中国住房租赁市场制度变迁、路径依赖与低端锁定
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作者:刘会洪 张果 高璐璐
[摘 要]我国住房租赁市场随着住房制度改革而发展形成，上世纪八九十年代住房制度改革中制定了以出售公房为最主要方式的改革措施，形成了以建立住房市场化分配制度为目标的住房制度，构成了我国住房租赁市场发展的制度基础。之后由于地方政府从土地财政中获得了巨额的财政与政绩绩效，住房买卖市场得到快速发展，但住房租赁市场被长期忽略。虽然近年来住房租赁市场的发展得到重视，并被视为对住房买卖市场实现了有效替代。但由于利益捆绑下的路径依赖效应，地方政府并没有投入太多资源来支持住房租赁市场发展，而住房租赁市场长期处于无序、不规范发展，使其陷入低端锁定的困境，住房租赁市场仍远远不能形成与住房买卖市场并重的局面，这需要政府与社会多方发力，促进住房租赁市场的长足发展。
[关键词]住房租赁市场;住房买卖市场;公共租赁住房;制度变迁;路径依赖
一、前言
近年来，中央政府将发展住房租赁市场作为住房市场长期稳定健康发展的重要举措，提出了租购并举、租购同权等目标，并从户籍制度、财税政策、信贷支持、土地供给等多方面出台了政策措施鼓励住房租赁市场的发展。然而，目前我国住房租赁市场发展仍然滞后，住房租赁的法律法规长期制度短缺，市场运行的规范化程度不高，使得租赁双方特别是租房者的权益没有得到有效保护，市场层次基本停留于解决低端居住需求层面，这使得住房租赁市场难以形成对住房买卖市场的有效替代，阻碍了“租购并举、租购同权”目標的实现[1]。住房租赁市场发展滞后的现状，与我国住房租赁市场的制度供给、制度变迁及路径依赖存在很大的关系。因此，本文尝试从新制度分析的视角来解析我国住房租赁市场的发展演变与现实问题，并对未来住房租赁市场的提升发展提出建议。
二、我国住房租赁市场的初始制度供给与制度变迁
新中国成立后，建立了社会主义公有制，为支持工业，特别是重工业的发展，长期实施先生产后消费的经济政策，作为消费性产品的住房投资严重不足[2]。为了补偿低工资下城镇居民消费能力不足，无法购置住房的窘境，由国家统一建造公共住房，分配给职工居住，只象征性地收取一点租金。政府或单位出资建造，低租金或无偿提供给城镇居民居住，这就是计划经济年代中国的公共住房租赁制度。当然，在具体实施过程中，由于主要由单位负责建造与管理，并且部分建设资金也是由单位筹集，所以实践中实权部门及效益好的单位建造及提供的住房多，而一般的单位建造及提供给职工的住房少，形成了横向的住房分配不均现象。而在单位内部，级别高、掌握权力的人可以更早地获得面积大的住房，一般职工则要等待很长时间，且只能分配到面积小的住房，形成纵向的住房分配不均现象[3]。由于国家对住房建设的投资严重不足，而国家又是城镇住房供给的主要来源，从1949年到1978年，城镇居民的人均住房面积从4.5平方米下降到3.6平方米，平均每人只有一张床的位置[4]。因此，对于这种住房福利分配制度是否是真正的住房高福利，一直存在争议[5]。
（一）公共租赁住房的初始制度供给与制度变迁
改革开放后，住房制度也进行了改革。上世纪80年代，先后进行了成本价售房、三三制售房、提租补贴等改革试点，但由于住房制度涉及居民购房能力、土地与住房供给制度、社会的稳定等问题，改革成果有限，并没有达到预期目标。就成本价售房而言，由于城镇居民收入水平仍然很低，无力承担购房的成本，因此无法推行。而三三制售房，由政府、单位及个人各承担三分之一建房成本，职工购房能力大幅度提高，但由于政府及单位要承担大部分建房成本，在当时的经济条件下，政府与单位难以负担，因此也无法全面推行。上述两项改革，也由于低租金制度没有根本改变，因此也难以调动职工购房的积极性[6]。1986年后，改革重点放在提高公房租金，以租养建，同时提高职工工资，变暗补为明补。然而，1988年与1989年先后出现的高通货膨胀与政治风波后，经济出现困难，财政紧张，提租补贴改革难以继续推进。此次改革的动力，在于国家财政困难，无法继续维持原有的住房福利供给制度，因此希望通过市场的力量，弥补政府对住房投入的不足，减轻政府的财政压力。同时，原有住房福利供给制度导致的住房需求与住房供给的巨大缺口，也使得政府希望引入社会资金，加大住房供给规模，缓解住房供需矛盾。
进入90年代，停顿了两年之久的住房改革再次启动。1991年，上海首先推行了住房公积金制度改革。1991年6月，国务院发布《关于继续积极稳妥进行城镇住房制度改革的通知》，随后于当年10月又发布了《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，这两个文件提出住房建设由国家、单位与个人共同投资，住房租金实施多提少补或小步提租不补、新房先卖后租、新房新租等。1994年7月，国务院发布《关于深化我国城镇住房制度改革的决定》，决定在全国推行住房公积金制度，制定了公房出售的操作办法。此后，小步提租不补与出售公房等措施在全国逐步实施。小步提租不补政策在实施过程中，由于职工工资收入低，难以大幅度提高租金，因此在长达几年的时间里，租金提高的幅度有限，实现房租市场化的目标遥遥无期[7]。因此，具体实施中改革的重点转移到公房出售上，为了让职工踊跃购房，各地的公房出售价格都比较低，这很大程度上得到了城镇职工的接受。对于政府来说，每出售一套公房，就减少了对公房的维修管理支出，同时获得了一笔售房收入，因而政府也是积极推进。到了1998年时，城镇住房私有率达到了50%[2]。
1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确提出停止住房实物分配，实施住房分类供应制度，即高收入者购买商品房，中低收入者购买经济适用房，给最低收入家庭提供廉租房。这一政策的出台成为我国住房制度改革的根本性政策调整，标志着持续了50年之久的住房福利分配制度的正式终结，住房市场化分配成为主体①。我国住房租赁市场由政府给城镇居民提供公共住房，居民缴纳极低房租的住房福利制度，转变为政府提供极少量的廉租房，提供给最低收入家庭居住，并收取少量租金的住房保障制度。确立住房货币化分配制度后，对原有公房的出售速度大大加快，到2000年，大部分单位完成房改，将公房出售给了职工。住房商品化后，住房建设的速度大大加快，但与此同时，住房价格也快速上涨，城镇居民买不起房的问题日益突出。而经济适用房与廉租房则由于各种原因所占比重很小，不能满足居民的住房需求。2007年8月，国家务出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，探索建立现代住房保障制度。2010年，住建部等七部委发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，提出大力发展公共租赁住房，主要面向城市中等偏下收入住房困难家庭，单套住房面积控制在60平方米以下，只租不售。 “十二五”规划也提出，要加大保障性住房供给，完善租赁补贴制度，重点发展公共租赁房，逐步使其成为保障性住房的主体。这些政策的出台，意味着政府的住房保障政策进行了较大的调整，从不切实际的以经济适用房为主体，转变为重点发展公共租赁住房，辅之以租赁补贴制度，并与廉租房一起构成住房保障的主体。
综上所述，我国公共租赁住房的初始制度是在公有住房制度背景下，为缓解国家财政困难及住房供给严重不足的矛盾，实施提租与售房制度改革，但由于提租困难重重，政府又急于甩掉公房建设与租金补贴的财政包袱，因而实际演变为以公房出售为主的住房制度改革，并最终确立住房商品化的市场分配制度。在随后的制度变迁中，由于地方政府从土地使用权出售与房屋交易中获得了巨额的财政收益，并推动了城市建设与经济发展，所以极力维护以住房买卖为主的房地产市场格局，形成住房买卖市场飞速发展，而住房租赁市场发展缓慢，特别是公共租赁住房严重短缺的局面。又由于住房商品化所带来的房价过快上涨、房地产泡沫不断膨胀，高房价下的住房困难成为全社会关注的焦点，并日益成为影响社会稳定、危胁经济稳定与金融安全的重大问题，在中央政府与社会舆论的推动下，大力发展公共租赁住房作为改善低收入家庭住房困难、重塑社会公平、促进房地产市场健康发展的重要举措成为新时期的基础性住房制度，并作为主要的住房保障措施成为房地产市场的重要支柱。
（二）商业性租赁住房的初始制度供给与制度变迁
在公共租赁住房政策不断调整的时候，随着商品住房市场的形成，商品化的住房租赁市场开始发展并不断壮大。商品化的住房租赁市场随着人口的流动，特别是在沿海城市及大城市，由于外来人口的大量涌入，形成了巨大的住房租赁需求，拥有多套住房的家庭，以及部分工业园区所建造提供的租赁性住房，就成了住房租赁市场的供给主体。由于住房租赁者多为收入较低的人群，因此长期以来，租赁性住房的居住条件较差，管理也较为混乱。因而，绝大多数租赁者也只将住房租赁作为无力购买住房的无奈选择，一旦有能力购房基本都会选择通过购房来提高居住条件。当然，随着经济的发展，高端人才的流动性也越来越高，也就产生了对住房租赁的高端需求，因此，高端租赁性住房的供给也在增加。故而形成了以低端住房租赁市场为主，中高端住房租赁市场为辅的局面[8]。
随着房地产价格的不断上涨，房地产泡沫的不断膨胀，以及发生金融风险的可能性不断提高，在行政管控、信贷、土地、财税调整等短期性调控政策效果有限，政策负面效应较大的情况下，中央越来越重视对房地产长期性调控政策的使用，把发展住房租赁市场作为促进房地产市场长期健康稳定发展的重要举措，大力促进商品性住房租赁市场的发展。如2016年6月3日，国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，提出实行购租并举，把发展住房租赁市场作为住房制度改革的重要内容。2017年7月18日，住建部、国家发改委等九部委出台《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，提出要加快推进租赁住房建设，培养和发展住房租赁市场。与此同时，广州率先推出“租购同权”政策，赋予住房租赁者更多的社会公共权益，以从根本上解决住房市场上“重购轻租”现象。2017年8月，国土资源部、住建部在北上广等13个城市开展集体建设用地建设租赁住房试点，通过增加低成本租赁住房来缓解一二线城市住房困难问题。发展住房租赁市场的核心举措之一就是支持住房租赁企业发展，以改变过去以家庭出租为主体的状况，提高住房租赁市场的管理水平与居住条件，使住房租赁市场在居住条件、管理层次上可以部分替代住房买卖市场，同时提高租赁者的各种权利，逐步实现租购同权。在政策的支持下，全国许多一二线城市，如北京、上海、杭州、成都、武汉、重庆等，涌现出大批住房租赁性企业，专门从事住房租赁业务。但在目前高房价、高售租比的社会背景下，住房租赁企业还难以形成稳定成熟的盈利模式，经营风险较大，管理及住宅质量也存在较多問题[9]。
因此，商业性租赁住房供给，是在原有公共住房改革的基础上，伴随住房市场化改革发展起来的。住房市场化改革后，政府关注焦点在住房买卖市场，并出台了许多的制度与政策支持、规范其发展，而对于住房租赁市场，则很少关注，也没有较为完善的制度与政策进行规范，因而住房租赁市场处于一种主要由民间约定俗成和社会习惯来规范的状况，这导致了住房租赁市场无序、混乱与不规范的局面。此后，随着房价的不断上涨，住房困难问题成为长期性、普遍性的社会问题，住房租赁不仅作为缓解住房困难的临时性措施，也被作为改善住房条件的永久性措施，出现在政府的政策中，开始被中央政府与地方政府重视，并把租赁性住房供给上升到与交易性住房供给并重的地位，作为解决居民住房困难、改善居住条件的主要方式。
三、中国住房租赁市场发展的路径依赖效应与低端锁定
我国租赁市场脱胎于计划经济时代的公有住房制度，租金低、住房品质低、居住条件低是公有住房时代的显著特点。人们对住房的要求是解决住房的有无问题，没有条件也没有能力追求居住的舒适性，也不求住房的所有，只要求住房的所用。在住房市场化分配后，这一特性在人们对住房的租赁需求中也很大程度上地保持下来，对租赁性住房的需求主要是解决居住问题，而不是追求居住的舒适性。而实现居住的舒适性，基本是通过购置住房来实现。
（一）公共租赁住房的路径依赖效应
计划经济时代，长时期的住房福利分配制度，既给政府带来了沉重的住房建设压力及财政压力，也没能很好地解决和改善城镇居民的住房条件。因此，改革开放后，住房制度改革的一个主要动力是政府要减轻财政压力，甩掉住房补贴及住房建设的财政包袱。当全面实施货币化住房分配制度后，虽然国务院在《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中提出，要建立以经济适用房为主体、商品房与廉租房为辅的住房供应体系，但在政府甩掉财政包袱的动机下，实际变成了以商品房为主体、经济适用房与廉租房为辅的住房供应体系。廉租房作为住房市场化时代下的公共租赁住房，由于政府好不容易甩掉了计划经济年代公共住房建设的财政包袱，所以对于廉租房建设并不重视。即使迫于中央政府的压力，必须建设保障性住房，也更倾向于建设经济适用房。因为经济适用房是可以出售的，通过出售能够将投资成本全部收回来。而廉租房并不能通过出售收回成本，租金回报不仅少且回报期长，属于投资大、回报少的支出行为，因此廉租房投资建设在2007年之前很少。如1999—2006年全国廉租住房新开工量仅累计为7.8万套，投资额累计仅为70.8亿元，而同期商品住宅竣工量累计为2388万套，投资额累计达55507.9亿元。过少的廉租房供应，自然无法满足众多低收入家庭的住房需求，只能在商品化的住房租赁市场上解决居住问题，这当然加剧了低收入家庭的生活困难问题。 新制度经济学认为，一项制度的建立与实施很大程度上依赖于初始的制度安排，初始制度形成后，会形成与之相关的利益集团，这些利益集团有推动初始制度实施的动力，维护初始制度安排形成的利益格局。我国现有的住房租赁制度，始于上世纪80年代的住房市场化改革，直到90年代末全面建立货币化住房分配制度。政府对于公共租赁住房的政策方向是市场化改革方向，包括提租、三三制改革、成本价出售等改革措施，将计划经济年代的公共租赁住房制度实质上变成完全化的商品住房制度。在这一过程中，地方政府甩掉了公共住房建设与补贴的巨大财政包袱，并从住房市场化改革过程中获得了巨大的财政利益。所以，地方政府成为公共租赁住房市场化改革制度安排的利益主体，当然有维护这一制度安排的动力，同时由于地方政府是政策制定与执行的主体，自然也有实施这一制度安排的能力。对于中央政府来说，在90年代中期分税制改革后，财政收入向中央集中，而事权又集中在地方，所以地方政府出现财政不足的局面，但住房分配制度市场化改革后，土地财政逐步成为地方政府第二财政，很大程度上改善了地方财政不足的局面。面对这种情况，中央政府也默许了地方政府通过土地经营、房地产开发来获得城市建设与经济发展所需的资金，短短几年时间，土地财政模式成为地方政府发展经济的重要支撑。因而，对于地方政府不愿意建设公共租赁住房的行为，中央政府也在相当程度上是默许的。当然，随着房地产价格的不断上涨，房价难以下跌且不能大幅度下跌的背景下，中低收入家庭住房困难逐渐成为一个长期性问题，中央政府开始将住房租赁市场作为改善和提高居住条件的重要途径，近几年出台许多鼓励住房租赁市场发展的政策。然而从现实情况看，由于原有制度安排给地方政府带来的巨大经济利益，地方政府的重心仍是围绕住房买卖市场为核心的制度安排上，对住房租赁市场的支持力度有限。
综上所述，上个世纪原有住房福利制度的改革，是以减轻政府财政负担，缓解住房供应紧张为目的的。而具体的政策实践为出售公房，大力发展商品性住房，这构成了新时期公共租赁住房供给的制度起点。在随后的发展演变中，由于地方政府在住房市场化改革中获得了巨额的土地财政收益，形成了对住房市场化供给的坚定支持，因而不愿意大规模建设廉租房，中央政府出于地方财政困难的考量，也对地方政府不愿意建设廉租房的行为予以默认，而住房困难家庭作为弱势群体难以改变这一现状。因此，短短几年里，在地方政府极力支持，中央政府予以默认的背景下，公共租赁住房严重不足，大部分中低收入者从商品性住房租赁市场解决居住问题的路径效应逐渐形成，并由于地方政府对土地财政的高度依赖而形成路径锁定效应。
（二）商品性租赁住房的路径依赖效应与低端锁定
我国的市场性租赁住房始于上世纪八九十年代，租赁性住房主要来源于房改后的原有公房及部分城中村与城郊农村居民兴建的用于出租的住房。这些住房的共同属性是住房条件普遍较差，配套设施不完善，甚至没有独立的厨卫设施。而租赁者基本为城镇低收入家庭及外来务工的农民工群体，其租赁住房的主要目的是解决居住的有无，很少考虑居住的舒适性。并且从政策的导向与传统居住文化来看，购置住房是解决住房问题的主要手段，租赁住房只是无能力购置住房的无奈选择，从上到下都没有把租赁住房作为购置住房的有效替代。因此，老百姓只要有能力购置住房，就会选择购买住房。由于收入能力的限制，租房者一般选择租金便宜、居住条件较差的住房，同时，受居住观念的影响，人们把租房看作是临时性的，以及暂时不能购置住房的无奈选择，自然对居住条件没有太多要求。
因而，从租赁性住房的需求者来说，租住住房是为了解决住房困难，主要解决居住的有无问题。住房环境、居住面积、居住品质与舒适度并不是优先考虑的因素，反而更在意房租的高低，對房租的敏感度远高于住房的其他因素。对于租赁性住房供给者来说，因为需求者更在意价格，并且其收入水平普遍不高，所以出租方提供的租赁性住房多为居住面积小、居住条件较差的老旧住房，即使部分投资者将购置的新房用于出租，其房子的装修标准普遍较低，并且面积也较小，因为面积较大、装修标准较高的住房并不能获得同等的租赁回报。而更多进行住房投资的投资者，在房价涨幅远高于房租涨幅的过去20年里，宁可选择将房子空置，等待房子升值，也不愿意将其装修之后进行出租，因为出租的回报率低，且装修后会很大程度上影响房子的出售与增值。另外，城市公共政策对购置住房行为的倾斜也导致人们不愿意将租赁住房作为解决住房问题的有效渠道。购置住房可以享受城市居民的许多福利待遇，如子女就读、医疗保障、落户等，而租赁住房则无法享受。当然，地方政府的这种政策歧视，也有其合理性，因为城市公共产品具有短缺性，只能优先提供给部分居民，购置住房可以成为划分不同层次居民的重要条件;另一个重要原因，则是当前对土地财政高度依赖的地方政府来说，购置住房可以推动土地财政的持续运转，而租赁住房则没有这一作用。
因此，租赁市场的低层次需求，影响并导致了租赁性住房的低层次供给，而长期的低层次供给又挤压了租赁市场的中高端需求，使中高端需求难以持续增长。低层次需求与低层次供给二者相互影响，形成正反馈效应。而政策歧视、制度不健全，也使得住房租赁难以形成对购置住房的有效替代，进一步锁定了住房租赁的低层次需求;长期以来住房买卖市场的高回报率，与住房出租市场的低回报率，也导致了住房租赁的供给端难以形成稳定持续的中高端租赁住房供给，这进一步促推了租赁住房市场供给端的低端锁定。
四、结论与建议
我国商品性住房租赁市场起步于住房市场化改革发展时期，随着住房市场化改革的发展而发展。住房市场化改革的主基调及最后确定的改革方案是住房市场的商品化买卖，并且在实际操作中更强化了住房商品化买卖成为解决住房问题的最主要手段。而住房租赁市场作为住房买卖市场的有效替代作用则被有意无意地忽视了，无论是城市公共福利供给，还是土地供给、信贷与财税支持，都是围绕住房买卖市场进行设计的，商品性住房租赁市场沦为住房买卖市场的一个小配角，成为居民无法购置住房的一种无奈选择。因而从一开始，住房租赁市场就是定位于满足低端居住需求。而在其发展过程中，低层次租赁需求与低层次供给相互影响、互为反馈，强化了住房租赁市场低层次发展的路径依赖。政策的歧视、制度的不健全、市场的扭曲，更加剧了这种路径依赖，形成低端锁定。要提升住房租赁市场的发展层次，使其成为住房买卖市场的部分替代，需要打破这种低端锁定与路径依赖，为此可从如下几个方面采取措施。 （一）大幅度提升住房租赁者的公共福利权益，逐步实现租购同权。如在落户、小孩教育、医疗保障等社会福利方面，可采取积分制的形式，租赁住房者积分达到一定条件，可享受与购房者同等的社会福利，逐步消除对租赁者的福利歧视。
（二）完善相关法律与政策，规范租赁双方的权益与义务，提升租赁者的租赁权益。可借鉴国外的相关法律与案例，规定出租者不得随意涨租，租金增长幅度控制在一定比例之下，且出租方在按时缴纳租金，且没有违反租赁合约的情况下，有优先继续租赁的权利，出租方不得随意将租赁者赶出。当然，租赁者也有按时足额缴纳房租、保护房间内设施、不得破坏房间结构的义务。
（三）大力发展专业性住房租赁机构，优化住房租赁的供给结构。通过税收、信贷、土地等政策措施，支持专业性住房租赁企业及机构的发展，提高住房租赁市场的专业化与规模化发展水平。
（四）运用财税与信贷政策，促进住房租赁需求发展。如租房者可以提取公积金支付房租，简化公积金提取手续;按实际支付的房租来抵扣个人所得税;鼓励租赁双方签订长期租赁合同，鼓励商业银行比照住房按揭贷款利率为长期租赁者提供租金贷。
（五）在外来人口较多、租赁需求比较旺盛的城市与地区，开征住房空置税。空置期的认定可设置为半年以上，按房屋市场价值的一定比例征收空置税，且每年征收，以减少住房空置，增加租赁性住房供给。
注释：
①虽然政策是让大多数城镇家庭购买带有一定保障性质的经济适用房，但在实际实施中，商品住房成为住房供应的主体，经济适用房与廉租房的比重很小。
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（责任编辑：董玥玥）
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