新公共管理影响下香港的公共服务提供模式研究
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摘要：20世纪70年代末，西方世界出现了著名的“新公共管理”改革运动，西方国家在公共部门管理领域引发了重要的变革，以市场为基础的、灵活的，提供回应性服务的企业化政府管理方式逐步取代了旧的、僵化的、科层制官僚体制的政府管理方式，与此同时，新右派在公共服务领域也进行了市场化改革，改革以问责、顾客理念为引导，以政府购买为主要形式，从多方面减轻了政府的财政负担，缓建了福利国家的危机。中国香港在20世纪90年代启动了社会福利津贴支付改革，建立起拨款资助制度，本文以中国香港为例，研究新公共管理影响下的香港社会公益组织的公共服务提供模式，并分析了它的缺陷，提出了相应解决对策。
关键词：新公共管理;公共服务;社会公益组织
一、香港地区社会公益组织的发展沿革
19世纪中叶，香港开始开展各种不以营利为目的的、社团性质的慈善救济活动。二战期间，随着难民涌入香港，海外慈善机构也开始开展在香港的慈善活动。20世纪60年代，随着香港经济的腾飞，香港政府拥有充裕的财政能力对香港的公共服务进行投资，香港殖民地政府在1968-1969年之间给予提供公共服务的社会公益组织大量津贴，这直接促成了香港的公共服务和社会保障在20世纪70年代获得历史性的发展。20世纪70年代的滞胀危机使西方国家的公共财政无法持续，致力于公共服务的社会公益组织作为填补“需求空白”的中坚力量，越来越受到香港政府的重视。过去香港的义务工作较局限在社会福利范畴，配合社会发展的需求和期望，现阶段义务工作已由“补救性”转移至“预防性”和“发展性”的领域。
香港是小政府大社会的类型，行政长官负责下的司—局—署的三级管理模式，政府结构相对简单高效，在香港，社会福利署负责提供社会服务，实际上，大部分的社会公益服务都由社会公益组织提供，政府与社会公益组织的关系更倾向于伙伴关系。香港的社会公益组织是提供社会服务的中坚力量，如今香港具有超过15000名注册社工，其中社会公益组织的成员大约占据了8成。整个香港的大部分的社会服务由本地的300多家社会公益组织提供。社会服务的内容主要包括社会保障和社会福利服务，其中，“社会福利服务”涉及的范围有家庭及儿童福利服务、医务社会服务、康复服务、安老服务、青少年服务和违法者服务等。1995年，社會福利津贴制度建立后，社会公益组织受“整笔拨款”制度的管理，它们的资金大部分来源于社会福利署的经常性津贴。香港的公共服务实行“民办公助”的资助方式，即政府为社会公益组织提供资金，用于其租赁场地，购买设施，雇佣员工，这更加促进了社会服务的发展，香港的公共服务在政府财政的资助下，更是迅猛发展，欣欣向荣。
二、深受新公共管理意识形态影响的香港公共服务提供模式
僵化的官僚行政体制缺乏科学的管理方法，这使得政府提供的社会服务存在着严重的问题，那就是侵犯个人的自由，效率低下，且严重地浪费公共资源。因此，新公共管理认为政府应放权，将部分公共服务交给市场提供，这就为社会公益组织的出现提供了契机。由于政府部门和社会公益组织没有直接的利益关系，政府部门能够客观公正的评价社会公益组织提供公共服务的质量和效率，从而调整对社会公益组织的资源投入，赋予其灵活性，使其可以更好地应对灵活多变的市场，满足公民的需求。
受新公共管理理论的影响，香港政府决心按效果对公共服务项目进行拨款。从2001年起始，香港社会福利署实施了“拨款津助制度”，政府用整笔拨款的方式给予志愿者组织包括津贴、薪酬、公积金在内的补助，该制度的初衷是吸引更多的社会公益组织开展社会活动，为香港的民众提供更好的社会服务。截至到目前，有170家志愿服务组织接受了政府的资助，该制度的推行大大促进了香港公共服务事业的发展。
新公共管理致力于改变政府与市场，政府与公民以及官僚制与公民之间的关系，新公共管理理论认为，应当抛弃传统公共行政的垄断性和强制性，政府应当担任导航而非划桨的角色。
如何提高公共服务提供的效率呢？第一，需要打破公共部门的垄断化，由顾客自由选择，这样可以提高公共服务的效率和质量;第二，引入内部竞争机制，竞争机制是市场机制的运用，通过在公共部门内部模拟市场机制，可以提高公共服务的效率和质量;第三，对公共服务的提供进行绩效评估，绩效评估可以鼓励各个单位和部门之间进行竞争，有助于推动公共服务的效率和提高服务质量。这样不仅可以提高公共服务的效率，同时，可以实现新公共服务向“效率、绩效第一”的转变，这样就可以大大提高公共服务的质量和顾客的满意度。
香港政府也在身体力行地进行改革实践，新公共管理旨在改革过度膨胀和臃肿低效的公共部门，香港政府通过政策规划（如社会福利白皮书和五年规划）和财政支持，对公共服务进行了有效的管理，从而改变了以往公共服务领域供给不足，供给效率低下，回应比较慢的弊端。新公共管理理念对香港政府的公共服务的贡献在于，政府转变观念，通过政策行动和资源投入支持社会公益组织和公共服务的发展，培育了大量崭新的社会公益组织。
三、香港公共服务提供模式的缺陷
受新公共管理理念的影响，放松规定管理，进行权力下放的观念得到了很大的推行，这种公共管理手段渗透到了香港社会的各个领域。在香港的公共服务管理实践中，问责、服务使用者为本、公共开支物有所值的理念获得了政府、社会公益组织乃至社会工作者的支持。但是在“整笔拨款”制度的实践过程中，出现了种种问题，比如，实践中的不同利益集团因为各自立场的不同，对公共服务的管理体系具有不同观点的解读，从而衍生出不同的回应策略，在执行制度的过程中无可避免地产生了与权力有关的摩擦和冲突。
首先，行政和管理分离，政府部门对社会公益组织缺乏监管协调。一方面，政府部门利用福利资源和服务标准等政策工具，引导主流的社会公益组织跟从其政策和主张，这也导致政府部门逐渐垄断政策制定的政治权力。
其次，政府的行政权力下放到社会公益组织之后，被公益组织的管理层掌握，因为社工与社会公益组织是合约雇佣的关系，他们难以对实权掌握者施加影响，政策和管理措施的推行与社工的专业和社区的需要脱节，这严重影响了社工的服务水平和服务质量。香港社会公益组织的公共服务管理的教学实践比较欠缺，社会公益组织的行政人员主要从社工晋升而来，由于传统的社会工作人员的工作经验主要来源于实践，他们很少接受涉及行政管理方面的专业训练，他们中的一些人不屑于或者不擅长于行政管理工作。 最后，缺乏问责制度，绩效评估模糊。按照表现分配资源是香港公共服务监察系统的核心理念，能否完成服务和津贴协议的规定关系到香港社会公益组织能否生存，然而，“数目字管理”并不是行之有效的问责制度，这反而使得社工压力巨大，对政府信任不足。从今天来看，香港的社会福利署和社会公益组织分庭抗礼，社会公益组织五花八门，行政管理严格的社会公益组织可以做到提供优良的公共服务，组织松散的社会公益组织则难以保证公共服务的素质。政府对社会公益组织的监管仅能通过补助拨款机制来进行，但是缺乏有效的问责制度，这导致社会公益组织提供的公共服务的素质和质量让香港政府难以衡量，没有量化的服务效果，这一定程度上也导致了资源的浪费。
四、针对香港公共服务提供模式缺陷的对策建议
1.、平衡政府和社会公益组织之间的权力，避免公共权力侵蚀社会空间
公共管理是指政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。香港在公共服务领域以政府购买服务为主，政府在公共服务领域的角色定位应当更为明确，是划桨者而非掌舵者。政府的权力边界也应当有较为明确的划分，在政府购买社会公益组织的服务时，要注意调适两者之间的权力边界，避免出现公共权力的过渡扩张，侵蚀社会公益组织生存和发展的空间。
2.注重權力的下放，鼓励社工在遵循合理的工作流程下，用自己的方式向受助者提供帮助
首先，要给予社工更多的权力，避免政府政策和管理措施与社工的公共服务实践脱节。社会公益组织的行政领导人员要加强同前线社工的沟通对话，将后者在工作中遇到的问题进行及时反馈。
其次，加强社工上岗前的专业培训，在工作过程中加强公共服务管理的教学实践，提高社会公益组织工作人员的组织和管理能力。社会公益组织的社会工作者应该规划、执行、协调和控制好自己负责的服务项目，锻炼自己的专业服务能力和管理能力，掌握实际的操作技能。
3.政府应强调以服务使用者为本，强调承诺和问责，加强评估公共服务者的绩效表现
政府应当履行起对社会公益组织的财政责任，不仅要计算和分配“整笔津贴”的拨款，对社会公益组织的资源投入进行控制，也要加强建立公共服务管理的服务表现监察系统，落实服务表现标准，坚持“物有所值，问责和顾客为本的理念”，对受到资助的社会公益组织的服务质量和服务效率进行核查，以保障相关的资助都投入到公共服务建设之中。
作者简介：
姜砚（1995.5- ），女，河南信阳，研究生在读，研究方向：非政府组织。
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