社区基金会参与社区治理的本土化实践

作者:未知

  [摘 要]社区基金会是一种新兴的公益慈善类社会组织,在整合社区资源、解决社区问题、激发社区公益、促进社区发展方面扮演着重要角色。陆家嘴社区基金会作为上海浦东第一家地方性非公募基金会,其发展和运行情况对浦东新区乃至上海市社区基金会具有引领和示范作用。
  [关键词]陆家嘴;社区基金会;社区治理
  作为一种新兴的公益慈善类社会组织,社区基金会在整合社区资源、解决社区问题、激发社区公益、促进社区发展方面扮演着重要角色。2008年在深圳成立的桃源居公益事业发展基金会被视作中国第一家社区基金会。随后,上海、南京、杭州、成都等地的社区基金会不断涌现,截至2019年底,全国以“社区”命名的基金会共有126家,其中上海市有76家,浦东新区有14家。
  在浦东新区的社区基金会当中,洋泾社区公益基金会和陆家嘴社区公益基金会代表性最强。洋泾社区基金会是上海市第一家公募社区基金会,陆家嘴社区公益基金会是浦东新区第一家地方性非公募社区公益基金会。考虑到目前浦东新区乃至上海市的社区公益基金会基本以非公募性质为主,因此本文选取陆家嘴社区基金会作为研究样本,期望通过对陆家嘴社区基金会参与社区治理的运行效果和实际作用进行分析,从而透视浦东新区乃至上海市社区基金会的发展现状和存在问题。
  一、陆家嘴社区基金会的发展现状与运行成效
  陆家嘴社区公益基金会是一家由陆家嘴街道发起,区域热心企业、专业公益人士和媒体共同组建的浦东新区首家地方性非公募基金会,其成立主要基于两方面的考量:从现实需求来看,陆家嘴街道既是上海建设国际金融中心的核心承载区,又是深度城市化的典型区域,在6.9平方公里的区域范围内,分布有32个居民区,其中既有高档的国际化社区也有大量老旧小区,社会需求多元,传统宽泛的由政府主导的民生关怀方式已难以完全满足小众化、多元化的社区需求,如何吸引社会力量共同参与、实现社区治理模式和联结方式的变革成为一项重要课题。从政策环境来看,2014年上海市委《关于进一步創新社会治理加强基层建设的意见》明确指出:
  “在街道(乡镇)层面探索设立社区发展基金(会),为社会资金支持社会力量参与社区治理创造条件”①,2015年“1+6”文件的出台进一步为社区基金会的成立和发展奠定了政策基础。在两方面因素的结合下,上海市浦东新区陆家嘴社区公益基金会于2015年9月25日正式成立。它以“源于社区、服务社区”为宗旨,致力于培育社区本土公益力量,服务社区多元发展需求,营造“人人公益”的社区文化氛围,打造陆家嘴社区的“慈善名片”。
  1.构建了独立完整的组织架构
  陆家嘴社区基金会由陆家嘴街道发起,原始注册资金为100万元,来源于浦东新区陆家嘴街道办事处,登记管理机关是上海市浦东新区民政局。在基金会成立伊始,就形成了相对独立和完整的治理体系。在组织架构方面,“陆家嘴社区基金会采用理事会、监事会、专业委员会加秘书处的治理结构”②,理事会是基金会的决策机构,由11名热衷社区公益事业的企业、社会组织、政府代表以及居民区代表组成;监事会是由媒体、律师和居民区代表组成,负责对基金会的运行情况进行监督;理事会下设五个专业委员会(包括财务委员会、筹资委员会、人力资源委员会、资产管理委员会、传播委员会),由理事和监事领衔。秘书处是基金会的常设执行机构,下设品牌中心、研发中心、运营中心以及财务部4个职务部门(其中财务外包)。一般来说,社区基金会大多没有专职工作人员,基本是由社会组织服务中心或社会组织慈善联合会的工作人员兼职,但陆家嘴社区基金会秘书处的成员全部是由专职人员构成(由街道通过购买服务方式支付基本工资),且都拥有硕士及以上学历,这就保证了基金会运行的独立性和专业性。此外,在制度建设方面,基金会参考了商业领域内的优秀企业与行业内成熟基金会的经验做法,结合自身实际制定了包括《信息披露制度》《档案管理制度》《项目管理办法》《专项基金管理办法》等在内的一系列管理制度,保证了基金会运行的规范性。
  2.形成了务实有效的运行体系
  社区基金会能否有效运转核心在于筹资与资助两个环节。陆家嘴社区基金会重点突出“资金平台”和“公益平台”两个平台效应,以多元渠道为社区公益事业募款,并研发资助适合社区需求的项目,在社区治理中发挥了积极作用。一方面,基金会充分发挥社区资金池作用,为社区公益募集社会资金。2018年基金会走访企业80余家,积极对接企业基金会、企业CSR部门、市场和品牌部,根据企业诉求设计捐赠服务方案,以提高捐赠成功率。同时,社区基金会还通过对接市慈善基金会、仁德基金会和联劝基金会等公募基金会获得项目公募资质,以广告宣传、线上动员等方式开展互联网众筹,为公益项目募集资金。通过对接企业捐赠、开展互联网众筹、提供服务等方式,2018年度社区基金会总收入为124.3万元,其中募集社会资金101万元,有效发挥了社区资金池作用。另一方面,社区基金会还积极发挥“公益平台”效应,2018年度基金会公益事业支出为118.3万元,2017年基金会余额为176.1万元,2018年度公益事业支出占2017年基金余额的比例约为67.18%,已经远远高于《基金会管理条例》中的“非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出不得低于上一年基金余额8%”的比例,极大地盘活了社区公益资源,凸显了基金会的社区公益平台属性。
  3.拓展了协同治理的合作平台
  建设共治型社区是创新社区治理、加强基层建设的主要目标之一,其核心在于强化多元主体参与,使政府、企业、居民、社会组织等主体能够共同参与社区公共事务的治理。基金会通过建立社区多元主体之间的协商机制、构建各主体参与社区协同治理的合作平台,成为建设共治型社区、形成社区公共意志的重要催化剂。例如:陆家嘴社区基金会于2015年10月启动了“陆家嘴社区需求调研”项目,通过对陆家嘴10多个居民区深入走访调研积累了大量一手资料;同时基金会还与街道各职能部门、驻区单位、社区公益组织进行深入沟通,了解各方期待,在此基础上发布了《陆家嘴社区需求调研报告》,一方面为政府制定政策、促进公共服务的有效供给提供信息资源,另一方面为基金会设计项目与筹集资源指明了方向。再如:基金会每月举办专业沙龙,选取社区代表大会代表提案为主要议题,邀请社区代表大会代表、行业专家、社委会委员、居委会干部、驻区单位、公众媒体等参与其中,聚焦社区实际问题(如社区摊贩管理、公共空间社区参与、物业管理等议题)探讨解决方案,为社区多元主体参与社区治理、形成决策共识提供了全新的平台。   4.推动了社区资源的有效链接
  社区资源具有分散性特点,资源无法有效链接是基层治理面临的普遍问题,社区基金会的产生可以在一定程度上解决这个问题。社区基金会能够突破政府的条块模式,通过拓展多元化的筹资渠道、链接社区各方资源,将来自政府、企事业单位、社会组织、社区居民等分散性的资源进行有效整合,从而创建社区“资源库”。例如,陆家嘴社区基金会通过对新上海商业城进行深入调研,提出建立BID组织③的方式来促进新上海商业城公共空间自治。在项目中基金会与浦东新区规土局、陆家嘴金融贸易中心区地区综合管理办公室、浦东新区规划院等单位进行深度合作,开展座谈会听取各方意见、积极参与相关问题研讨,在推进商家自治、空间营造、整体营销等方面发挥了重要作用。再如,在“翡翠指环”项目中,基金会主动对接浦东新区城管署、商户、振华职业学校、居委会等,链接各方资源推进项目施工,同时还通过项目众筹方式向政府、企业、居民获取资金支持,对陆家嘴东部唯一一块公共绿地——梅园公园周边道路进行更新,打造出一块更加人性化、更具亲和力的公共空间。
  二、陆家嘴社区基金会参与社区治理的现实困境
  陆家嘴社区基金会在社区治理中,充当了社会参与的催化剂、资源整合的连接器和社会创新的发动机的角色,然而,在发展和运行过程中也逐渐暴露出一些问题。这些问题是浦东新区乃至上海市很多社区基金会面临的共性问题,主要体现在以下四个方面:
  1.行政色彩浓厚,“独立自转”难度大
  包括陆家嘴社区基金会在内,上海大部分社区基金会都是由街道出资注册成立,这是以上海为代表的中国社区基金会区别于其他国家和地区的显著特征,同时也是其在短期内能够实现快速发展的重要原因。但是,由政府驱动成立的社区基金会在成立之初“就面临与‘官办’慈善机构相类似的问题,包括对政府权力的依赖性强、社会化程度低、内在发展动力缺失等,社区基金会将出现‘空壳’现象,这也是‘政府办社会’的弊病所在”④。以陆家嘴社区基金会为例:在资金来源方面,初始100万元的注册资金全部来源于陆家嘴街道。其次在运营资金方面,主要来源渠道有两个:一是捐赠,二是提供服务。在捐赠收入当中主要以专项基金为主,而很多专项基金的发起方都是政府部门或者由政府链接的企业资源;在提供服务收入方面,政府购买服务占到80%的比重,因此总体来看在资金来源上政府“帮助和支持”比较多。在人员配备方面,陆家嘴社区基金会目前有5名专职工作人员(包括秘书长),其基本工资(每年约60-70万元)全部由陆家嘴街道以购买服务的方式进行支付,因此基金会运营实现“独立自转”的难度较大。
  2.筹资模式单一,资源“活性”不足
  社区基金会拥有的资产与其他类型基金相比,整体规模相对较小,因此“相对于政府购买等较具‘刚性’的资源,社区基金会的资源应更具‘活性’”⑤,但目前来看,社区基金会筹资模式较为单一,资源“活性”不足,一定程度上制约了基金会优势的发挥。首先,资金的多样化程度较低。以陆家嘴社区基金为例,在其捐赠收入当中,来自企业的筹款约占70%-80%,来自居民的捐款约占20%,来自居民的捐款较少,还未形成完善的社区动员机制和社区公益氛围。其次,资金的灵活性有限。在陆家嘴社区基金会的收入来源当中,来自项目定向捐赠的专项基金占绝大多数,而非限定性捐赠的收入相对较少,对社区多元化需求回应的时效性以及资金配置的精准度有待提升。最后,资金投资手段单一,增值率不高。调研中发现在2015-2018年间,陆家嘴社区基金会都没有通过投资理财方式进行资金的增值,对于企业的定向捐赠主要以收取一定比例(5%-10%)的资金托管费作为收入来源之一。2019年基金会才开始购买风险评级为PR3以下的保本低风险理财产品,因此基金会每年通过投资理财获得的收益非常有限,资金的增值率有待提高。
  3.内部治理“失灵”,治理效能有待提高
  陆家嘴社区基金会的治理结构主要包括理事会、监事会、专业委员会和秘书处,其中理事会是决策机构,秘书处是常设执行机构,这两个机构实质上决定了基金会的治理成效。就理事会而言,为了更好地向企业筹资,基金会一般会主动向捐赠企业提供担任理事的资格,导致在理事会成员中企业所占比重过大,居民代表、研究学者、法律专家、公益组织代表等所占比重较小,理事会构成的专业化和多元化相对不足。同时,理事会成员来自不同的企业和部门,基本以兼职为主,理念和观念差异较大,对于决策事宜较难达成共识,而且理事会成员不在基金会获取报酬,难以与自己的切身利益产生关联,因此缺乏责任感和内生动力来关注基金会的治理成效。就秘书处而言,根据《基金会管理条例》规定,“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”,由于基金会本身的公益支出规模普遍较小,因此用于员工工资支付的费用就更低,导致秘书处专职员工数量受限,陆家嘴社区基金会是为数不多的拥有专职运营团队的社区基金会,大部分社区基金会秘书处成员都是以兼职为主,职业化、专业化程度较低。此外,专业人才和管理人才的匮乏也是基金会发展的一大瓶颈,社区基金会最主要的功能是资金的筹集与项目的运作,亟须社会营销、资金管理、宣传企划、项目运作方面的人才,但是目前国内社会工作教育体系并没有系统的相关培训,只能“摸着石头过河”,这在很大程度上制约社区基金会的运行效能。
  4.动员能力不足,社区主体参与度有待提升
  公众性、公益性、本土性是社区基金会的显著特征,促进社区多元主体参与社区治理是社区基金会的重要功能,也是基金会得以可持续发展的动力源泉。但是目前社区基金运行过程中社区主体尤其是居民的参与度还有待提升。一是居民捐款参与较少。居民捐款应该是社区基金会资金来源的重要渠道之一,但是目前社区基金会的筹款渠道主要以企业捐赠为主,居民捐赠所占比例较低,以陆家嘴社区基金会为例,居民捐赠只占基金会收入来源的20%左右,主要原因在于:一方面居民的公益慈善意识淡薄、缺乏主动捐赠的传统;另一方面大部分社区基金会为非公募性质,缺乏向居民公开募款的资格。二是居民活动参与不多。由于社区居民缺少社区公益理念以及社区基金会在宣传、动员、策划方面能力不足,导致基金会举办的活动和项目居民参与度不高、辐射面不广、影响力不大,正如陆家嘴社区基金会秘书长所说:“如果没有深度的居民参与,落地后的项目势必难以调动居民以自治方式持续、深度地投入和维护。一旦缺乏可持续的管理与运维力量,很多项目很快就会陷入萧条与破败。”⑥三是居民决策和监督参与不足。很多社区基金会理事会成员中居民代表所占比重很少,导致在决策过程中来自社区居民的意见很难被顾及和吸收,再加上信息不够透明公开,事实上居民很难对基金会的运行情况进行有效监督。四是能够有效承接基金会项目的专业力量和社会组织相对缺乏,这也在某种程度上影响基金会公益項目的运行质量。在调研中陆家嘴社区基金会秘书长谈道:“以前项目少的时候,由基金会自己策划实施没有问题,但是随着影响力的提升,现在越来越多的居民区都跑过来找我们,只靠基金会自身的力量推动项目运行的方式已难以持续,我们需要更多地依靠社会组织或自治组织的力量来保证项目的有效运行。”   三、进一步提升社区基金会参与社区治理效能的对策思考
  1.明确职能定位,保持独立有效运转
  社区基金在成立和起步阶段确实离不开街道党工委和政府的支持,因此“从一开始‘出生’就不可避免地打上行政的痕迹”⑦,但是从职能定位来看,社区基金会一旦成立就成为独立的法人组织,而不是街道的下设或附属机构,二者应当是平等合作的关系,共同构成社区共治的重要力量。因此,应该建立政府扶持与退出机制,在社区基金会的运行步入正轨之后,政府应适时“抽身”,为基金会的独立运行创造条件和空间。例如:陆家嘴街道把扶持期限初步设定为3-5年,视基金会运营情况逐步减少政府财政资金支持,最终实现基金会独立运营的目标。另外,在2014年上海市委一号课题出台之后,社区基金会的发展势头不断高涨,有些区更是达到了全覆盖。但是,社区基金会的成立需要具备一定的客观条件,包括多元化的治理主体、相对丰富的社区资源、一定的公益组织和支持体系、良好的社区公益氛围等,如果仅仅是为了“政绩”或完成上级任务而一刀切式地盲目推进社区基金会发展,不仅不能发挥社区基金参与社区治理的作用,反而会浪费行政和社会资源、出现“空壳社区基金会”现象,因此街道等政府部门在发起和成立基金会之前要进行细致周密的社区调研,在符合社区实际的前提下稳步有序地推进社区基金会的发展。
  2.拓展资金来源,构建立体化筹资体系
  社区基金会的筹资能力是决定其能否实现有效运转的关键因素。针对目前陆家嘴社区基金会筹资渠道狭窄的问题,应积极拓展资金来源、构建多元化的筹资体系。一方面,要激发社区居民的捐赠意识。与企业相比,社区居民更应成为基金会筹集资金的重点关注对象,在美国“约有85%的慈善捐赠都来自普通百姓,70%以上的家庭都对美国的慈善事业有某种程度的捐赠”⑧。
  培养居民捐赠意识、形成社区捐赠文化是社区基金会可持续发展的根本,一旦唤起居民的捐赠意识、形成良好的社区公益氛围,将会形成稳定可观持续的社区捐赠来源。为此,社区基金会应加强宣传、推出系列品牌项目,扩大在居民中的影响力;运作应该更加公开透明,积极接受社会监督,提高在居民中的公信力;此外,还要善于运用互联网技术构建居民小额捐赠平台和机制,为居民的日常捐款提供快速、便捷的渠道。另一方面,除了拓展筹资渠道之外,社区基金还应创新筹资方式,积极运用投资理财方式促进资金增值,探索社区慈善信托及股权捐赠等新型捐赠模式,累积和增加社区永久性资产,提高社区基金会资源的“活性”。
  3.提升内部治理效能,实现多元合作治理
  理事会决策作用和秘书处运营作用的发挥是决定社区基金会治理效能的核心要素。就理事会而言,要增强理事会成员的多元化和代表性,除了大额定向捐赠企业作为理事会成员之外,应提升社区居民代表、本地慈善家、专家学者以及专业社会组织的比重,建立常态化、务实有效的理事会成员沟通协商机制,以促进相关议题共识的达成,同时还应增强理事会成员与社区基金会的利益相关性,以激发理事会成员参与基金会治理的主动性。就秘书处而言,应该提升执行团队的运营能力。由于基金会工资支付费用不得超过当年总支出10%的限制性规定,因此提升基金会的运营能力必须通过提高人员的专业能力来实现。一方面,可以聘请大型基金会筹资经理作为基金会顾问,为基金会日常筹资和运营工作提供咨询服务,同时定期选派员工参与外部学习与行业交流活动,以拓宽视野、增强专业技能。另一方面,可以寻求公益支持机构为社区基金会提供公益组织能力建设服务,例如:陆家嘴社区基金会就是在上海映绿公益事业发展中心的培育下成立的,并且在基金会成立之后,映绿还提供了一站式能力建设与培育服务,并带领团队制定了社区公益规划,极大增强了秘书处运营管理基金会的核心能力、提升了基金会运营和管理的规范性、专业性和可持续性。
  4.营造社区公益氛围,培育社区社会组织
  良好的社区公益氛围和高质量的社区社会组织的存在是社区基金会能够有效运转的必要条件和有力支撑。为此,一方面,要营造崇尚公益的社区氛围,为基金会运营奠定公益基础。对于政府而言,可以通过公益支持机构等孵化、培育社区其他社会组织,通过购买公共服务支持社区社会组织的发展,为其承接社区基金会项目打下良好基础。同时,政府还要对社会组织服务中心、社区服务中心等社区中介性、支持类的社会组织进行功能定位,使其明确自身在社区公益体系中的位置,以便实现错位发展与相互补充、相互合作。对于社区基金会而言,应多推出和举办一系列有影响的、社会感召力强、辐射面广的公益慈善活动,激活社区公益氛围、培养居民的公益理念。另一方面,要以社区基金会为平台培育发展社区社会组织,激发社会活力。社区基金会与直接提供服务的社会服务机构不同,它主要“定位于社区服务体系的中游或上游、通过资助其他社会组织实现服务创新”⑨。随着社区基金会的发展与成熟,需要资助的项目势必会日益增多,这时能够承接项目的高质量的社区社会组织的存在就显得尤为必要。因此社区基金会可以通过资助、培训等方式促进社区社会组织尤其是公益慈善类社会组织的发展,相对而言,公益慈善是一个政府和民间社会易于达成共识的新兴领域,有助于在“不易受到外力强势影响的前提下形成一个小的社会生态,促进社区社会组织培育与成长”⑩。
  注释:
  ①⑦蒋蕊:《让爱的阳光照进社区每个角落——上海市社区基金会培育发展情况综述》,《中国社会组织》2017年第12期。
  ②⑧吴佳蔚:《社区基金会——从行政化社区走向共治型社区的可能路径探究》,华东理工大学硕士学位论文,2018年,第24页。
  ③BID是商业发展促进会的英文缩写,起源于加拿大,后流行于北美和英国的一种公私合营城市发展模式,由商家、业主或本地群体发起,由政府整合本地税收并组成管理机构,为本区提供基础设施、商业运营、空间治理等服务。
  ④⑤⑨⑩胡小军,朱健刚:《社区慈善资源的本土化——对中国社区基金会的多案例研究》,《學海》2017年第6期。
  ⑥《微更新的“钱袋子”从哪里来》,《解放日报》2019年2月18日,第11版。
  (作者系中共浦东新区区委党校党史党建教研部讲师)
  (责任编辑 王 玉)
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