从熨平库存波动看地方国库现金管理效用的优化
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摘 要：本文以X省地方国库现金管理操作信息和省级国库库存数据为基础，尝试从熨平国库库存波动的角度出发，分析如何更好发挥地方国库现金管理在提高资金使用效益和增强政策协调性方面的效用。
关键词：财政政策;货币政策;国库现金管理
一、X省地方国库现金效用分析
1.X省地方国库现金管理操作情况
X省于2016年开展第一地方国库现金管理，截止到2019年9月末共进行12次省级国库现金管理投放操作，累计投放1385亿元;共进行12次收回操作，累计收回本金1385亿元，利息8.09亿元。
2.省级国库现金管理效用分析
（1）规范性方面。制度体系初步建立，规范性显著增强。随着国库集中收付制度改革的稳步推进，沉淀在地方国库的资金余额呈现增长趋势，在财政库款余额逐渐走高的情形下，地方政府谋求资金运行高效率、高收益的意愿也愈加强烈。地方国库现金管理试点工作的开展使各地国库现金管理工作进入有章可循、有据可依的规范状态。
（2）效益性方面。财政资金收益明显提升，流动性未见改善。财政资金使用效益是安全性、流动性和收益性的综合体现，其中，资金安全通过制度规范和质押品担保得到了有力保障，资金收益性则因存放模式的改变而得到明显提升。以X省为例，自开展省级国库现金管理工作以来，使用的操作工具均为商业银行定期存款，存款期限主要为定期3个月和定期6个月，存款利率均为同期人民银行基准利率上浮1.3倍，明显高于活期利率，财政资金收益性得到明显提升。但X省现金管理投放规模偏高（平均每次投放115.42亿元）、操作工具不支持随时支取，在减税降费持续推进、财政支出不断加码的积极财政政策背景下，财政资金流动性未得到有效改善。
（3）协调性方面。区域流动性及商业银行流动性受到阶段化、波动化影响。国库现金管理资金投放操作是一项政府存款减少、储备货币增加的操作，相当于对地方区域流动性的注入，反之则相当于流动性的收紧。对中标的商业银行而言，省级国库现金管理的投放意味着定期存款的增加，能够对商业银行的流动性风险管理、资金安排、资产结构等方面起到正向影响。X省国库现金管理的操作间隔不定、规模波动较大，投放间隔最短不足一个月、最长超过五个月，投放规模最小60亿元、最大160亿元，由此对区域流动性和中标商业银行流动性形成阶段化、波动化影响。
二、地方国库现金管理对库存波动的影响
1.X省级国库库存波动情况
（1）库存波动幅度增大。选取相对数指标“离散系数”（标准差与平均数的比值）来分析库存波动性，一般认为该项指标的数值越大，数据的波动幅度也越大。以2015―2019年观察期，计算得出X省省级库存离散系数由2015年的0.426上升至2019年的0.696，说明省级库存的波动幅度从2015年起整体呈现上升趋势。
（2）库存正向偏离是波动加剧的主因。按照偏离方向将数据值对平均值的偏离分为正向偏离（数据值>平均值）和负向偏离（数据值<平均值），观察期内各年的正向偏离天数均明显少于负向偏离天数，但正向偏离值的标准差却明显大于负向偏离值的标准差，并且拉高了总标准差。结果表明：各年库存低于平均值运行的时间较长，高于平均值运行的时间较短、但偏离程度较大，库存的正向偏离是影响库存波动加剧的主要原因。
（3）地方债发行和地方国库现金管理成为库存增长点。统计观察期内X省日库存波动超出20%的天数，得出各年库存大幅增加的天数分别为26天、28天、35天、43天和23天，进一步分析得出造成库存大幅增加的主要原因有中央补助收入、地方债发行收入、地方国库现金管理资金收回及其他。其中，中央补助收入造成库存大幅增加的天数最多，但出现了逐年下滑趋势，而地方债发行和地方国库现金管理资金收回带来新的大额收入，成为新的库存增长点。
2.地方国库现金管理操作放大了库存波动幅度
经过库存波动原因分析，初步判断省级国库现金管理对库存波动起到了放大作用。为进一步说明和证实，选取X省省级国库现金管理第一次操作发生月到最近一次操作发生月的库存日数据作为实际组，以相同区间剔除省级国库现金管理操作影响的库存日数据为对照组，计算得出：实际组的库存标准差和库存平均值明显低于对照组，说明X省省级国库现金管理的开展对财政金起到了十分明显的盘活作用;但实际组的库存离散系数为0.65，较对照组上升96.97%，说明省级国库现金管理的开展对库存波动起到了放大作用。
三、借助地方国库现金管理熨平国库库存波动
1.熨平国库库存波动的意義
（1）提高财政资金的运行效率。财政资金运行效率综合体现在国库收入、支出、库存三方面：收入方面要确保资金及时入库，支出方面要体现“花小钱办大事”，库存方面重点在于“盘活存量”。国库库存波动幅度大表示库存规模过大或过小的状态较多，库存规模过大则偏离了“盘活存量”的要求，库存规模过小则面临无法满足支付需求的风险，库存波动剧烈是财政资金运行无序、效率低下的体现。反之，熨平国库库存波动，意味着减少库存过高或过低的异常状态，使库存在科学区间内小幅波动，既能满足未来一定时期的支付需求，又能减少库存冗余，对提高财政资金运行效率有积极意义。
（2）加强政策协调的平稳性。财政政策与货币政策相互作用、相互影响，财政政策涉及政府存款，货币政策涉及储备货币，政府存款与储备货币呈一定的反向变动关系，政府存款的波动幅度会随着反向变动关系传导到储备货币。在国库单一账户体系下，政府存款相当于国库库存余额，由此可以进一步指出：国库库存余额的波动幅度影响着银行体系的总流动性，基于此，熨平国库库存波动能够为货币政策制定提供平稳预期、优化货币政策实施环境，有利于货币政策与财政政策保持更加平稳的协调关系。
2.地方国库现金管理熨平库存波动的方法探索 （1）操作工具不变的情况下：压缩操作规模、提高操作频次。X省开展省级国库现金管理以来平均每3个月进行一次资金投放，平均每次投放115.42亿元，投放规模过大、投放间隔过长是库存波动加剧的主要原因。因此，在现有操作工具（商业银行定期存款）保持不变的情况下，熨平库存波动的操作方式是压缩操作规模、提高操作频次。在上文基础上进一步提出假设：X省开展每期投放30亿元、每月投放一次、期限均为3个月定期的小规模、短周期省级国库现金管理操作，以实际组库存值为基础通过调整收支计算假设组的库存值。计算得出：假设组的库存离散系数为0.40，较实际组下降38.46%，较对照组仅上升21.21%，远低于实际组的96.97%，说明假设操作熨平库存波动的作用优于实际操作。
（2）操作工具可变的情况下：借鉴发达国家操作经验。部分发达国家较早开展了国库现金管理并取得了较好的效果，每个国家因管理机构和金融市场的差异性而选择了不同的操作工具和操作模式，但多以“定期+不定期”的形式为主，在库存低位通过发行或拍卖短期、超短期国债充实国库，在库存高位通过国债回购或持有优质金融资产盘活资金。这样做的优点是能够对库存的高低起伏及时做出反应，在短期内用反向资金运作抹平库存波动，但其先决条件是拥有较高的国库现金流预测水平和活跃的资本交易市场。
四、优化地方国库现金管理效用的意见与建议
1.推进国库信息化建设
一是推进基础数据信息系统建设，以现有的国库信息系统为依托，汇总财政、税务、海关等各有关单位的财政资金运行数据，为准确预测国库未来现金流提供大数据平台支持。
二是推进专项操作信息系统建设，将地方国库现金管理计划制定、信息发布、招标投标等环节全部纳入电子操作平台，减少人工操作耗费的时间和物质成本，为灵活调整操作周期提供更大空间。
2.引入综合评价协调性指标
通过地方国库现金管理熨平国库库存波动，能够为货币政策制定及实施提供稳定的市场环境，从整体上保证财政政策与货币政策平稳协调。如果要更进一步地加强政策之间的协调配合，可以在设计地方国库现金管理综合评价指标体系时充分考虑货币政策的阶段性特点。基于此，地方国库现金管理综合评价指标可以借鉴货币政策的变化特点，将投标银行对小微企业和民营企业的支持情况纳入指标范围，在整体保持平稳的基础上更有指向性地配合货币政策实现“定向降准”的目的。
3.尝试操作工具的多元化探索
对地方国库现金管理而言，采取多元化操作工具能够有效提高操作的靈活性，能够在短期内对国库库存的突发性增加或减少做出迅速应对，平滑库存波动带来的不利影响。考虑到我国目前的货币市场发展水平、债券种类设置情况和国库现金流预测能力，发行短期国债、进行国债回购等操作工具尚不适宜在短期内开展。为了弥补当前操作工具单一、期限过于固定的缺陷，建议结合地方具体情况尝试使用商业银行通知存款或协议存款等方式作为地方国库现金管理的补充操作工具，这一类存款的利率低于定期存款利率、高于活期存款利率，资金的支取相对灵活，不受期限和金额的限制，便于各地在库存发生异常波动时及时做出资金调整，为货币政策与财政政策的协调配合提供平稳环境。
（责任编辑：王文龙）
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