现阶段房地产供给侧改革的困境与出路分析
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【摘要】现阶段不同行业之间的收益结构失衡使得传统的需求端控制政策失效，房地产市场的供给侧改革迫在眉睫。但是由于中央政府和地方政府目标结构的不一致使得地方政府更倾向于采用需求端控制而非供给侧改革的方式对房地产市场进行调控。这导致中国房地产市场的供给侧改革陷入困境。因此为了顺利推进房地产市场的供给侧改革，短期内应该在供不应求的区域通过保障性住房和高端房产项目的建设来部分解决供需的结构性失衡，中期内通过垄断行业改革和实体经济发展来消除行业的收益结构失衡，长期内通过城镇化和财税体制改革来最终解决政府的目标结构失衡问题和市场的供需结构失衡问题。
【关键词】房地产 供给侧改革 结构失衡
【中图分类号】F202 【文献标识码】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.21.015
目前，中国房地产市场的区域分化日益加剧，结构性矛盾越发突出（余呈先，2016）。[1]但是从各地出台的限购、限贷和限售政策来看，政府的房地产市场调控仍然以需求管理和简单的供给调控为主。深层次的供给侧结构改革推进相对缓慢，效果也差强人意。[2][3]具体来说，一方面，一线城市的高房价和住房短缺问题迟迟得不到解决，保障性住房市场和租赁市场发展缓慢;另一方面，二三线城市的房价过快上涨风险依然存在，四五线城市的去库存压力仍然较大。[4]与此同时，日益加剧的中美贸易摩擦又使得中国的出口受挫，促投资的压力骤然加大。因此，如何通过房地产市场的供给侧改革来实现调房价和保增长的双重目标就成为当下亟待解决的重要问题，本文就将对此进行初步探讨，以推进该领域的研究。
房地产供给侧改革的困境分析
其一，实体经济和房地产市场之间的行业收益结构失衡使得传统的需求侧管理失效，在房地产市场进行供给侧改革迫在眉睫。随着经济的不断发展和居民收入的提高，一方面，以制造业为代表的实体经济供给不断增加，很快进入供过于求的过剩阶段，这导致其收益率持续下降，而收益率较高的基础领域比如石油、电力等行业属于国家垄断，民间资本难以进入，于是，大量的民间资本开始进入金融属性明显的房市和股市。另一方面，由于中国的资本市场处于起步阶段，金融创新较为缺乏，因此难以为机构和个人提供优质的金融资产，居民的个人投资也开始涌向房市和股市。更重要的是，长期维持的低利率政策导致国内资本流动性大幅增加，这些新增的流动性也以高杠杆的形式进入房地产领域，这导致了住房的价格持续上升。并且这种上升具有明显的博弈性质，当政府在一线城市限购时，二三线的城市房价开始上涨，当二三线城市也限购时，四五线城市的房价开始上涨，最终导致中国的房价呈现全面上涨的态势。而这种上涨的预期又导致房地产行业与其他行业的收益结构进一步失衡。于是，巨量的资金开始“脱实向虚”，涌向房地产市场，房价上涨的势头一发不可收拾。因此几轮房地产需求侧调控的结果就是房价越调越高，“限购”所压制的需求在政策结束之后以更加猛烈的态势爆发。所以当地方政府没有进行深层次的供给侧改革的情况下，短期需求端管理的成效之所以难以持续就在于受到壓制的资产需求难以找到释放的渠道，行业之间收益结构的严重失衡使得房地产市场成为机构和个人的最佳投资选择，一旦需求侧管理的政策取消，被压制的需求会迅速引发一波新的房价上涨。
其二，中央政府和地方政府目标结构的不一致导致地方政府在房地产调控中倾向于依靠需求端刺激政策，而非供给侧的改革，这就使得房地产市场深层次的供给侧改革进展缓慢。虽然在集权体制下，中央政府对地方政府拥有相当的控制力，但由于不可避免的信息不对称和激励不兼容问题，两者在目标函数上存在严重的失衡。在改革开放初期，无论是地方政府还是中央政府在经济发展这一共同目标上是基本一致的，但是随着经济的迅速发展尤其是房地产市场的不断扩张使得双方的目标逐渐产生分化。这种分化的根源就在于对房地产价格上涨的态度，虽然房地产价格的上涨可以拉动投资从而促进经济增长，但是在中央政府看来，无节制的上涨会引发资产泡沫，并大大提高金融风险爆发的概率，与此同时，高昂的房价会打击消费者的刚性需求，容易诱发社会的不稳定因素，所以在房价这一问题上，中央政府的态度非常明确：不可（快速）上涨。与此相反，地方政府面临着辖区经济发展、财税收入和就业等多种政绩考核，其支出责任大但是财税收入少，因此大量的财政支出需要靠土地财政去维持，这就意味着住房的价格越高，地方政府能够获得的卖地收入就越多，其也就越有能力完成其支出责任，因此在房价这一问题上，地方政府的态度也非常明确：要（快速）上涨。这样中央政府与地方政府的目标就出现了冲突。但是中央政府在央地博弈中占据绝对优势，中央政府控制房价的政策得以在全国范围内推行，地方政府的目标陷入失衡。在此背景下，地方政府为了防止房地产调控对于土地财政的冲击，同时为了抑制房价的过快上涨，基本上采用了短期的需求管理政策，比如限购和限贷等，这种需求管理的政策一方面见效快，另一方面则不会从根本上改变房地产市场供不应求的格局，也不会冲击地方政府的土地财政。因此，正是由于政府的目标结构失衡导致地方政府在房地产调控中过于重视需求侧管理，而忽视了深层次的供给侧改革。
房地产供给侧改革的现实起点
正如上文所指出的，目前中国房地产市场呈现典型的供需结构错配问题，而且这种错配问题具有显著的区域异质性，因此不同区域的地方政府会实施不同的需求端调控政策，并形成了不同的房地产供需形势，这构成了中国房地产供给侧改革的现实起点。
首先是自我强化型的供不应求区域，这些区域主要集中在北京、上海、广州和深圳等一线城市。由于这些城市是全国性或者区域性的政治、经济、金融和文化中心，因此聚集了国内最好的公共产品与公共服务，对于人才尤其是高端人才具有巨大的吸引力，并在房地产市场形成了巨大的刚性需求，但城市规模有限、建设用地指标紧缺、住房供不应求的局面始终难以改变，导致这些地区的房价不断上涨，同时也吸引了来自全国各地的投资客，从而进一步拉高了房价。为了控制房价，这些地区的地方政府实施了严格的限购和差异化限贷政策。比如上海市实行了类似的限购政策，非上海市户籍的外地人员需要缴满五年社保才有资格在上海买房，改善型自住房和非自住房的首付比例分别高达50%和70%，而且首付款必须是自有资金。但是由于土地供应的减少，这种严格的限购和限贷政策并没有有效抑制房价的上涨，从而形成了“自我强化型的供不应求”。 其次是中间过渡型的供不应求区域，这些区域主要是集中在武汉、郑州、杭州和济南等主流二线城市。这些城市大都是各省的省会，是一省的政治、经济和文化中心，具有相对较好的公共产品和公共服务，且相对于一线城市而言，生活成本较低，因此也逐渐成为人口和资本要素的聚集地。在房地产去库存的大背景下，这些地方政府普遍出台了一些刺激房地产需求的政策，比如低首付、高杠杆和优惠的贷款利率，这使得这些地区的房地产市场迅速升温，随之而来的是房价的大幅上涨，这使得这些地区的房地产市场由之前的“供过于求”转向了“供不应求”，地方政府的调控政策也由刺激需求改为限制需求。从各地出台的政策来看，也主要表现为限购和限贷，比如武汉市的本地户籍和非本地户籍禁止购买第三套住房，非本地户籍须连续缴满两年社保才拥有购房资格，首套房比例上调至30%，二套房和非普通商品房的首付比例不低于50%和70%。但是与一线城市不同的是，这些地区的地方政府普遍强化了对于土地的动态化管理，合理布局本地的土地供应以保证了其稳定性和可靠性，因此从长期来看，这种供不应求的格局具有中间过渡性，且缺乏必要的实体经济支持，所以需要防范可能存在的泡沫风险。
最后是库存压力较大的供过于求区域，这些区域主要集中在部分三线尤其是四五线城市。这些城市的规模普遍较小，公共产品和公共服务的供给层次较低，对于外来人口的吸引力较小，有些地方甚至是人口的净流出地，因此房地产市场的刚性需求不大，但是却拥有较多的建设用地指标，所以其住房一般处于供过于求的格局，去库存的压力较大。这些区域的地方政府为了刺激房地产市场的需求，实施了一系列支持农民进城买房的政策，比如河南省对农民进城买房提供补贴，福建省为农民进城买房提供绿色通道，河北省则将个体工商户和农民工纳入住房公积金购房的范围，江西省为首次进城买房的农民提供购房补贴，广东省为农民进城买房提供信贷便利。与此同时，某些地方政府还从调节土地供应切入，暂停那些去库存进度缓慢县市的城市土地供应，比如内蒙古对于库存较大的地区暂停审批新项目，重庆市则严格控制新建商品房面积的增速等。但是需要注意的是，作为四五线城市购房主力军的农民，其支付能力有限，因此如何解决进城农民的居住问题也是这些区域的地方政府需要重点考虑的问题。此外，由于这些区域的实体经济较为落后甚至呈现空心化，因此难以对人口形成长期的吸引力，所以如何在这些地区建立去库存的长效机制也是供给侧改革应该考虑的重要问题。
房地产供给侧改革的路径与对策
首先是短期内在供不应求的区域通过保障性住房和高端房产项目的建设来部分解决供需的结构性失衡，拉动投资，让“居者有其屋”，并分化部分高端的住房需求。目前来看，房地产业仍然是中国的支柱性产业，其对经济增长的影响十分巨大，但是由于目标结构失衡，一二线城市的地方政府主要是依靠限购和限贷来来解决房地产市场的泡沫问题，虽然这可以在短期内抑制房价上涨，但是并没有从根本上解决一二线城市住房短缺的格局，与此同时，地方政府对于土地供给的控制在一定程度上也不利于投资和经济增长，而一旦为了拉动投资取消限购，那么被压制的需求会迅速膨胀，从而加剧一二线城市的房价泡沫。在这种情况下，我们建议在短期内通过政府投资的形式来建设和完善我国的保障性住房体系，使得低端商品房供给增加以解决住房短缺的问题，與此同时，逐步放开对于高端商品房的限购，鼓励开发商开发高端房产项目，从而进一步分化购买者的需求，为在长期内取消限购做好准备。需要注意的是，由于目标结构的失衡，地方政府很难有动力大力推进保障性住房建设，因此中央政府可以成立专门的保障性住房建设委员会和保障性住房开发银行，采取纵向管理和优惠贷款的方式推进保障性住房体系的建设。
其次是中期内通过垄断行业改革和实体经济发展支持政策来消除行业的收益结构失衡，降低经济发展对于房地产的依赖，同时进一步分化购房的投资需求。行业的收益结构失衡使得大量的个人和结构闲置资金涌入房地产市场，形成了不断膨胀的投资性需求，成为拉动房价上涨的重要力量，并导致需求端控制的房地产调控遭遇挫折，因此，要从长期内控制房地产市场的泡沫，就必须在中期内对这些投资需求进行分化。具体来说，一方面需要对垄断行业进行改革，逐步放开那些可竞争的领域，允许民间资本进入以分享高额的收益，同时也可以提高垄断行业的供给，从而降低社会整体运行的成本，此外，还需要进一步开放金融行业，允许外资进入，通过竞争的方式来推动金融创新以为社会大众提供更多优质的金融资产，从而分化机构和个人的投资需求;另一方面，实体经济是房地产发展的基础，如果实体经济发展遇到问题，房地产的价格上涨也就失去了基础，所以必须采取切实措施比如财政补贴和税收优惠等来支持实体经济的发展，尤其是高科技领域实体经济的发展，这不仅可以分化部分的投资需求，更可以为房地产的健康持续发展提供坚实的基础。
最后是在长期内通过推进城镇化和财税体制改革来最终解决政府的目标失衡问题和市场的结构失衡问题，逐步消化供过于求区域的库存压力，并逐步使用房地产税来代替土地财政。四五线城市的房地产供过于求是一个长期问题，其最终解决还是要依靠农民的城镇化来实现，因此长期来看，随着农村剩余劳动力的转移和四五线城市基础设施的进一步完善，其库存压力会逐步减轻，这就意味着去库存可能是一个长期的任务，并且在四五线城市保持一定的库存可以有效抑制其房价的过快上涨，从而为农民在县城购置住房留出足够的准备时间。与此同时，长期来看，我国的财税体制也需要进行进一步完善，将地方政府的支出责任与财税收入挂钩，避免支出责任的过度下放和收入的过度上收，并且随着房地产市场供需均衡的逐渐恢复，房价趋于稳定，就应该在全国范围内开征房地产税，并逐步取代地方政府的土地财政，这就可以从根本上消除地方政府的目标结构失衡，从而实现供给侧结构改革的顺利推进。
（本文系北京市教育科学“十二五”规划青年专项课题的阶段性成果，项目编号：CAA15006）
注释
[1]余呈先：《我国房地产市场供给侧管理的动因与对策》，《宏观经济研究》，2016年第5期。
[2]高红：《房地产供给侧改革：由“去库存”到“公共服务+”》，《中国行政管理》，2016年第10期。
[3]刘志彪：《房地产去库存：供给侧结构改革的重中之重》，《江苏行政学院学报》，2016年第4期。
[4]樊雪梅：《供给侧深度改革与经济结构重塑》，《河南社会科学》，2017年第25卷第9期。
责 编∕马冰莹
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