社区矫正中的刑事执行检察监督问题研究
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作者:李训伟
〔摘要〕 刑事处罚的执行是人民检察院刑事执行检察监督的对象。社区矫正作为一种创新型的非监禁刑事执行方式，对新时代刑事执行检察监督工作提出了新的挑战和要求。社区矫正中刑事执行检察监督的法定性、职责性足以表明人民检察院对社区矫正这种执法活动开展刑事执行检察监督的正当性和必要性。刑事执行检察监督的职能可分解为：阶段化刑事执行检察监督、对象性刑事执行检察监督和任务性刑事执行检察监督。实践中，鉴于刑事执行检察监督的主动性作用发挥受限，必须重树社区矫正中刑事执行检察监督理念，充实刑事执行检察监督力量，突出刑事执行检察监督重点，建立健全检察院内部规章制度，以保障刑事执行检察监督工作流程的有效、规范、顺畅。
〔关键词〕 社区矫正;刑事执行检察监督;法定性;职责性
〔中图分类号〕D926.8 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2020）02-0088-05
党的十九届四中全会公报提出，坚持和完善中国特色社会主义法治体系，要“健全社会公平正义法治保障制度，加强对法律实施过程的监督”。《宪法》规定，“人民检察院是国家的法律监督机关”，有权对各类法律实施行为进行监督，达到维护中国特色社会主义法治体系之目标。新时代，人民检察院的法律监督主要通过检察权加以落实。刑事检察权、民事检察权、行政检察权和公益诉讼检察权是人民检察院在新时代确立的“四大检察”职权。刑事检察权的内涵较为丰富，具体包括刑事批捕、刑事公诉、刑事抗诉、刑事监督等，在本文中特指刑事执行检察监督。
社区矫正作为监狱监禁刑罚的替代措施，具有典型的非监禁刑事执行特点，因此，对社区矫正的刑事执行，与对监狱监禁刑罚的执行会有较大区别，例如，社区矫正的刑事执行思想不再以崇尚惩罚效果为主要内容，而是转向对教育刑罚观、刑罚社会化等观念的重树;轻微犯罪人是社区矫正的特定对象;社区矫正的刑事执行场所为开放式的社区;对社区矫正的刑事执行检察监督并未设置类似驻（监）所检察室这样的机构。社区矫正作为一种创新型的刑事执行方式，必然对刑事执行检察监督提出新的要求。刑事执行检察监督虽为我国社区矫正工作取得的成绩起到了保驾护航的作用，但不可否认的是，在我国社区矫正实践中，刑事执行检察监督仍在某些方面存在无法适应新时代社区矫正工作需求的现象。所以 必须进一步完善社区矫正刑事执行检察监督的相关举措，以保障刑事执行检察监督工作流程的有效、规范、顺畅。
一、社区矫正中刑事执行检察监督的法定性和职责性
（一）法定性
对社区矫正工作的刑事执行检察监督，是人民检察院依法取得的法定职能，这就从源头上保障了人民检察院对社区矫正执法活动进行刑事执行检察监督的法定性 。例如，《宪法》第129条规定，人民检察院是国家的法律监督机关;2018年新《刑事诉讼法》第8条规定，检察院依法对刑事诉讼活动实行法律监督;第276条规定，检察院对刑事执行机关执行刑罚的行为是否符合法律实行监督。此外，《宪法》第266条、267条、273条、274条、275条也分别规定了人民检察院对社区矫正执行工作进行刑事执行检察监督的具体要求。2019年12月颁布的《社区矫正法》第8条第二款规定，人民检察院依法对社区矫正各执法环节予以法律监督，同时该法第62条规定了人民检察院要区别不同情况，对存在的违法矫正行为有权提出纠正、整改意见，如提出口头纠正意见或制发纠正违法通知书、检察建议书等，被建议机关应当及时纠正、整改，并向检察院反馈有关情况。
（二）职责性
在社区矫正中，人民检察院依法进行刑事执行检察监督并非“可有可无”，而是具有不可推卸的职责。所谓职责，是指在职位上必须承担的工作范围、任务和责任。刑事执行检察监督是人民检察院依法承担的职责，监督社区矫正的执行，以保证国家法律的正确实施，打击社区矫正工作人员的违法行为，维护社区矫正对象的合法权益。实践中，社区矫正中的刑事执行检察监督多被认为属于“检察过界”“可有可无”，认为社区矫正是司法行政机关的事，不是人民检察院的主要业务范围，与检察院无关;对社区矫正对象在社区矫正期间可能发生的重新犯罪已经由社区矫正机构进行预防，人民检察院存在“越界”之嫌。而实际工作中存在的类似观点不仅抹杀了人民检察院对一切法律实施行为履行刑事执行检察监督的职责性，而且是对《宪法》《刑事诉讼法》《社区矫正法》相关规定的重大误解。社区矫正中的刑事执行检察监督不仅是一项刑事检察业务，也是一项刑事检察责任。
社区矫正中的刑事执行检察监督的法定性、职责性足以表明人民检察院对社区矫正这种执法活动开展刑事执行检察监督的正当性和必要性，社区矫正中的刑事执行检察监督不是“可有可无”，也不是“检察过界”，应当是在法定职责范围内，依法定程序“主动”检察监督而非“被动”或“事后”检察监督。
二、刑事执行检察监督职能在社区矫正中的分解
宏观上，检察院的刑事执行检察监督职能可以表述为：强化法律监督，保证法律正确实施，维护公平正义;微观上，刑事执行检察监督的职能可分解为：阶段化刑事执行检察监督、对象性刑事执行检察监督和任务性刑事执行检察监督。在社区矫正中，分解刑事执行检察监督的职能突出了人民检察院对社区矫正工作全方位、多层面的检察，有利于保障社区矫正工作的依法开展，消除社区矫正对象再犯罪的潜在因素，促进社区矫正对象顺利融入社會。
（一）阶段化刑事执行检察监督
1.入矫前的刑事执行检察监督。对被确定有罪的人能否适用社区矫正，在决定作出前需依法对罪犯进行社会调查。根据《社区矫正法》的规定，人民法院、监狱是社区矫正的决定机关，它们可以委托执行地的社区矫正机构或其他社会组织、团体进行相应的社会调查评估，以便确定对罪犯适用社区矫正不会对所居住的社区造成新的社会危害、不致再次实施犯罪。法院对被告人进行的社会调查评估是判定被告人能否予以社区矫正的前提条件，体现了我国对量刑工作规范化的要求，属于刑事执行活动，应当接受人民检察院的刑事执行检察监督。监狱对服刑的罪犯进行的社会调查评估是决定罪犯能否予以社区矫正的先决条件之一，是能否变更刑罚具体执行方式的重要依据，属于刑罚执行的一种活动，也应当接受人民检察院的刑事执行检察监督。因此，人民检察院应当对入矫前的社会调查评估工作进行刑事执行检察监督，以确保交付执行前各环节的合法性。 2.入矫后的刑事执行检察监督。入矫后即矫中阶段是人民法院判定被告人予以社區矫正或者监狱决定变更刑罚执行方式并交付执行的阶段，属于典型的刑事执行活动，这也是开展社区矫正工作的主要阶段，更是人民检察院对社区矫正工作予以重点监督的环节。在矫中阶段，社区矫正存在社区矫正的执行和社区矫正的变更两种可能（例如，社区矫正对象在社区矫正期间出现违法犯罪行为时，将社区矫正对象予以收监执行）。根据《刑事诉讼法》《社区矫正法》的相关规定，人民检察院应对社区矫正工作依法进行刑事执行检察监督，以保证国家法律的正确实施及其权威性。
入矫后的执行机关为县级以上的司法行政机关及其派出机构（司法所）。人民检察院对交付执行后的社区矫正进行刑事执行检察监督时应重点关注社区矫正公权力行使的合法性、正当性，即对司法行政机关在具体执行社区矫正过程中是否存在职务犯罪现象、漏管脱管等形成的“虚管”问题予以刑事执行检察监督，重点检察监督社区矫正工作人员是否存在滥用职权侵犯社区矫正对象合法权益、是否存在玩忽职守放纵社区矫正对象的行为等。实践中，在社区矫正交付执行阶段，刑事执行检察监督职能的履行还存在一些不足。据调研，个别人民检察院的刑事执行检察部门对社区矫正工作的态度可概括为“事多人少，顾不上”“权责不明”等 。
3.解矫时的刑事执行检察监督。解矫时的刑事执行检察监督即在社区矫正后期，人民检察院对社区矫正机构是否依法对社区矫正对象宣告解除社区矫正进行刑事执行检察监督。《社区矫正法》第44条规定了宣告解除社区矫正的主体、程序和宣告内容等。人民检察院对此应当发挥刑事执行检察监督的主动性，而不是该条规定的人民检察院“被动的”予以检察监督，以避免形式化、走过场的刑事执行检察监督。人民检察院需要着重对社区矫正对象是否符合解除社区矫正的条件进行实质性刑事执行检察监督，例如，可以针对社区矫正期限是否届满，特别是要重点对社区矫正对象的再犯危险性是否得以控制等内容予以刑事执行检察监督，确保社区矫正对象的再犯因素通过参加社区矫正得以消除;如发现解矫不符合相关规定时，应当及时制止并提出检察意见，必要时可追究相关责任人的法律责任，防止“提前解除”“延迟解除”等违法现象出现，进而保证法律的正确实施和保障社区矫正对象的合法权益。
（二）对象性刑事执行检察监督
刑罚权作为一种公权力，具有扩张的本性。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验 〔1 〕。社区矫正具有刑事执行的法律属性，体现为国家刑罚权的行使;社区矫正则是国家刑罚权运行的载体，存在国家刑罚权侵害矫正对象权益的可能，为此，有效限制国家公权力在运行中的非法侵害性，应是刑事执行检察监督的题中应有之义。
1.社区矫正管理机关及其执行机关。根据2019年《社区矫正法》第8条、第9条的规定，社区矫正机构可以分为三类：一是主管机关，即各级司法行政机关;二是管理机构，即乡镇以上地方人民政府根据需要设立的社区矫正委员会，承担社区矫正的组织、协调、指导职责;三是执行机关，即县级以上人民政府根据需要设立的社区矫正机构。主管机关、管理机构、执行机关分别享有社区矫正的管理权和执行权，属于刑事执行活动，应成为刑事执行检察监督的对象。
2016年最高人民检察院组织了“积极查办刑罚交付执行中的职务犯罪案件”推介活动，提出“强化检察一体化办案机制，严查失职渎职”。“检察一体化”的办案机制既能保证人民检察院清理、纠正刑罚交付执行中的违法问题，又能积极协助监察委员会查办刑罚交付执行中的职务犯罪案件，切实增强了刑事执行检察监督的实效。
2.人民法院和监狱。人民法院和监狱作为适用社区矫正的决定机关，同时也是刑罚权的行使机关。人民法院对于可能判处三年以下有期徒刑、拘役和管制刑的罪犯，可以同时对其宣告缓刑。缓刑即暂缓对罪犯执行原判刑罚，待缓刑考验期满后不再执行原判刑罚。因此，人民法院在对被告人拟宣告缓刑时，可以委托执行地的司法行政机关或其他社会组织、团队对罪犯进行社会调查评估（即再犯危险性评估），以确保被宣告缓刑的罪犯不会给执行地的社区造成新的危险。因此，刑事执行检察监督的对象包括人民法院是否依法委托执行地的司法行政机关或其他社会组织、团体对被告人进行社会调查评估，是否将社会调查评估报告作为适用社区矫正的依据以及是否将该评估报告随判决书等法律文书一并送达执行地的社区矫正机构。
监狱是我国的刑罚执行机构，对于在服刑过程中认真遵守监规、确有悔改表现的罪犯，可以为其申请假释，提请人民法院予以审查。假释即附条件的将罪犯提前予以释放，假释考验期满即视为刑罚执行完毕。监狱能否依法为服刑罪犯申请假释、负责审查的人民法院是否依法行使审查权，都属于人民检察院刑事执行检察监督的对象性内容。
（三）任务性刑事执行检察监督
充分保障社区矫正这种刑事执行活动的合法性是刑事执行检察监督的任务之一。社区矫正是人民法院、监狱依法进行刑事（罚）执行的具体体现，是对刑事裁决结果的一种执行方式，具有实现惩罚与教育相结合的效果。对社区矫正进行刑事执行检察监督就是要保证刑事执行目的的合法实现，并纠正可能出现的违法行为。法律得以正确适用是体现法律权威的有效途径之一，反之，则有损法律的权威。“强化检察一体化、严查失职渎职”是保障刑罚执行合法化的必要措施，由此，刑事执行检察监督得以成为法律正确适用的维护剂和助推剂。此外，刑事执行检察监督的另外一个任务是预防社区矫正对象在接受社区矫正期间重新犯罪或再次犯罪。入矫后的执行阶段，虽有司法行政机关的社区矫正工作人员对社区矫正对象进行监督管理，但作为法律监督机关，人民检察院也应当从刑事检察的角度加强对社区矫正对象在接受社区矫正期间具体行为的法律监督，这样既能防止社区矫正对象在社区矫正期间重犯再犯，也可以从侧面督促社区矫正工作的依法开展。
三、进一步完善刑事执行检察监督
2016年12月国务院法制办公布了《社区矫正法（征求意见稿）》，该意见稿中第11条到第19条规定了人民检察院对社区矫正执法活动的刑事执行检察监督工作制度;2019年第十三届全国人大常委会第十一次会议首次审议了《社区矫正法（草案）》，并在中国人大网公布，面向社会公众征求立法建议，该草案中在不同的章节多次提到人民检察院对社区矫正工作的刑事执行检察监督要求;于2019年12月28日颁布的《社区矫正法》通过多个法条对人民检察院的刑事执行检察监督最终予以认可。但是，通过对比分析后不难发现，人民检察院对社区矫正工作的刑事执行检察监督在职责要求上更多地体现了一种“被动性刑事执行检察监督的工作态度”， 不仅不利于发挥刑事执行检察监督的职能，反而制约了刑事执行检察监督之效能。人民检察院一般是在监狱、看守所派驻“驻监（所）检察”实现对刑罚执行的监督，对于在开放的社区执行刑罚的刑事活动，刑事执行检察监督也应该进行多个面向的转变，以适应新时代社会发展对刑事执行检察监督工作的新要求。 （一）重树社区矫正中刑事执行检察监督理念
由于过去一段时期存在“重审判、轻执行”的做法，使得检察机关的刑事检察职能较为弱化，监督效果也就不明显 〔2 〕。《社区矫正法》第62条规定，“人民检察院发现社区矫正工作违反法律的，应当依法提出纠正意见或检察建议。被建议单位应当将采纳纠正意见、检察建议的情况采用书面的方式予以回复，没有采纳的应当说明理由” 。该条规定也仅是明确了人民检察院发现违法矫正行为的事后处理方式，并未对事前的刑事执行检察监督予以明确规定。此外，《社区矫正法》作为由最高立法机关制定的法律，其功能在于指导、规范全国各级司法行政机关依法、有序开展社区矫正工作，也可达成对社区矫正制度在认知方面的共识。《社区矫正法》可以将社区矫正中的刑事执行检察监督作为一项重要制度加以规定，进而为人民检察院独立（或联合）其他司法机关制定社区矫正的刑事执行检察监督意见、办法等提供法律依据，以重树刑事执行检察监督理念。笔者建议在《社区矫正法》的实施过程中将刑事执行检察监督以解释的方式予以专门规定，并对刑事执行检察监督制度的指导思想、工作原则、工作流程、工作责任进行原则性规定，以便为社区矫正的刑事执行检察监督的特别规定留出立法空间。
党的十八届四中全会报告指出，全面推进依法治国要“完善刑罚执行制度、统一刑罚执行体制”。目前在我国还未制定统一的“刑事执行法”的情况下，强化人民检察院的刑事执行检察监督权无疑是一种更有效的选择。通过在人民检察院内部重树刑事执行检察监督职责理念，可以不断强化在社区矫正执法活动中的刑事执行监察监督权，例如，由派驻乡镇的人民检察室具体落实刑事执行检察监督职能，以此保证人民检察院的刑事执行检察监督“触角”延伸到社区。
通过对社区矫正刑事执行检察监督权的强化来重树刑事执行检察监督理念，存在三种实效：一是畅通了社区矫正对象的申诉渠道，从制度上保障了社区矫正对象的“话语权”，进而将社区矫正中出现的“矫正矛盾”化解在基层、消解于萌芽;二是通过对社区矫正工作进行刑事执行检察监督可以及时发现存在的刑事执行违法问题，发出执行检察建议书，责令其纠正、整改;三是对社区矫正工作人员涉嫌犯罪的，则可将犯罪线索转交给监察委员会、公安机关，依法追究其刑事责任。
（二）充实社区矫正中的刑事执行检察监督力量
党的十八届四中全会报告提出，公、检、法、司要各司其职，健全侦查权、检察权、审判权、执行权之间的相互配合、相互制约的体制机制。因此，对刑罚执行活动的有效刑事执行检察监督离不开检、公、法、司、监各机关的相互配合。社区矫正作为一种创新型、开放式的刑事执行方式，与传统的监狱改造存在诸多方面的差异，例如，在社区矫正工作的参与机构方面，社区矫正工作的开展需要公、检、法、司、监、民（政）、社（区）的共同参与。因此，从刑事执行检察监督的角度出发，在制度层面保障社区矫正的顺利进行就不仅仅需要人民检察院的“单兵作战”，还需要人民检察院联合公、法、司、监、民共同制定相应的刑事执行检察监督办法，群策群力，以保障社区矫正刑事执行活动的依法、高效开展。
2012年的《社区矫正实施办法》、2016年的征求意见稿和2019年的《社区矫正法》中多次出现“抄送”一词，这是对人民检察院在社区矫正中功能定位的一种描述，具有明显的被动性，也在一定程度上折射出刑事执行检察监督的工作量与刑事执行检察监督的人员力量之间存在较为突出的紧张关系，“事多人少”已然成为制约刑事执行检察监督工作的现实瓶颈 〔3 〕。突破上述困境的思路是寻求检察编制外的“刑事执行检察监督力量”，在目前我国还未全面推行“驻社检察”的情况下，可以创建刑事执行检察监督的联系人制度。联系人制度将刑事执行检察监督的工作模式由“单一刑事执行检察监督”变为“集中刑事执行检察监督”，有利于提高刑事执行检察监督的工作效率;同时，也是破解实践中存在的各机关只重“配合”不重“参与”难题的一种有益尝试。联系人制度中的成员包括刑事执行检察人员、主审法官或监狱工作人员、社区矫正工作人员和社区的工作人员;联系人制度应形成定期联席会议，由检、法、监、司、社等单位的工作人员参加社区矫正执行情况联席会议（现场会或网络会），以保证社区矫正工作信息交汇的及时性、有效性，进而保障刑事执行检察监督的效率。设置该项联系人制度的主要目的有两个：一是化解人民检察院“事多人少”的难题，检察人员不用对社区矫正工作逐家逐户进行刑事执行检察监督，在提高检察监督效率的同时又充实了检察监督的人力;二是有效实现人民检察院与司法、法院、监狱、社区之间矫正信息、数据的相互交汇，及时了解、跟踪、掌握社区矫正的执行进展情况。
（三）突出社区矫正中的刑事执行检察监督重点
2012年的《社区矫正实施办法》确立了社区矫正的主要目的是“将社区矫正人员改造成为守法公民，使其顺利回返社会”;2016年的征求意见稿再次对该社区矫正目的予以确认;2019年的《社区矫正法》则在此基础上增加了“消除社区矫正对象再犯因素”的内容。上述三个文件，可以将社区矫正的目的概括为两项任务：对社区矫正对象的监督管理和帮扶教育。鉴于社区矫正工作中的监督管理与刑事执行情况的联系更为紧密，从刑事执行检察监督的角度看，应加强对监督管理工作的刑事执行检察监督力度，并将其列为重点工作。
对社区矫正監督管理工作的检察监督，必须要严把社区矫正的“交付关”和社区矫正的“执行关”。严把社区矫正的“交付关”，要求刑事执行检察监督部门严格把控社区矫正数据信息的完整性而无遗漏、真实性而无虚假、及时性而无延滞，做好登记审查工作，发现问题及时纠正，避免出现社区矫正对象与相关法律文书“交错报到”的现象。严把社区矫正的“执行关”，要求刑事执行检察监督部门严格把控社区矫正决定机关、执行机构的“监督管理”工作：作为社区矫正决定机关的人民法院、监狱是否依法履行交付执行职能，执行地的司法行政机关是否依法接受社区矫正对象、对法律文书是否建档立案、是否科学制定并切实执行社区矫正方案，社区是否依法开展具体的社区矫正工作，执行过程中社区矫正工作人员是否存在失职渎职行为或由此引发“脱管”“漏管”现象，社区矫正对象的合法权益是否得到保障及申诉渠道是否畅通等。当然，涉及社区矫正的监督管理工作，在强调刑事执行检察监督的同时，也要注意防止“检察过界”。
（四）建立健全检察院内部规章制度
为进一步完善社区矫正刑事执行检察监督制度，人民检察院应该加快其内部对“社区矫正刑事执行检察监督”的制度设计。为保证刑事执行检察监督制度在“墙内”“墙外”的同等性、规范化，指导刑事执行检察监督流程的规范性文件得以制定，例如，《关于加强监外执行检察工作的意见》《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》《关于加强对监外执行罪犯脱管、漏管执行检察的意见》《人民检察院监外执行检察办法》等。被采取监外执行的罪犯大都放在社区进行矫正，多部法律文件的存在容易在具体执行过程中给执行主体带来适用上的选择困难。笔者建议，最高人民检察院应整合上述规范性文件，化分散为统一，提高立法质量，制定“人民检察院社区矫正检察监督条例”，统一人民检察院对入矫前社会调查评估的刑事执行检察监督的指导思想、检察标准及法律责任;赋予人民检察院对社会调查评估结论的否定权等，以此指导全国的社区矫正刑事执行检察监督工作。相关部门在制定该指导意见时，可依据社区矫正的执行进度、适用对象、监管级别，在每一阶段针对具体对象详细制定刑事执行检察监督的介入时间、工作形式、文书的制作登记、刑事执行检察监督的自查汇报、刑事执行检察监督结果的反馈与修订、刑事执行检察监督与追诉犯罪的衔接等制度，以保障刑事执行检察监督工作流程的有效、规范、顺畅。
〔参 考 文 献〕
〔1〕孟德斯鸠.论法的精神：上〔M〕.张雁深，译.北京：商务印书馆，1963：8.
〔2〕贡太雷.惩戒与人权：中国社区矫正制度的法治理论〔M〕.北京：法律出版社，2015：104.
〔3〕南通市通州区人民检察院课题组.检察机关监督社区矫正的实践、问题和对策〔J〕.中国检察官，2016（12）：35-38.
责任编辑 李 雯
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