新型农村集体经济组织章程规范化路径分析

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　　[摘 要]新型农村集体经济组织的章程，是社区股份合作社建立和运行的基础，具有类似组织体“宪法”的地位和功能。通过对西部农村新型集体经济组织章程的收集和观察，可以发现其内容、形式及实施过程存在诸多问题，如清产核资、成员界定和功能定位不清晰，股权配置、治理结构和收益分配不合理，纸面规定与实际运作相脱节等。由此，可能引发“民间法”与国家法的冲突，侵犯集体成员合法权益，股份合作社治理低效等不良后果。为保障和规范社区股份合作社的建立和发展，可以运用法治思维和方式，提出相应的对策和建议。
　　[关键词]农村集体经济组织;社区股份合作社;章程
　　[中图分类号]D669.3 [文献标识码]A
　　自20世纪80年代末起，农村集体资产收益分配的矛盾日益加剧，广东、江浙等地陆续开展农村集体产权制度的改革。农村集体产权制度改革，是在清产核资的基础上，对农村集体资产进行折股量化，从而使集体成员按股份享有集体收益，增强集体经济发展活力和实力。农村集体经济组织在股份合作制改革后，形成了一种新型农村集体组织——社区股份合作社。由于各地的具体情况不尽相同，成立的股份合作社也各具特色，因此章程成为社区股份合作社成立与运营的主要制度规范。
　　当前，农村集体经济组织在《民法总则》中已被列为特别法人，明确赋予农村集体经济组织法人地位。《民法总则》中法人的成立要件中未规定法人必须制定章程，但其规定了营利法人和非营利法人均要制定章程，因此本文认为农村集体经济组织成立条件应包含制定章程。章程，是一个组织成立的基础，也是明确农村集体经济组织具体权责的基本准则，是其规范化存续、治理的根本性制度载体。没有章程，农村社区股份合作社就无法建立、无法运行。
　　本文对社区股份合作社章程的研究具有一定的理论意义。虽然对社区股份合作社的研究并不少见，但多是从治理机构（刘俊，2015）、法人地位（单忠献，2018）等方面进行研究，对社区股份合作社的章程问题研究较少，因此对此领域进行理论研究可以更好地服务于产权改革的实践，更好地应对新的挑战。本文主要立足于西部地区尤其是陕西省的社区股份合作社，通过收集陕西省社区股份合作社的章程，对新型农村集体经济组织法人的章程问题予以深入探讨，提出合理有效的解决对策，使章程得到更好的适用，推进新型农村集体经济组织发展。
　　1 新型农村集体经济组织章程的现状及问题
　　目前，我国没有关于农村集体经济组织的全国性立法，虽然广东等地出台了相关的地方性法规，但社区股份合作社的事项仍然主要依靠章程来加以规定。中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（2016）中提出，“有序推進股份合作制改革，改革后农村集体经济组织完善治理机制，制定组织章程，涉及成员利益的重大事项实行民主决策，防止少数人操控。确认农村集体经济组织成员身份，按章程获得集体资产份额和集体成员身份”。这一意见明确要求，通过章程来规范新型农村集体经济组织在成员资格认定等方面的问题，使股份合作社的运作得以规范化、法制化。本文对收集的陕西省部分社区股份合作社的章程进行分析，探究章程中存在的突出问题。
　　1.1 新型农村集体经济组织功能定位不清
　　“农村集体经济组织”表明它是经济组织而不是政治组织、社会组织，当然应当以经济发展为主要目标，经济职能是其最根本的功能定位。调研情况表明，大多西部欠发达地区的社区股份合作社章程中明文规定了较高比例的集体股，相当一部分收益用在了农村的公共服务设施中，难以落实在个人头上，忽略了经济组织的定位。实践中，设置集体股理由主要有两个，一是提供村两委等组织的各项运转费用以及扶持困难人群、发挥公共服务功能。二是股权采取动态管理时，用于调节新增和减少的成员股的变化情况。2013年以后，农村集体产权制度全面推进，其主要目的就是解决集体产权明晰化问题，把集体资产落实到人，真正实现集体资产的“人人有份”。部分社区股份合作社设置集体股比例过大，会带来一系列负面效应，尤其是影响其经济职能的发挥。
　　1.2 新型农村集体经济组织治理机构虚设
　　社区股份合作社的章程中基本都规定了组织机构及其产生办法、职权、议事规则，但各地的社区股份合作社治理机构大多都是照搬村委会班子，形成六套组织机构——党支部、村委会、监委会+股东会、董事会、监事会，即多组织合一的模式。社区股份合作社作为一个经济组织，但由于社区股份合作社的股东会、董事会、监事会的工作人员大多由“村三委”工作人员兼任，行政干预的色彩难以消除，重大决策依旧是由村干部决定，从而影响社区股份合作社治理机构发挥应有的作用。社区股份合作社的章程中，对于股东大会、董事会、监事会的召开以及相应的职权有所规定，但这些规定基本处于虚置状态，没有得到实际操作。
　　1.3 新型农村集体经济组织盈余分配流于形式
　　章程中关于财务管理与盈余分配的条款容易操作的实质性规定较少，多为形式性规定。主要表现在以下几个方面，一是盈余分配规定不健全，分配形式比较单一，当前收集到的章程大多只是对盈余分配作出了规定，而对于具体怎么分、比例占多少并没有涉及，作为一个经济组织，这是十分不合理、不科学的。以企业法人为例，公司向股东分配股利，必须以利润盈余为条件，这对社区股份合作社的盈余分配制度有借鉴意义。《公司法》中收益分配顺序已经历经多年实践，具有一定参考意义。对于亏损要怎么承担，按什么比例和标准承担，章程也应作出具体规定。二是对于缺乏经营性资产的西部地区社区股份合作社融资渠道单一，资金实力薄弱。从章程规定上看，这些社区股份合作社以农民土地入股为主，基本没有对内、对外投资能力。实践中，以土地资源入股的社区股份合作社增收的渠道狭窄，增收比较困难，但是支出却在增加，许多社区股份合作社选择“借债分红”，向银行贷款，从而导致资不抵债，影响社区股份合作社的长远发展。
　　2 影响分析 　　2.1 侵犯成员财产权益
　　目前，根据收集到的社区股份合作社章程来看，关于盈余分配机制的规定还有待完善。不科学的盈余分配机制，会影响成员参与合作社事项的积极性，甚至侵犯成员的财产权益。股份合作社章程中，符合成员资格的农民，都可以依其资格享受股利分配。这种分配方式虽然体现了公平原则但却过于依赖分配，忽略了亏损的风险承担。另外，有些社区股份合作社过于注重对困难人群的扶贫工作，不顾合作社的经营状况和收支情况，无论利润是否增长，都要执行公益职能，这样的利益分配机制不利于集体资产的增值最终导致社区股份合作社的经营状况严重恶化，也间接导致成员财产权益受到不同程度的侵害。
　　2.2 产业选择
　　通过对收集的股份合作社章程中关于经营范围有关条款的分析，当前，大部分缺乏经营性资产的社区股份合作社的产业优势不明显，主要表现在两个方面，一是，大部分社区股份合作社还处在较低的产业选择水平上，借鉴一些发展良好的合作社，与其选择相同的产业，但是产业的选择是否具有可复制性，还需考虑。二是，产业选择受到多方面因素影响。根据收集的章程可以看出，许多社区股份合作社的在经营上利用到集体经济用地，来发展农村集体经济。但是在利用农村集体用地时，各个部门意见不统一，制约了产业发展。上述两个方面，可以看出社区股份合作社的发展，需要整合经营性资源与土地资源，选择合适的产业发展，提高社区股份合作社核心竞争力。
　　2.3 “国家法”与“民间法”的冲突
　　在社区股份合作社章程的制定中，出现了“国家法”与“民间法”冲突的现象。“国家法”对于章程没有统一规定，各地一般只作出原则性规定： “章程应当符合法律、法规、规章的规定。” 社区股份合作社章程具有一定的自治性，当自治权超过一定的界限，导致冲突发生。如成员资格界定中，有些社区股份合作社剥夺了“外嫁女”的成员资格，这违反了“国家法”的基本原则。
　　3 解决对策
　　社区股份合作社章程为股份合作社蓬勃发展提供制度保障，本文紧紧结合西部地区尤其是陕西省社区股份合作社试点地区，探究社区股份合作社的几个突出问题提出完善的建议和对策。
　　3.1 促进农村集体经济组织立法
　　目前，我国没有关于农村集体经济组织的全国性立法，社区股份合作社的事项主要依靠章程来加以规定。本文建议应该在立法上进一步规范社区股份合作社章程，促进章程规范化发展。尽管《民法总则》赋予农村集体经济组织特别法人地位，对于特别法人具体权责并未提及，全国性专门立法还未能及时跟进。由于农村集体经济组织和村委会职能没有明确分离，因章程条款纠纷经常引发争议。有的省份在农村集体经济组织的立法探索中，对农村集体经济组织章程的相关规则进行了初步规定。比如，浙江、广东等地陆续出台了有关农村集体经济组织的地方性法规，其中多次提及章程。但是，对有效章程应当满足的效力要件，各地一般只作出原则性规定： “章程应当符合法律、法规、规章的规定。”由于全国性立法的滞后和地方立法的缺失，农村集体经济组织章程纠纷面临着没有统一法律规制的境地。因而，应促进农村集体经济组织立法，从而在立法上规范社区股份合作社的章程，以减少章程纠纷。
　　3.2 制定示范章程
　　本文认为示范章程对于社区股份合作社章程的制定和完善是具有积极意义的。社区股份合作社的章程是对合作社日常经营管理和运作进行规范的基本准则。由于当前我国社区股份合作社还存在地区发展不平衡和运行不规范的问题，而这些问题大部分能通过社区股份合作社的章程反映出来，并且这些问题最终也需要依据章程来规范，制定示范章程就显得十分必要了。比如，《农民专业合作社示范章程》实施前，农民专业合作社在章程方面各式各样，示范章程的公布，使得农民专业合作社的章程内容更加符合国家有关政策规定。同时，《农民专业合作社示范章程》有说明“示范章程并不具有强制性，其仅为示范性规定，农民专业合作社根据自身实际情况，参照本示范章程制订和修正本社章程。” 由此，可以得出，社区股份合作社可以在示范章程中规定法定事项和任意事项，使其更加符合成员自身需要以及国家政策法律规定。
　　3.3 完善盈余分配机制
　　在社区股份合作社的收益分配方面，必须坚决禁止“借贷分红”。合作社的盈余分配机制可以借鉴《公司法》的相关原理，即公司向股东分配股利，必须以利润盈余为条件。社区股份合作社向股东分红也应以利润盈余作为分配条件，具体分配顺序以及比例，可以通過民主协商后写在章程中。
　　3.4 健全内部治理机构
　　在社区股份合作社的章程中，要保证建立健全内部治理机构。完善的治理结构对社区股份合作社的民主管理机制的加强具有重要作用。将农村集体经济组织规定为特别法人后，新型农村集体经济组织需要订立自己的章程，按照章程建立起决策机构、执行机构、监督机构的治理结构，形成权责明晰的内部治理机制。法律中对于社区股份合作社的治理机构并未有明确规定，但一定要在章程中予以明确载明决策机关、执行机关、监督机关三者的权责，防止机构虚置。对于股东大会、董事会、监事会应注意其相应的召开次数和所承担的职责，增加成员参与的环节和加强监督环节，并在章程中予以载明。另外，社区股份合作社作为法人，其治理机构应该独立设置，一定要做到“政经分离”。
　　[参考文献]
　　[1] 屈茂辉.农村集体经济组织法人制度研究[J].政法论坛， 2018（02）.
　　[2] 刘俊，钟霖瑛.完善我国农村股份合作社治理结构的若干思考[J].东华理工大学学报，2015（02）.
　　[3] 单忠献.论我国集体经济组织的法人化[J].农业经济，2018（03）.
　　[收稿日期]2018-12-28
　　[作者简介]李芷君（1992—），陕西西安人，西安财经大学，研究生，研究方向：农村经济法制。
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