营企业重点支持。六是突出强调创新动力,即“发展更多依靠创新、创造、创意的大趋势,推动金融服务结构和质量来一个转变”。
  其次,就将来的政策路径与难点来看。一是把握金融供给侧改革的广义与狭义范畴,是把所有不适合结构优化、高质量发展的、金融有效供给不足的内容都纳入改革,还是聚焦部分目标,需要进行有效权衡。二是把握好供给与需求的关系,既要拒绝粗放式金融供给增加,也不能沉溺于满足非理性金融需求。三是处理好总量与结构的关系,我们用以衡量金融发展、金融健康、金融强国的标准,可能更多地需转向结构性金融指标。四是把握存量与增量改革,一方面化解与规范存量金融问题,另一方面以增量改革作为更重要的部分。五是把握资金结构的优化,实现短期资金与长期资金的合理配置,解决过去我国金融市场长期存在的资金期限错配问题,在信贷市场、资本市场上,努力改变中长期资金的不足状况。六是在推动普惠金融创新过程中,避免过度采用行政化手段反而“好心办坏事”,减少对金融活动的泛道德化。七是充分运用新技术改善金融服务。如《关于加强金融服务民营企业的若干意见》提到,要依靠大数据、金融科技来降低信贷面临的信息不对称问题,从而降低对政府信用和房地产的依赖。八是在推动科创板改革时,需权衡支持科技创新、股市制度实验、上海国际金融中心和科技创新中心建设等多重目标,进一步明确政策预期的科创板成功标准,避免改革方案受到未来市场波动的影响。
  第二,“在稳增长的基础上防风险”,即当前需避免经济增速持续大幅下滑,防止缩窄改革的时间、空间。
  首先,就政策要点来看,必须明确实体经济健康发展是防范化解风险的基础。如果只为了片面防风险而损害经济增长的内在活力,或许将会带来更大风险。我们看到,2019年的政府工作报告把GDP增长预期目标定为6%~6.5%,实际上已经预期到今年经济的潜在困难;同时设定城镇新增就业1100万人以上,这也是首次将就业优先政策置于宏观政策层面,体现出增长目标的内涵进一步落在通过促进就业给老百姓带来切实好处上。   对此,一是就政策的抉择来看,强调供给侧改革并不是否定对需求侧短期政策的应用,需要实现二者的有机结合,利用需求管理政策来防止短期经济快速下滑。二是强化财政政策、货币政策的逆经济周期调节作用,不断优化二者的协调配合模式,确保经济运行在合理区间,坚持在推动高质量发展中防范化解风险。
  其次,就政策难点来看,还是货币金融政策如何为“稳增长”创造更加良好的环境。当前,最为迫切的是,要疏通货币政策传导机制,解决货币“水渠”不畅通的问题。对此,应从资金供给端和需求端综合施策。一方面,在资金供给端,加强财税、货币和信贷政策的统筹,深化金融体制改革,推动金融机构回归本源、改善服务。从根本上看,货币供给侧的约束条件包括流动性、资本约束、利率价格等,目前已经在政策层面开始多方着力。可以预计的是,稳健的货币政策要松紧适度,相比去年少了“保持中性”,存款准备金率有下调空间;资本约束有所缓解,当下政策重心从去杠杆转为稳杠杆;利率价格持续优化,包括政策利率与实际利率等,推动多重利率的市场化改革与并轨。
  另一方面,真正的潜在约束还是在货币需求側,即如何真正增强企业内生活力,使其有能力获取金融资源。对此,要致力于解决“多角债”;改善企业的信用环境;创造良好的市场营商环境,促进企业加强技术创新,努力提高劳动生产率;从“主体型”政策支持转为“行为型”政策支持,等等。
  第三,“防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险,是金融工作的根本性任务”,对此金融监管的着力点需要进一步完善。
  2018年中央经济工作会议指出,“今年三大攻坚战初战告捷,明年要针对突出问题,打好重点战役”。央行《中国金融稳定报告(2018)》指出,“金融乱象得到初步治理,中国经济金融风险总体可控”。应该说,经过一段时间的集中治理,我国金融风险整体已经由前几年的快速积累,逐渐转向慢慢缓释和有序处置,金融风险基本趋于收敛状态。同时,据统计,2018年年末,我国宏观杠杆率总水平为249.4%,比2017年年末下降了1.5个百分点,由此从全面去杠杆转向结构性去杠杆。
  在此情况下,防风险、促安全的着力点突出表现为几大政策方向。首先,是如何更好地“补短板”。一是完善金融市场基础设施,主要是支付清算基础设施,包括大额、小额、证券等,为整个金融活动奠定更加高效、安全的“道路、铁路和航运设施”。二是完善关键信息基础设施、金融业综合信息统计,不要让决策者“盲人摸象”,能够更加及时、准确地反映金融风险波动的相关信息,并且能够充分体现出金融体系内的动态资金流动情况。三是完善信息发布管理规则,避免出现金融信息混乱影响预期,甚至对金融市场稳定、价格形成带来负面冲击的现象。四是不断完善信用体系,为良好的金融生态建设创造条件。
  其次,是如何继续完善监管机制。一是“以人为本”,重点是“管住金融机构、金融监管部门主要负责人和高中级管理人员,加强对他们的教育监督管理,加强金融领域反腐败力度”;同时,还“要培养、选拔、打造一支政治过硬、作风优良、精通金融工作的干部队伍”。[4]二是加强监管协调,坚持宏观审慎管理和微观行为监管两手抓、两手都硬、两手协调配合(对照2017金融工作会:加强宏观审慎管理制度建设,加强功能监管,更加重视行为监管)。三是加强基层金融监管力量,强化地方监管责任(对照2017金融工作会:地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任)。四是“要建立监管问责制,由于监督不力、隐瞒不报、决策失误等造成重大风险的,要严肃追责”,这既坚持了监管责任分担,又避免了责任过于扩大,乃至产生负面影响。五是“要解决金融领域特别是资本市场违法违规成本过低问题”,逐渐由行政惩罚为主,转化为更重视经济处罚,真正让性质恶劣的违法分子“倾家荡产”。
  最后,从近期重点来看,一是宏观杠杆率、金融控股公司、影子银行、互联网金融等仍然是当前风险防控与监管的重点领域。二是监管对持牌机构的正常风险容忍度似乎有所上升,这意味着短期内银行不良率等指标可能略有提升,但会促使潜在风险尽快暴露,而非推后乃至将来积累爆发。三是强调尽快健全金融机构公司治理,这也是微观层面监管着手的重点,包括金融机构国有出资人的进一步探索。四是局部非系统性风险治理仍将不断深入,尤其针对各类打着金融创新旗号的非法金融活动。
  第四,仍然“要把金融改革开放任务落实到位”,但对外开放的步伐将更加稳妥。
  改革开放一直是我国迈向现代化进程中不可动摇的战略方向。当前,需要在落实既定任务的同时,根据国际经济金融发展形势变化和我国发展战略需要,研究推进新的改革开放举措。尤其要提高金融业全球竞争能力,扩大金融高水平双向开放,提高开放条件下经济金融管理能力和防控风险能力,提高参与国际金融治理能力。
  早在2018年4月11日,央行行长易纲就表示,对于习近平主席在博鳌亚洲论坛主旨演讲中宣布的中国将大幅放宽包括金融业在内的市场准入等内容,人民银行和各金融监管部门正抓紧落实,按照党中央、国务院的部署,大幅度放开金融业对外开放,提升国际竞争力。
  我们认为,虽然目前遇到新的国际博弈形势,所面临的内外挑战非常突出,但是还要坚持在新的条件下不断开放。因为只有开放,才能够经受住国际环境下新的风险挑战,否则只能是在“小河”里面,经不起大风大浪。
  从政策要点来看,一是金融国际化是一个双向的过程,既包括国内金融体系的对外开放,也包括国内金融资本和金融制度的对外输出。长期以来,我国更加重视“引进来”,而金融自身“走出去”的进展相对缓慢,将来如何协调好内向和外向国际化的节奏,也将成为重要的挑战。二是需实现提升改革效率与把握风险控制的平衡。金融开放在提升一国经济金融效率的同时,也会带来更多的风险和不确定性。开放条件下,我国更易遭受全球短期资本的影响,监管者能否真正提升跨境金融管理能力,将面临巨大挑战。三是对外开放与对内开放的协调,更应该重视与对内开放的同步进行,从而真正依托于国内经济和社会需求,大力推动扎根于实体的内生性金融创新。四是在推动机构、市场、产品国际化发展的同时,还需在规则、标准方面争取一定的主动权。五是对于金融基础设施的开放问题,要在国际化发展与自主可控方面把握好平衡与节奏。
  注释
  [1][3][4]《深化金融供给侧结构性改革 增强金融服务实体经济能力》,《人民日报》,2019年2月24日。
  [2]《习近平:深化金融改革 促进经济和金融良性循环健康发展》,新华社,2017年7月15日。
  责 编/刁 娜
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