预算绩效管理的实施路径

作者:未知

  [摘要] 北京市在以预算绩效管理为核心的政府治理改革中,处于全国前列。全面实施预算绩效管理是首都治理方式的深刻变革,是提升首都公共服务质量,增强政府公信力和執行力,推动首都治理体系和治理能力现代化的基础。北京市应围绕首都城市战略定位建设要求,建立预算绩效管理长效机制,提升预算绩效管理质量,为首都高质量发展提供有力保障。
  [关键词] 政府预算;  绩效管理;  政府治理;  实施路径
  [中图分类号] F810.3         [文献标识码] A         [文章编号] 0529-1445(2020)05-0066-03
  2019年7月,北京市发布《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》。全面实施预算绩效管理不仅意味着改变现有的政府预算编制模式,从宏观意义上来说,更是改变政府花钱方式的一场根本性革命,这将改变政府的做事方式,改变政府的治理手段、治理方法和治理制度。
  全面实施预算绩效管理是首都治理现代化的重要推动力
  良好的政府治理应该是满足社会公众需要,以结果为导向、有使命感的治理,是社会主体积极参与、多元协作的分权式治理。以预算绩效管理为核心的现代政府治理体系,通过预算过程公众的广泛参与,借助预算沟通、协商辩论、问询听证等方法与手段,对社会公众的实际需求和支出偏好予以积极回应,实现各预算主体之间的多元合作与预算决策权力的共享。这完美契合了现代政府治理以更高的行政效率、更低的行政成本、更好的公共服务,实现公共利益最大化的价值追求。这一现代政府治理工具的多样化、治理参与主体的多元化,不仅强化了政府部门的支出责任,提高了财政资金的决策及使用效益,对于构筑预算管理的正当性、合法性,增强社会各界的认同感和归属感也具有重要意义。
  全面实施预算绩效管理是首都社会经济发展的现实需求。近年来,受外部环境及政策的限制与影响,北京市财政收支呈现出明显的紧平衡特征,财政收支矛盾不断加剧。2009—2019年,北京市一般公共预算收入由2027亿元增长到5817亿元,年均增长11.4%,累计增长187.0%。同期,北京市一般公共预算支出由2319亿元扩大到7031亿元,年平均增长12.8%,累计提高203.2%,相比一般公共预算收入增速分别高出12.3%和8.7%。这使一般公共预算收支缺口不断扩大,由2009年的292亿元增大到2019年的 1214亿元,累计扩大315.8%。2019年,按照中央部署北京市实施了更大规模的减税降费,全年减税降费约1800亿元,1约为当年一般公共预算收入的30.9%。与此同时,北京市面临的经济社会发展任务却在不断加重,需要大量财力支撑。落实新总规,促进产业转型升级,构建高精尖经济结构,建设国际一流和谐宜居之都,需要不断加大财政投入。这形成财政收支刚性缺口,使首都财政面临空前的发展压力。
  保障首都社会经济平稳发展,亟须寻找新的资金来源、开拓新的融资渠道。这种来源与渠道既不能是传统的挖潜增收,也不能依靠中央的转移支付与财政补贴,而是要在支出上做更多文章。通过最大限度提升财政资金管理效率,全面实施预算绩效管理,向效率要效益,向管理要资金,使公众以较低成本获得更加充足、满意的公共服务。这是破解首都财政收支难题,提高首都公共服务保障水平,提升首都治理能力的最佳选择。
  北京市预算绩效管理改革与发展
  健全绩效管理制度,增强预算绩效管理的权威性。在预算绩效管理过程中,标准一致、内容统一的制度规范是首要基础。北京市先后就“预算绩效管理”“绩效管理问责”“绩效评价结果应用”等方面发布政策文件20余项,对构建预算绩效管理制度体系,增强预算绩效管理权威性,提高预算绩效管理工作的可操作性,具有重要指导意义。
  构建联动机制,促进预算绩效管理全方位推进。财政是国家治理的基础与重要支柱,预算是财政的核心内容与重要手段。预算绩效管理的全面推进需要各个部门的全力配合。北京市逐步构建起党委政府联动、人大政协联动、市区部门联动的预算绩效管理体系。北京市在全国率先开展绩效成本预算研究,出台《幼儿园运行绩效成本预算》和《养老机构运营绩效成本预算》,明确学前教育和养老机构补贴的成本要素和支出标准,实现国内绩效成本预算改革的破题。积极探索预算民主参与机制,主动邀请人大代表、政协委员作为纳税人代表,从预算管理、民主监督和行业规定等方面参与绩效评估。积极构建市区、部门绩效资源共享平台,实现专家库信息和绩效资料的市区与部门共享,促进全市预算绩效管理水平均衡提升。通过行政问责、督促整改以及信息公开等措施,推动部门对预算绩效管理工作的重视和支持,不断增强支出责任意识和绩效意识。
  绩效管理关口前移,创设预算事前绩效评估管理模式。2010年,北京市在全国率先推出事前绩效评估模式,将重大政策及民生项目纳入事前绩效评估范围,严把入门关,防止“拍脑袋决策”,从源头上提高预算编制的科学性和精准性,助推“责任政府”“阳光政府”和“服务型政府”建设。2018年,继续加大事前绩效评估力度,要求新增重大政策和项目全部纳入事前绩效评估范围,评估结果作为立项和预算安排的前置条件。
  加强成本核算,首创全成本预算绩效管理。积极探索成本预算管理,在学前教育、养老补贴、水电气热补贴、公交地铁补贴、平原造林等领域,有序推进成本效益预算改革试点。建立以质量、成本、效益为核心内容的指标体系,着力推动“预算安排核成本、资金使用依规范、综合考评讲绩效”的成本预算体系。在“核算成本、分析效益、精准预算、创新方式和转换观念”1等方面取得突破性进展,为推动全面规范、标准科学、约束有力的预算绩效管理体系构建,提供了有力支撑。
  持续推进北京市预算绩效管理改革
  实施预算绩效管理是首都治理体系和治理能力现代化的核心任务,是预算改革的总体方向。这需要重新配置预算资源,打破部门固化利益。要保证改革长期可持续,应将政府预算改革打造成各级领导重视的一把手工程,实现与政府治理体系改革的有机结合,才能确保改革的顺利推进,早日实现“2020年底基本建成市区乡镇全方位格局、全过程环节、全范围覆盖、全成本核算、多主体联动的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化”的目标任务。   决策正确是预算绩效实现的前提,是保障财政资金被用于做正确的事的基础。正确的预算决策不仅需要充分的事前论证和评估,还需要合理设置绩效目标。事前论证和评估是保障预算决策正确的前提。这需要就项目决策是否符合国家战略及地区发展优先方向,是否符合部门及行业发展规划,是否具有明显的社会实际需求,是否属于公共财政支出领域,预算编制是否科学合理,是否经过成本测算,财政投入与预期结果是否匹配进行充分探讨,杜绝“三拍工程”出现。从北京市实施的事前评估来看,不仅核减了部分预算编制不够合理项目的资金,还将部分脱离社会实际需求,与民生服务相关性偏弱、设置不够合理的项目清除出预算支持行列,使财政資金能够用于“做正确的事”。但从事前绩效评估来看,由于集中在年底开展,时间紧、任务重,导致评估项目数量受到限制、评估质量有待进一步提升。应进一步创新事前绩效评估方法,加强项目库建设,逐步建立财政支出项目随时申报、随时评估、随时入库的事前绩效评估机制。通过对项目实施可行性和必要性的充分论证,合理评判财政资金投入的预期效果,摒除无效低效支出,实现绩效管理关口的全面前移。
  强化绩效目标管理。绩效目标是预算绩效管理的前提,是预算部门对一定期限内欲实现的产出和效果的预期,是关于未来要做什么事,怎么做,需要多少资金,如何控制成本,如何安排时间进度,如何保障实施质量,预期达成怎样的效果,产生怎样影响,以及如何对任务完成情况进行考核和评定的一套整任务要求。这对预算编制、运行监控和结果评价都具有深刻影响。从当前绩效目标的审核情况来看,还普遍存在“指向不够明确,未经过充分调研和前期论证,细化量化表述不够清晰,与投资额和资金量不够匹配”等问题。这需要进一步强化绩效目标的填报要求,通过内外部的专业审核,促进绩效目标质量的不断提升。
  强化结果导向,关注结果应用形式。以结果为导向的绩效预算,强调预算资金的分配应与绩效评价结果高度挂钩。但绩效结果究竟应对预算分配产生多大影响,该如何正确认识绩效结果与预算分配之间的关系,还需慎重。理论上来说,某一部门或项目获得预算资源的多少,应以部门或项目阶段性任务和社会公共需求为依据,绩效结果的好坏并不意味着部门或项目就该多花钱或少花钱。基于重要性支出领域即使绩效结果不佳预算资金也不会被削减,而非重要支出领域削减资金、取消项目并不会对部门产生实质性触动,绩效结果与预算的简单挂钩反而会形成不良的预期与影响,降低部门对预算绩效管理改革的重视程度。
  当然,这并不是说绩效结果不该对预算分配产生影响,而是要有清醒认知。针对事后绩效评价,应更多关注部门预算管理权限的下放,通过绩效责任与预算管理权限的挂钩,以绩效责任实现管理自由,激励部门增进责任意识、改进行为方式,实现社会效益与部门利益的共同增进。
  [参考文献]
  [1]袁月,孙光国.基于国家治理视角的全面预算绩效管理研究[J]. 财经问题研究,2019(4).
  [2]陆成林.减税降费、地方财政困境与财政体制改革[J].地方财政研究,2019(3).
  [3]何文盛,蔡泽山.新时代预算绩效管理推进国家治理现代化的多元维度审视[J].上海行政学院学报,2018(3).
  [4]吴素芳.北京:全面预算绩效管理新模式[J].新理财(政府理财),2019(7).
  (作者简介:童伟,中央财经大学财经研究院研究员、绩效管理研究中心主任,北京财经研究基地研究员)
  责任编辑 / 高   斌
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