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新时代人民政协协商民主实践创新路径与绩效

作者:未知

  摘要:基于114个创新案例的类型学分析表明,人民政协协商民主实践创新的基本路径包括形式载体创新、制度程序创新、技术应用创新、组织结构创新和运行机制创新等。这些创新探索推动政协协商从封闭走向开放、从松散走向规范、从单一走向丰富、从传统走向现代。总体来看,人民政协协商民主实践创新的数量与质量仍然不足。建立健全人民政协作为专门协商机构的制度安排,着力形成高低搭配、运转有效的协商议政格局,加大“互联网+政协协商”的应用力度,不断提升政协协商的开放度,积极营造“有事好商量”的社会氛围等,是今后一个时期人民政协协商民主实践创新要重点突破的方向。
  关键词:人民政协;协商民主;政协协商;协商民主实践创新
  中图分类号:D621 文献标识码:A 文章编号:20963378 (2019) 030102-11
  党的十八大以来,党中央高度重视协商民主。2015年初,中央出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,对社会主义协商民主建设作出了系统的顶层设计和战略部署,开启了社会主义协商民主实践的新篇章。随后, 《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强城乡社区协商的意见》《关于加强政党协商的实施意见》等文件相继出台,社会主义协商民主广泛多层制度化发展驶入快车道。在新时代,人民政协在社会主义协商民主建设乃至国家治理中的重要作用更加凸显。习近平总书记多次就人民政协工作作出重要论述,凝练形成了习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想,成为新时代人民政协工作发展的指引。2018年3月15日,中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议通过了《中国人民政治协商会议章程修正案》。其中明确“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式,是国家治理体系的重要组成部分,是具有中国特色的制度安排”,强调“中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,要聚焦国家中心任务,把协商民主贯穿履行职能全过程,完善协商议政内容和形式,着力增进共识、促进团结,在推动协商民主广泛多层制度化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的作用”。在党中央的领导和推动下,人民政协协商民主的制度更加健全,运作更加成熟,优势更加彰显。然而不可否认的是,人民政协协商民主在实践中仍然面临许多问题。为回应这些现实问题,各地政协组织展开了丰富多样的实践创新,不断推动着人民政协协商民主的纵深发展。“只有随时关注和跟踪这些实践创新,及时进行经验总结和学理探索,才能够将地方经验上升为政策和制度,并在更广泛的范围内产生影响力。”【1】梳理和总结这些创新探索,无论是对深化人民政协的理论研究,还是推动人民政协的协商实践,无疑都具有重要意义。
  当前,人民政协协商民主相关理论研究已经成为学界热点。在中国知网上以“协商民主”与“人民政协”为主题词进行搜索,结果显示2015年以来已有1 200余篇论文。2018年9月29日至30日,全国政协专门召开习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想理论研讨会,形成了一大批高质量的理论成果。就理论发展的逻辑而言,规范理论的建构与实践案例的剖析,在不同层面共同推动着人民政协理论的创新发展,两者是相辅相成的。当前,对人民政协的性质定位、特点优势、功能作用等方面的理论研究已经十分丰富,而对实践创新的梳理和分析仍然比较薄弱。相关研究多是个案式的,比如对全国政协双周协商会、广州市政协“有事好商量”民生实事协商平台等实践创新“解剖麻雀式”的研究①,而大样本、多案例的研究相对缺乏。笔者曾对杭州市政协协商民主的实践创新和浙江省各级政协开展的实践创新做了探索性的梳理和分析②,但仍局限于市域或省域范围,无法对全国各级政协的实践创新做全景式的探查。本文将更进一步尝试对全国各地各级人民政协协商民主实践创新案例进行收集和分析,以期推进人民政协协商民主的理论研究。
  一、人民政协协商民主实践创新的基本路径
  本文的分析基于进入21世纪以来从全国政协到县级政协各个层级产生的114个创新案例③。借助类型学的分析方法,本文将这些案例分为形式载体创新、制度程序创新、技术应用创新、组织结构创新、运行机制创新五种路径。形式载体创新,指的是政协组织围绕更好地履行专门协商机构职能,更好地开展协商活动,采取了有别于传统的新的协商形式,或者构建了新的协商平台和载体。制度程序创新,指的是政协组织围绕推动协商民主制度化、程序化、规范化,在制度层面或者程序设计方面进行的创造性变革,侧重于某一领域中一些基本规范和规则的变化。技术应用创新,指的是政协组织为提升效率,在内部管理或开展协商的过程中采纳或运用了一项新的技术。组织结构创新,指的是政协组织适应形势任务的变化,对自身组织结构和运作模式进行调整,侧重于组织层面的优化、重组、拓展或延伸。运行机制创新,指的是政协组织为了让协商民主更好地运行,实行了一种新的工作方法,运用了一种新的工作手段,或采取了一种新的工作方式,侧重于机制方面的设计和完善。当然,以上的分类和定义并不能做到百分之百的严密和周延,而且很多政协协商民主创新案例往往是综合性的。比如在政协委员电视问政这项创新中,既有形式载体的创新,又涉及运行机制的创新,还应用了现代传媒和信息技术。因此,在具体操作中,本文根据某个创新案例主要的创新之处按照上述分类标准进行人工取舍。
  (一)形式载体创新
  在政协系统内长期流传着一句话一一“年委员、季常委、月主席”。这形象地反映出政协协商存在的协商形式单一、协商频度不高、参与面不广的问题。因此,探索适应新时代新要求的协商形式,构建新的载体,打造新的平台,成为政协协商民主创新迫切需要解决的现实问题。在课题组收集的創新案例中,形式载体创新的数量是最多的。这反过来印证了政协协商民主在这方面存在的巨大现实需求。   一是构建新的协商平台和载体。这方面最典型和具有引领性的是全国政协在2013年10月22日开启的双周协商座谈会。该座谈会由全国政协各专委会和民主党派中央共同举办,全国政协主席主持,以党外人士和政协委员为协商主体,相关部门负责人参与,共同就某个重要的具体问题开展协商。双周协商座谈会模式通过每年20次左右的协商座谈,解决政协协商频度不高的问题;通过每年400名左右委员的参与,解决政协协商参与面不广的问题;通过“小题目作大文章”,解决政协协商实效性不足的问题。借鉴全国政协的这一模式,全国各地政协根据实际情况搭建了类似的协商平台。比如,浙江省政协的“浙江政协·民生协商论坛”,温州市平阳县政协的“月商会”。此外,各地政协还搭建了一批卓有影响力的协商平台。比如,北京市政协的“协商恳谈会”,深圳市政协的“委员议事厅”,济南市政协的“商量”平台。这类形式载体的创新,增加了政协的协商密度,合理拓展了协商参与面,使政协作为专门协商机构的作用得到较好发挥。
  二是推动党政主要领导与政协委员“面对面”。在我国的政治生活中,党政“一把手”的重视往往在很大程度上决定了组织资源、注意力的分配,进而决定了某项活动或者事业的成效。经常有地方政协的同志“抱怨”:主要领导不重视政协工作,协商搞得再好也白搭,进不了决策。而领导越不重视,政协搞好协商的积极性就越低,由此形成了恶性循环。为破解这一困境,各地政协纷纷开始探索党政主要领导与政协委员“面对面”协商的新形式。从20 12年开始,湖州市政协开始探索每年举行两次市委书记市长与委员“面对面”的活动,选择一个事关经济持续健康发展的重大问题和一个事关广大人民群众民生福祉的切身利益问题,分别作为书记、市长“面对面”协商的主题,安排16名左右的委员进行口头发言。活动结束后,市政协及时将委员提出的意见建议进行分类梳理汇总,以《报送“面对面”活动情况汇总的函》的形式,报送给市委、市政府及相关职能部门。类似做法还有哈尔滨市政协委员与市长协商对话会、合肥市政协委员资政会、广州市政协十件民生实事座谈会等等。其中有些地方已坚持了十几年,为调动委员积极性、扩大政协影响力,探索了一条有益途径。
  三是推动“委员问政”。“委员问政”是融政治协商、参政议政、民主監督于一体的协商形式。从课题组收集到的创新案例来看,各地政协在这方面有不少探索,具体可细分为几种不同的类型。一种是实体化的协商问政。比如,从2012年开始,浏阳市政协召开民主问政会。每年围绕一个主题,发动委员通过座谈、调研等收集意见建议,相关部门“一把手”到会,委员将这些意见建议反馈给各部门并在现场得到答复;问政结束后,市政协组织委员对各单位的答复情况进行满意度测评。一种是借助电视媒体协商问政。比如,在温州市政协《政情民意中间站》、杭州市政协《我们圆桌会·政协视点》等电视栏目中,参与协商的相关部门领导事实上公开接受来自委员和群众的问政。一种是借助网络协商问政。比如,2018年4月,安徽省政协在月度专题协商会中引入“网络议政”环节;安徽省政协在“中安在线”网站首页发布“巢湖流域水污染防治”网络议政问卷,并在微博、微信公众号上同步发布,广泛征求网友意见,共收到有效问卷逾12万份;协商会议当天,在“网络议政”环节,安徽省环保厅、合肥市政府相关负责人对中安在线梳理出的部分网友问题给予现场回答。
  (二)制度程序创新
  民主不仅是一种价值追求,更是一套制度安排和程序设计。离开了制度程序的保障,民主就容易走偏、出轨,变成有名无实的口号。“协商民主尊重程序,并将程序看作决策获得合法性的规范性要求。”【3】早在2004年9月,在习近平的亲自推动下,浙江省委就在全国率先出台了《关于加强和改善党的领导支持人民政协履行职能制度化规范化和程序化的意见》,对政协协商的内容、形式和程序等作出规定。作为具有中国特色的制度安排,在基本政治制度的框架下,必须要有一系列具体的制度和程序设计,形成运转有效的制度体系,才能真正发挥出制度的效能。近10年来,在各级中共党委的重视下,各地政协在完善人民政协协商民主制度建设与程序设计方面做了很多卓有成效的探索。
  一是整体性制度安排的创新。整体性制度安排,指的是对人民政协协商民主的原则、内容、形式、程序等各个方面作出系统的制度安排。这方面比较典型的是广州和杭州。2009年9月3日,中共广州市委率先在全国出台了《中共广州市委政治协商规程(试行)>。这一规程明确了“把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”的原则,要求切实做到“对重大问题的协商在市委决策之前、市人大常委会通过之前、市政府实施之前”;规定了“市委在市政协同市各民主党派和各界代表人士的政治协商”的10项内容;细化了制定协商计划、做好协商准备、开展政治协商、汇总协商成果、协商成果办理与反馈等5项程序。2014年2月,中共杭州市委出台《关于进一步加强和改进人民政协政治协商的意见》,对政协协商的原则、内容、形式、运行和保障机制等方面作出了明确规定。
  二是围绕提案办理协商的制度程序创新。提案工作是政协履职的重要形式,也是政协协商民主的重要载体。在各地的创新案例中,围绕提案办理协商进行的创新数量不少。比较典型的有:杭州市政协将综合性提案的办理工作细分为分别办理、后续审批、共同实施、提请决策4种类型,并对不同类型提案办理程序进行细化设计;江西省政协探索“会中办案”的制度安排,利用政协全会平台,选取委员提案反映问题比较集中的主题,列入大会议题,邀请提案者、办理部门和提案工作机构三方面对面坦诚协商沟通,促进提案办理效果;安徽省政协在全会提案交办前举行“预交办会”,会同省委、省政府办公厅组成专门小组协商遴选重点提案,共同研究解决有关问题。此举有效减少了提案“退改办”数量,提升了提案办理的精准性。
  三是围绕立法协商的制度程序创新。立法协商长期是政协协商比较薄弱的领域,一个重要原因就是缺乏制度保障和程序设计。在这方面,许多地方已经进行了不少有益的探索。比如,从2004年开始,南京市政协社法委与市人大法工委、市政府法工办建立了三方联席会议制度,先后制定《关于加强南京市地方立法协商工作的意见》和《关于加强南京市政府立法协商工作的意见》等文件,对立法协商作出具体规定。此外,南京市政协专门成立“立法协商咨询小组”,制定了《市政协立法协商咨询小组工作简则》和《南京市政协开展立法协商工作的运作办法>,进一步健全立法协商工作运行机制和规范操作流程。除南京外,还有不少地方也在探索。比如青海省政协与省政府法制办共同搭建起立法协商的平台,制定出台《关于深入开展立法协商的实施意见》;合肥市颁布《市政府立法协商工作规则》;等等。   四是围绕人事协商的制度程序创新。作为政治协商重要内容的人事协商,在实践中常常异化为通报、告知,流于形式。为此,宁波市北仑区政协推进常委会议“重要人事事项协商”。《中共北仑区委关于加强和完善人民政协政治协商的实施意见》明确规定:党委提出的有关重要人事事项,主要包括党委向人民代表大会或人大常委会推荐的需由人民代表大会或者人大常委会选举、任命、决定任命的领导干部人选必须经过人民政协的政治协商。北仑区政协进一步规范操作流程:根据区委确定的提名人选,由区政协书面通知被提名人参加政协常委会议。会上,由区委组织部负责人介绍提名人选基本情况,由被提名人作表态发言,常委会议组成人员对人事安排进行协商讨论并提出意见建议,会后向区委报送协商结果。
  五是围绕对口协商的制度程序创新。各地政协普遍与相关部门建立了对口联系制度,但是对口协商如何开展,很多地方缺乏明确规定。2012年,余姚市委办、市府办、市政协办等联合下发《关于进一步加强市直有关部门与市政协专委会对口联系工作的通知》,建立了4个专委会与89个党政部门及垂直管理单位的对口联系协商制度,制定了完整的对口协商工作程序。“制定年度协商计划、确定具体协商方案、组织学习研究、开展对口协商、形成协商纪要”环环相扣、有章可循,在对口协商的每个环节都作出细化的程序设计。此外,湖南省政协全会前对“两院”工作报告进行对口协商等创新,也是通过程序的设计,更好地发挥对口协商的应有作用。
  (三)技术应用创新
  现代信息技术特别是新媒体技术的发展,为人与人之间创造新的连接形式,打破时空限制,提供了无限可能。新时代,“互联网+协商民主”已成为协商民主发展的一个前沿领域。在人民政协协商民主创新中,现代信息技术的应用有广泛空间。从课题组收集到的案例分析,现代信息技术的发展与政协对新技术的应用,几乎是同步的。从最早的各级政协网站的建立、提案办理协商网络直播、在QQ和微博上建立委员工作室,到今天的“智慧政协”“政协云”以及“微信议政”,政协协商民主正在日益从单纯的“线下”民主,发展为一种“线上”与“线下”融合发展的民主形式。
  一是网络直播和远程议政。浙江在这方面开始得比较早。2006年,浙江省政协就开始实施网络直播重要提案办理座谈会。政协远程议政实际是在单向直播的基础上增强了互动功能。这方面各地也有不少探索。比如,2017年6月19日,在年度首场专题协商议政性常委会议上,湖南省政协创新采用“I+X”直播矩阵,12名委员现场或通过政协云平台发言,137万名网友通过政协云、红网、騰讯·大湘网等1 1家直播平台观看协商过程。2018年10月24日,全国政协启动第一次网络议政远程协商会。此次协商活动以“优化营商环境,促进民营经济高质量发展”为主题,13名委员在北京、浙江、湖南、广东4个会场通过手机连线方式发言,前后共有800余位委员通过移动履职平台开展在线互动,积极建言资政。
  二是开发政协委员履职管理服务系统。随着电子政务的普及,现代信息技术在政协委员管理和履职系统的开发中得到了越来越多的应用。2018年,北京市海淀区政协将原有的海淀政协移动互联平台(海淀政协APP)进行了再升级,新增委员互助安装、扫码签到、扫码资料查阅、资料中心、议事厅、履职统计、投票等多项实用功能。此外,温州市、青岛市、保山市等地都提出了“智慧政协”的概念。例如,青岛市政协的“智慧政协”建设以政协网站、手机APP、微信公众号“一网、一端、一号”为载体的网络履职活动全面展开;在青岛政协APP中,设置了扫码签到、掌上提案、社情民意、委员履职、委员在线、议政圈等功能。
  三是探索微信议政。微信作为移动互联网时代的一款革命性社交媒介,对政协协商产生了很大影响。通过微信实现更高效率的协商议政成为一种有益探索。义乌市政协从2018年开始利用微信群发现问题及时、部门响应快速、问题反馈公开等优势,探索开展微信议政。义乌市政协要求委员和市政协社情民意联络员“一个不落”入群,并邀请在义乌的浙江省、金华市政协委员,市政协机关全体干部,政协各镇街工委负责人、联络员加入。针对文明城市创建、交通拥堵等关注度高的问题,邀请城管委、交警大队等职能部门负责人加入。为加大问题的解决力度,还邀请市委、市政府督考办分管领导和督查科科长加入。委员在群里反映的一般问题,由相关职能部门第一时间予以解决;对一些反映多次仍不能解决的问题,由市委、市政府督考办以问题交办单形式予以解决;对涉及多个部门,处理难度较大的问题,由市政协以微提案或社情民意信息等方式跟进解决。
  (四)组织结构创新
  这里的组织结构是一个宽泛的概念,既包括组织内部的结构,也包括组织与组织之间、组织与外部环境之间的结构。这一创新路径主要有两种类型:
  一是政协组织内部调整与优化。这方面最典型的案例是浙江省建德市政协探索设置三大职能性专委会。2009年9月,建德市政协试点将专委会设置调整为政治协商工作委员会、民主监督工作委员会、参政议政工作委员会、提案工作委员会、文史工作委员会、委员工作委员会,形成职能性和专业性相结合的组织机构。此外,还有一些其他方面的探索。比如,浙江省上虞市政协探索设立“反映社情民意信息工作委员会”,与提案委规格相同,专司社情民意信息工作。2013年,黄山市休宁县政协制定《特聘政协委员聘用管理暂行办法》,将11名热心政协工作,曾经担任过政协委员且对政协事业有贡献,或未担任过政协委员但在某一领域具有代表性或较大影响力,并自愿对县政协事业的发展承担相应义务,具有较强履职能力的人士选聘特聘为政协委员,以优化政协“智库”,服务休宁县经济社会发展。这些措施都是围绕政协组织内部结构更加优化、合理而进行的有益探索。
  二是政协组织向基层延伸。随着经济社会发展,许多地方政协工作向基层延伸成为一种自然而然的需要。与此相匹配,各地在探索既符合政策规定又符合实际需求的政协组织向基层延伸的新模式。一种是在乡镇(街道)设立实体的政协工作机构。从2008年开始,浙江各地政协开始探索政协组织向基层延伸的新形式。温州瓯海区政协、建德市政协等地先后在条件具备的乡镇(街道)建立政协工作委员会;嘉兴秀洲区政协、台州临海市政协等地建立了政协联络室(组、处)。政协工委和联络室(组、处)大多有固定办公场所,有专职或兼职工作人员,有运行制度,有经费保障,主要职能是服务和联络委员、收集社情民意信息、开展基层协商。一种是在基层设立委员活动和履职的固定场所。“委员之家”是各地政协组织结构创新的一种常见形式。从收集到的案例来看,浙江、江苏、福建、广东、湖北、河南等地都先后建立了“委员之家”。2018年8月,浙江省政协分别在杭州滨江高新技术产业开发区、杭州未来科技城海创园和中国网络作家村等委员比较集中的地区设立3个委员会客厅。比如在杭州未来科技城海创园,就集中了40多名省市县各级政协委员,委员会客厅的设立成为委员“学习交流的新载体、联系群众的新纽带、协商民主的新路径、团结联谊的新平台”。还有一种是在基层社区或者企业建立实体的委员工作室或在网上建立委员工作室。目前,这种以委员个体为主的工作室开始出现向委员集体为主的工作室转变。比如,2017年,安吉县政协在委员个人工作室的基础上进行升级,打造“桥梁”工作室,下设“委员之家”“金点子”“爱公益”3个工作坊。该工作室共有22名成员,以青年政协委员为主,包括来自14个界别的政协委员和3名特邀信息员;主要活动有月度工作协商例会、双月进企业、信息交流改稿、公益走进群众等。“桥梁”工作室的设立,让委员工作室从以往的“小店铺”变成了“综合体”,促进了委员之间的相互交流和激励,推动了其履职作用的发挥。   (五)运行机制创新
  围绕政协协商更加有序、高效运行,各地政协进行了多种探索,主要有协同机制创新、开放机制创新、互动机制创新、评议机制创新等方面。
  一是协同机制创新。这方面最典型的是政协跨区域联合议政。2007年,太湖蓝藻事件爆发。在全国政协人资环委的支持下,环太湖的湖州、无锡、苏州、常州、嘉兴五市政协联合发出了《携手保护太湖、实现永续发展一一无锡倡议》。五市政协连续多年围绕流域规划、节能减排、产业调整、水系畅通、生态清淤、环境补偿、保护机制构建等方面开展联合议政,取得了很好的成效。与此类似,2018年8月,上海松江、嘉兴、杭州、金华、苏州、湖州、宣城、芜湖、合肥九地政协共同签订了《助推G60科创走廊更高质量发展共建协议》,围绕打造G60科创走廊进行联合议政。政协协商成效的取得在很大程度上取决于政协组织与相关部门的协同合作。这方面也有一些创新探索。比如,2013年,辽宁丹东市政协推出《社情民意信息转办函》,将一些较具体且有关部门能办理落实的社情民意信息不再报市委、市政府批转,而是直接以《转办函》方式转有关部门办理,充分发挥社情民意信息“短平快”的特点,促进了一批民生热点、难点问题解决。2015年,河南漯河市政府、市政协建立了市政协相关委室、提案人代表、市政府督查机构、提案承办单位四方协商机制。这一方面推动了提案人和承办单位加强沟通、形成共识,另一方面有助于市政协相关委室和市政府督查机构及时掌握重点提案办理的进度和动态,及时发现和解决问题,推动重点提案办理的进展。
  二是开放机制创新。除应用现代信息技术,推动政协协商的网络直播、电话连线等,各地政协还在许多方面建立了开放机制。比如,上海市政协向社会公开年度协商计划,蚌埠市政协邀请委员列席主席会议,鹰潭市政协邀请市民代表旁听常委会议,山东省政协邀请网友参加农业现代化协商会,德州市政协打开大门邀请群众走进政协,等等。类似做法有效地加深了公众对社会主义协商民主制度和政协工作的了解。开放机制创新也可以应用到政协工作本身。比如,2014年以来,湖州市吳兴区政协探索开放式“招标”调研,要求每位政协委员至少提出一个调研课题题目,经专家和部门筛选,形成政协开放式调研题库。各民主党派、工商联、人民团体、专委会、界别、乡镇街道政协工作联络组、委员等均可以作为课题组发起人,根据自身优势和兴趣,从题库中主动认领课题作为年度调研课题;通过委员“开放式”出题、“招标式”领题,促进了“题”与“人”的相互匹配,提高了调研质量。
  三是互动机制创新。“协商”一词本身就含有互相商量的意思,但在很多时候,政协协商常常变成单向表达,失去了协商的本味。党的十八大以来,各地政协在推动委员与党政领导的互动、委员与委员之间的互动等方面作出了很多探索。比如在前述委员与党政领导面对面、双周协商座谈会等形式的协商活动中,互动性就很强。除此之外,还有一些典型的探索,比如:2009年,重庆市北碚区政协探索“即席辩论式发言”的形式,委员们围绕一些社会广泛关注的热点焦点问题,基于各自了解的情况以及真实的看法,展开“辩论”。2010年开始,浙江温岭市政协在传统大会发言的基础上,增设委员即席发言,市委市政府主要领导全部到会听取委员发言,市长在聆听委员呼声后予以现场回应,与委员互动。
  四是评议机制创新。开展民主评议是政协进行协商式监督的重要机制,各地对此多有探索。比如,2012年,四川南充市由市政协牵头,市纪委、市人大财经委、市政协经济委等联合对投资软环境开展评价,对所辖县市区和相关职能部门进行综合测评和专项测评。2014年,江西上高县政协改变以往每年对某个部门进行民主评议的做法,以“优化服务环境”为议题开展专题民主评议;组织5个评议小组,深入全县16个乡镇街道、相关部门及园区企业,采取召开座谈会、个别走访、问卷调查等方式,广泛收集各界意见建议,形成评价准、有分量的综合评议报告。通过建立评议机制推动提案办理也是比较常见的做法。宁波市政协从2014年开始,每年选择一个承办部门为提案办理工作民主评议活动的评议对象,在点评协商中,帮助被评单位找出问题、改进工作作风、提升服务水平,既推动了承办部门工作,也推动了提案问题的突破和解决。四川巴中市政协从2015年开始,邀请国家统计局巴中调查队对各区、县以及经开区管委会等42个单位开展提案办理结果第三方评价,将结果予以公示;通过引入第三方评价,推动解决提案办理难、实效差的问题,提升了委员的满意率。
  二、人民政协协商民主实践创新的总体绩效
  上述分析表明,进入21世纪以来,全国各地各级政协在形式载体、制度程序、技术应用、组织结构、运行机制等方面进行了大量探索,呈现出一个全方位、多维度、大纵深的创新图景。尽管从总体上看,政协协商民主创新存在数量较少和质量不高的双重不足,但是从典型案例来看,各地政协一系列的实践创新,对解决对政协协商不重视和政协协商不规范、不精细、不透明、不接地气等问题探索了新路径,积累了新经验。从这个意义上可以说,政协协商民主创新的成效是显著的。
  (一)推动政协协商从封闭走向开放
  政协作为一个政治组织,长期以来的运作基本都处于一种相对封闭的状态。对政协委员而言,政协机关是相对封闭的;对社会公众来说,政协组织是相对封闭的。政协协商一度是极少数社会精英的事情,似乎与人民群众没有什么直接的联系。但是近年来,各地通过不断创新,推动着政协协商变得越来越开放。比如,上海的“政协公众日”,山东德州邀请群众走进政协等活动,通过政协本身的开放,使社会公众更多了解政协,了解政协协商。通过网络直播、电视直播、政协APP,政协的协商协商了什么,协商是如何进行的,有关部门是如何回应的,等等,也正在变得越来越“可视化”。更进一步,社会公众通过受邀旁听协商,乃至通过电话连线、网络参与等方式介入协商并发言,政协协商本身也在变得越来越具有包容性、开放性。更重要的是,随着民主政治的发展以及全社会认知的提升,人民政协作为具有中国特色的制度安排,越来越体现出道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。一系列创新实践本身就表明,我们正在以一种更加开放的心态,拥抱创新,让这项基本政治制度更加完善、更加有效。   (二)推动政协协商从松散走向规范
  习近平总书记对人民政协制度建设高度重视。他多次强调,要“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平”【3】。制度化、程序化、规范化是政协协商走向成熟的必然要求。然而在很长的一段时期内,在许多地方,政协经常被认为只是“开开会、说说话、发发牢骚”的地方而已。政协协商哪些事项,采取哪些形式,要走哪些流程等问题普遍没有清晰的制度规定。政协协商呈现出一种十分松散的特征:部分党政主要领导“想起了”“有空了”才参加政协协商;有些需要协商的内容“明天要协商了,今天才发通知”;协商“说过算过”,后续跟进无人关心、无人落实;等等。我们看到不少典型创新案例解决的就是这方面的问题。广州、杭州等地先后出台文件,对政协协商的整体制度安排作出规范。还有不少地方在提案办理协商、立法协商、对口协商等方面,进行相应制度安排和程序设计。随着党中央对政协工作提出更高的要求,全国政协发挥表率和指导作用,各地政協根据实际不断探索创新,政协协商整体上正日益从松散的状态不断走向规范的境界。
  (三)推动政协协商从单一走向丰富
  从协商内容来说,过去政协协商的议题是比较少的,现在各地上到人事、立法问题,下到社区居民间的矛盾,都成了政协协商的议题。从协商形式来看,过去主要是开大会,现在各地探索了双周协商座谈会、协商恳谈会、社情民意沙龙、电视问政、远程协商、委员工作室等一系列新的形式和载体。政协协商不仅关注涉及政治、经济、社会、文化、生态等方面的大事,还关注与人民群众利益紧密相关的实事、难事。政协协商的地点从政协的会堂搬到了社区弄堂,从线下搬到了线上。政协协商的方式,从委员“自说自话”变成了委员与党政领导面对面协商,委员与委员的辩论式协商,委员与群众的沟通协商。这一系列从单一到丰富的转变,使人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构的作用得到了更好的发挥。
  (四)推动政协协商从传统走向现代
  国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。人民政协作为国家治理体系的重要组成部分,必然要走向现代化【4】。各地政协协商民主创新从不同的方面、不同的维度积极推动政协本身走向现代化。从政协协商的理念来看,各地都在经历现代政治文明和民主理念的洗礼和普及。各地越来越重视体现协商主体之间“圆桌式”的平等,体现发言议事的程序规则。过去党政主要领导有空亲临政协协商现场,政协领导还要说几句感谢的话;现在党政领导参与政协协商,甚至接受委员的“问政”,已不鲜见。这表明了观念的变化,政协协商越来越具有现代性。与此同时,现代信息技术在政协协商中的应用,使政协协商在功能性上得到很大提升之外,大大增强了政协协商的现代感。比如,通过云平台进行远程协商、“微信议政”等新形式,让政协协商变得更加开放、高效,这背后体现的是一种驱动时代变化的现代性。
  三、人民政协协商民主实践创新的发展方向
  新时代,人民政协协商民主实践创新必须坚持正确的发展方向,以习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想为指引,以问题为导向,更好地发挥专门协商机构作用,更好地体现新型政党制度效能。
  (一)建立健全政协作为专门协商机构的制度安排
  政协作为“专门协商机构”的专f]性需要有制度安排作为保障和支撑。政协协商与其他6种协商渠道的关系需要进一步厘清【5】。比如,政党协商和政协协商两者在有些地方存在“重复协商”的问题。同一个主题,差不多的人员,差不多时间参加两次协商。这方面需要进行边界划分和程序衔接。比如,在立法和重要人事事项的协商中,政协协商如何与立法体制、干部人事管理体制相衔接,也有待进一步明确。人民团体协商中,政协如何发挥人民团体及其界别委员会的作用,还需要进一步探索。基层协商中,在基层的政协委员如何积极参与,政协的基层派出机构在其中起何种作用,仍需要在体制机制层面进行统筹设计。在协商原则方面,“在决策之前和决策执行过程中进行协商”很多时候难以落实。哪些政策事项需要在决策之前在政协平台上进行协商,目前只有非常笼统的表述,在实践中带来较大的随意性。人民政协要提高履职质量,必须在坚持党的领导的大原则下,对协商什么、谁来协商、怎么协商、协商成果如何应用等一系列问题作出更加明确的规定,对专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等协商形式进行更精细的程序设计和制度安排。要通过制度建设,切实将政协协商纳入决策程序,保障“在决策之前和决策执行过程中进行协商”成为惯例,减少政协协商的随意性。
  (二)着力形成高低搭配、运转有效的协商议政格局
  《政协章程》指出: “要综合运用各种形式,集协商、监督、参与、合作于一体,完善以全体会议为龙头,以专题议政性常务委员会会议和专题协商会为重点,以协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政格局。”这规定了政协协商的主要形式和载体,自然也应成为政协协商民主创新的重点。当前,在全体会议、专题协商、对口协商、提案办理协商等方面已有不少创新。进一步的创新还要着眼于客观存在的突出问题,不断促进政协协商的平等性、包容性、规范性、共识性。在平等性方面,要探索新的形式载体,着重在物化的协商空间和非物化的协商过程方面,创造政协委员与党政领导之间、政协委员之间更加平等的沟通交流状态。在包容性方面,要探索新的形式载体,着重体现多元主体不同利益、观点自由而有序地表达,让党委政府看到不同角度的意见、听到不同层面的声音,从而更加全面地统筹公共利益,做出最优的决策。在规范性方面,要探索新的形式载体,使政协协商的规范性,不仅是通过制度安排和程序设计来实现,而且是由它本身所采用的形式载体所规定的。在共识性方面,要探索新的形式载体,能体现政协协商作为“理治性民主”的特点,“以理服人而不是以势压人,以自尊自信、理性平和的心态对待社会分歧,以寻求最大公约数的原则凝聚社会共识,以底线思维团结一切可以团结的社会力量”【6】。   (三)加大“互联网+政协协商”的应用力度
  我国正从工业化社会向信息化社会转型,国家治理现代化要求政协协商更加适应信息化社会网络化、扁平化、数字化、智能化的特点。推动“互联网+政协协商”,是协商理念与协商技术融合发展的必然要求【7】。各地政协要根据实际情况,综合推动网络直播、微信议政、远程协商等多种形式在不同协商层面、协商活动中的应用。当然,推动“互联网+政协协商”是一个循序渐进的过程,这其中既有经济条件的制约,也有思想观念和行为习惯上的适应过程。但是在一些已经有共识的方面,由各省乃至全国统筹,推广运用成功的模式,显得尤为必要。比如政协手机APP的开发,完全可以共用成熟的模板。这样既可以降低成本,也为各地各级政协之间的互联互通创造有利条件。
  (四)不断提升政协协商的开放度
  新时代,人民政协应以一种更加开放的心态和更加自信的姿态,提高政协内部的活力,密切政协与人民群众的联系,促进中西方政治文明的互学互鉴。就政协内部而言,要探索新的形式载体,促进政协机关及其領导,参加政协的各民主党派、工商联、人民团体和各族各界代表人士,政协各专委会、界别,政协委员之间的联系和互动,让各类信息流动起来、透明起来。就政协与人民群众的联系而言,要探索新的形式载体,让群众更加了解政协,让政协更加深入群众。特别是在社情民意信息收集和反映、基层协商治理的过程中,要增强政协协商与人民群众的“粘度”。就中西方政治文明的对话而言,“每个国家必然有自己的政治发展道路和政治特色,这是毫无疑问的。但同样不应有疑问的是,人类社会有共同的政治发展规律和普遍的政治价值”【8】。一方面,各级政协协商民主的创新必须坚持党的领导,坚持中国特色社会主义方向,在这点上体现政治定力;另一方面,民主作为全人类共同追求的价值,尽管其实现的方式和路径在不同社会有着不同情况,政协协商民主创新当然不能照搬照抄,但加以学习借鉴,通过创造性的改造进行有效吸收,为我所用,仍然是非常必要的。
  (五)积极营造“有事好商量”的社会氛围
  习近平总书记指出:“在中国社会主义制度下,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。”【9】在社会日益分化、利益日益多元、观念日益多样的背景下,是否具有足够包容性日益成为民主政治的一大挑战。选举民主通过“少数服从多数”的原则能够快速地作出决策,但这并不意味着各种矛盾和分歧的化解,在某种程度上甚至起着反作用。这正是今天许多西方国家“社会撕裂”困境的根源。相对而言,协商民主是一种能够超越分歧、包容多元的“柔性民主”[iO]。在协商过程中,各种意见和观点都有同等表达机会,各种表达都应受到平等对待。正是在这样的多元主体、不同意见的包容性表达过程中,才能达致协商民主所追求的公共理性。为此,政协机关和政协委员都要以“懂政协、会协商、善议政”的要求,加强学习培训,提高履职意识和能力,体现协商精神。政协协商民主创新需要“有事好商量”的社会氛围,需要获得社会各界的认同和支持。党政领导干部要深刻认识政协协商的重要性和不可替代性。在各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的培训体系中,要把人民政协的历史与发展、社会主义协商民主制度等课程作为党政领导培训的必修课,切实增强他们对人民政协的系统了解和深入认识,切实增强他们贯彻落实协商民主制度的自觉性,为支持和推动政协协商民主创新积累知识。
  四、结语
  人民政协协商民主的发展既要往后看,秉持70年前合力协商成立新中国的初心,更要往前看,保持“舍我其谁”鼎力协商治国的雄心[ll],推动这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型,发挥好专门协商机构的作用,是人民政协在新时代的历史使命。人民政协协商民主实践创新,既需要“术”的创新,即具体操作层面的优化,更需要“道”的创新,即人民政协理论的拓展。本文所分析的实践创新案例,更多集中在“术”的层面。它们尽管卓有成效,但也呈现出碎片化、临时性、策略性等特征。一方面,实践创新需要得到系统总结提炼,从而推动理论创新;另一方面,实践创新迫切需要理论创新的指引和支撑,要在更加宏大的时空场景中思考人民政协作为专门协商机构,如何更有机地嵌入国家治理的制度体系和运行过程中,更加有效地实现一致性与多样性的协调与平衡,为人类对更好社会制度的探索提供中国方案。
  参考文献:
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论文来源:《统一战线学研究》 2019年3期
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