高校参与应急管理：多重困境、机制设计及实现路径

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　　[摘 要] 高校是国家应急管理体系的重要支持力量。目前，我国高校在参与重大公共安全事件应急管理中仍然存在学科建设、科研准备、人才储备、信息传播、协同合作等多重困境，需要充分挖掘和发挥高校功能，通过学科支持、研发支持、人才支持、文化支持，在应急管理的预防与准备、响应与处置、恢复与建设的全领域发挥影响和作用，健全应急管理的高校参与机制，全面提升高校参与应急管理的能力和水平。
　　[关键词] 重大公共安全事件;应急管理;高校参与
　　[中图分类号] G647   [文献标识码] A   [文章编号] 1673-8616（2020）03-0100-08
　　高校具有学科资源丰富、科研资源集中、人才资源汇聚等优势，是国家应急管理体系的重要支持力量。但同时，我国高校在参与国家应急管理过程中仍存在一些不足，亟须厘清高校参与应急管理的困境问题，构建高校参与应急管理的有效机制，以更好地发挥高校综合优势，推动国家应急管理体系和能力现代化建设。
　　一、高校参与应急管理的多重困境
　　在应急管理过程中，目前全国高校在做好自身应急管理的同时，已经在防控预警、风险评估、舆情引导、心理咨询、在线教育、政策分析等方面发挥了积极作用。但从应急管理体系建设和应急管理需求的角度来看，高校参与应急管理的预防、处置和恢复建设全领域、全过程的能力仍然相对不足，高校所提供的知识产品、技术支撑和社会服务，依然与应急管理现实需求存在较大缺口，高校参与应急管理仍存在学科建设、科研准备、人才储备、信息传播、协同合作等多重困境，制约和影响着高校参与应急管理的作用发挥和能力展现。
　　（一）高校参与应急管理的学科建设困境
　　应急管理需要全面、系统的学科支撑。从国际经验上来看，自20世纪80年代起，美国高校陆续开始推动应急管理学科建设，目前可授予博士学位的高校已近十所，可授予硕士学位的近百所。此外，英国、德国、加拿大、日本等国家的許多高校也都拥有具备自身特色的应急管理学科体系。我国高校应急管理学科建设相对较晚，主要是从2003年之后，伴随着国家大力推进以“一案三制”（应急预案和应急管理体制、机制、法制）为核心内容的国家应急管理体系建设而展开。例如，民政部和教育部依托北京师范大学建立减灾与应急管理研究院，开展自然灾害相关学科建设;中国人民警察大学组建应急救援相关学科建设;清华大学组建应急管理研究基地，开展国家公共安全和政府公共事务应急管理相关学科建设等[1]。同时，河南理工大学、暨南大学、中国劳动关系学院、防灾科技学院、华北科技学院等少数学校开展了应急管理本科教育。在国家应急管理部成立以后，很多高校陆续建立了应急管理学院，如山东应急管理学院1、西华大学应急学院等。可以看出，随着我国国家应急管理体系的逐渐完善，越来越多的高校开始重视应急管理学科建设，学科研究领域和层次也日益丰富。但从近期应急管理需求来看，我国高校仍然存在应急管理学科建设目标不明确和学科专业设置不系统的问题。一方面，高校应急管理学科建设目标不明确。教育部学科专业目录里未设置应急管理一级学科或专业，导致了我国不同类型高校学科建设缺乏统一规划指导。在学科建设实践中，理工科高校基本偏重安全工程与技术，综合类高校和人文社科类高校主要偏重政府公共管理，同时许多高校应急管理专业往往设于安全科学与工程、管理科学与工程、公共事业管理等其他相关专业下，均相对缺乏清晰的学科建设目标、配套的统一学科建设部署与长远建设项目安排。另一方面，高校应急管理学科设置缺乏系统性。部分高校应急管理学科专业课程相对单一，基本按照其高校特色和专业需求进行课程重组，没有形成完整的课程体系。同时，这些课程虽然与应急管理有一定的相关性，但是大多只侧重理论知识的介绍，忽视了应急管理技能的培训，存在理论与实训关联度低等问题[2]。
　　（二）高校参与应急管理的科研准备困境
　　长期的科研准备是高校参与应急管理的重要保障，但目前我国高校在应急管理科研准备方面仍存在一些问题。以重大公共卫生事件为例，一方面，高校参与应急管理的长期科学和医学准备不足。传染性疾病突发事件的应急管理不仅需要物理空间隔离，更需要加强药物研发。在这一点上，高校未能建立稳定常态化的人财物支持，相关科学研究和药物研发工作大都因缺乏经费支持和担忧市场前景而终止，一些相匹配的政策支持也随之取消或大打折扣，这使高校缺乏持续的科学和医学积累及储备。另一方面，高校协同研发合力尚未形成。各高校主要以自身的科研团队为研发力量开展应急管理攻关研究。但事实上，应急管理是科学研究与社会应用的统一，特别需要高校科研团队与疾控及临床应用人员进行长期、稳定的合作研究。从这方面来看，我国高校仍然缺乏主动整合流行病学研究、临床医学研究和基础医学研究资源的途径，面向国家应急管理重大需求搭建协同研发平台的能力仍然不足。
　　（三）高校参与应急管理的人才储备困境
　　提高国家应急管理能力的关键在于人才队伍的建设。目前，我国应急管理领域普遍存在专业人才少、结构不合理、引进招录难、人才供给不足等问题。高校是应急管理专业人才培养的重要载体，在应急管理人才供给和服务方面的作用不可或缺。然而，从目前我国高校应急管理人才培养和应急管理师资队伍建设的情况来看，高校参与应急管理仍然存在人才储备困境。一方面，我国高校应急管理专业学生规模较小。应急管理类专业大部分属于所谓的“冷门”专业，招生规模小，且专业分布很不均衡。除了安全技术与管理专业稍具规模外，消防指挥、海上救捞技术两个专业在校生人数为零;防灾减灾和应急救援两个专业大类在校生总数也都非常少[3]。这与设置应急管理专业的高校规模较小及学生毕业就业难等问题密切相关。另一方面，高校缺乏高水平应急管理专业师资队伍。由于长期未设置应急管理专业，目前一些高校承担应急管理教育的师资，基本是从公共管理专业、安全科学与工程专业或相近专业转岗而来，缺乏应急管理的系统研究和必要的知识体系，不仅制约了应急管理教学科研水平，也影响了应急管理专业人才培养规模和质量。 　　（四）高校参与应急管理的信息传播困境
　　便捷可靠的信息是最好的“消毒剂”，也是凝聚社会共识的“强心剂”。在重大公共安全事件应急管理中，由于信息传播不透明导致“谣言变真相”等问题，不仅会伤害政府的公信力，也容易造成社会恐慌。高校担负着文化传播与传承的重要使命，是“澄清谬误、明辨是非”的舆论引导场，是舆论信息辨别、防范、反击谬误的“排头兵”[4]。但在重大应急管理过程中，高校在发挥自身文化传播优势，参与应急管理信息传播和舆情引导方面，仍然存在需要改进的地方。一方面，高校参与应急管理信息传播的程度不够。面对重大公共安全危机，社会公众心态很容易出现波动性和复杂性，这就需要加强科学、客观地传播信息，增强社会公众对信息的认识和分辨能力，从而减少社会心态恐慌。但在以往一些重大公共安全事件应急管理中，权威信息发布、专业信息解释、科学知识普及等方面，高校主动参与程度仍然不够，在一些引发社会高度关注、影响社会心理的重点信息问题上，仍然缺乏来自高校专家学者的专业分析和有效回应。另一方面，高校缺乏参与应急管理舆情引导的快速反应机制。突发公共安全事件的应急管理舆情引导，需要技术监测与预警、内容分析与评估、政治传播与终止、法治保护与惩治等全方位机制支持，以赢得应急管理时空上的优势和话语权的掌握[5]。而我国高校往往更多地关注自身信息管理与传播，而缺乏与重大公共安全事件相匹配的全面快速舆情反应机制，使得高校在信息分析和舆情反馈方面存在滞后性，影响了高校在应急管理舆情引导中的作用发挥。
　　（五）高校参与应急管理的协同合作困境
　　协同合作是实现高效应急管理的重要途径。高校具有服务社会民生的责任与使命，具备知识、技术、人才等优势，在应急管理方面，可以与政府、企业、社会组织相互沟通，通过协同合作共同处置公共安全危机和开展恢复建设工作。但总的来看，高校与政府协同合作开展应急管理的领域、方式和举措仍然不够充分，仍需健全长效合作机制，提升高校自身参与能力。一方面，“府校合作”的長效机制有待健全。随着我国社会主义民主协商机制的逐步加强，政府也愈加重视各种社会力量，但从应急管理信息研判、决策咨询等方面来看，高校参与的形式、渠道等仍然缺乏长期、稳定的机制保障，政府疫情形势判断、决策形成、政策制定等往往缺乏高校的智力支撑。另一方面，高校自身参与应急管理的能力有待提升。影响公共安全的重大疫情预防与处置，往往需要紧密结合实际需求，以现实问题为导向的研究成果支撑。相对研究成果的理论性而言，政府应急管理部门更加看重高校研究成果的实用性，关注科研成果是否能够及时转化为政策及转化为政策的程度。就这方面而言，我国高校仍然缺乏与政府实际部门的紧密联系机制，相关研究成果往往存在供需不匹配的问题。即使有些高校已经设立了相应的智库研究机构，但多数高校学者仍然缺少获取丰富、准确的政府政策需求信息渠道，无法便捷地生产和传播政策知识，难以保持参与者的角色，进而影响政府决策[6]。
　　二、高校参与应急管理的机制构建
　　高校是人类文明发展的产物，不仅是知识和文化的创造载体，更承载着服务国计民生的重大使命。对高校而言，主动参与应急管理不仅是高校的重要职能，也是高校适应社会发展需要的必然结果。面向国家治理体系与治理能力现代化提升的长远需求，高校需要结合应急管理体系与自身社会服务功能，进一步分析自身参与应急管理的角色与作用，客观检视自身参与应急管理的不足与短板，构建参与应急管理的长效机制。
　　（一）高校参与的应急管理体系及特征
　　健全高校参与应急管理机制，首先需要理解高校所参与的应急管理体系及特征。从理论上来看，重大应急管理属于危机管理的范畴。自1921年马歇尔在《企业管理》中开展危机的管理方法研究以来，危机管理研究已从企业管理研究领域扩展至危机反应、预防、恢复、风险评估和危机评价等方面。其中，罗伯特·希斯的《危机管理》将危机管理划分为缩减力（reduction）、预备力（readiness）、反应力（response）、恢复力（recovery）四个阶段，形成了4R危机管理理论[7]。而乔治·D.哈导、琼·A.布洛克、达蒙·P.科波拉等的《应急管理概论》中则从减灾、应对、恢复、备灾、沟通五个方面研究了应急管理体系[8]。我国学者在吸取国际研究经验的基础上，主要结合我国危机管理的实际，对应急管理机构组织框架[9]、综合应急管理体系建设[10]、危机管理的危机生命周期和危机管理周期[11]、推进应急管理体系和能力现代化[12]等问题进行研究。综合国内外理论研究成果，笔者认为，高校参与的应急管理体系主要包括三个方面，即预防与准备、响应与处置、恢复与重建。
　　一是预防与准备。预防与准备是应急管理的重要前提。就重大公共安全事件预防而言，主要是要分析重大公共安全事件发生的综合环境，对可能影响重大公共安全事件发生的自然、经济、社会、管理等条件进行评价，分析可能导致重大公共安全事件的核心因素并加以防范或及时处理。就面对重大公共安全事件的准备而言，主要是编制应急计划和预案，建立预警机制，针对重大公共安全事件可能发生的规模、方式和影响，设计相应防控方案。二是响应与处置。在重大公共安全事件发生后，响应和处置水平将直接影响应急管理的效果。其中，在重大公共安全事件响应方面，主要需要形成有效的政府决策和社会响应。通过主动、准确的信息传递、信息分析和舆论引导，保障决策部门及时、科学进行重大应急管理决策，使得社会公众理性、客观认识重大公共安全事件发展形势，提升处置能力。三是恢复与建设。在重大公共安全事件得到有效控制和充分处理后，需要及时开展恢复与建设。在对重大公共安全事件造成的经济社会损害与成本评估的基础上，协同政府部门，共同研究针对不同阶段、地域、群体的救助措施，恢复正常经济社会秩序。同时，通过修订发展规划、加强应急能力建设等，完善重大应急管理体系，以避免危机重演。
　　（二）高校参与应急管理的机制设计 　　高校参与应急管理，需要立足高校的比较优势和组织功能。总的来看，高校具有学科设置丰富、科研成果丰硕、创新要素集中、人才资源集聚、各类信息汇聚、国际交流频繁等比较优势，在科学研究、人才培养、社会服务和文化传承等方面具有其他组织机构不可替代的功能，这也是高校参与应急管理的基础条件。具体来看，一是高校具有学科支持功能。尽管我国高校在应急管理学科建设方面尚处于起步发展阶段，但我国高校已经在哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、军事学、管理学和艺术学十三大门类形成充分积累，在学科研究范围、学科交叉能力、学科发展潜力等方面，为参与应急管理提供了良好条件。二是高校具有研发支持功能。我国高校已经具备较强的研发实力。Nature Index发布的2019自然指数显示，按照自然科学论文发表总量及每篇论文的作者贡献份额计算，全球科研机构综合排名前100名中我国共有15所高校入围。而2019年我国国家自然科学奖、国家技术发明奖和国家科学技术进步奖评选中，高校分别占授奖项目总数的69.6%、83.0%和60.3%。同时，我国高校还拥有大量的科研平台，如研究院、研究所、重点实验室、工程中心、特色智库等，这些科研平台集聚了高校的研发力量，有助于进行重大公共卫生的科学前沿研究、重大应急管理药物和疫苗的研发、重大应急管理政策分析和咨询，是高校参与应急管理的重要载体。三是高校具有人才支持功能。我国高校是人才集聚和培养的高地，“2018年全国教育事业发展统计公报”数据显示，我国共有普通高等学校2663所（含独立学院265所），普通高等学校教职工248.75万人，专任教师167.28万人，各类高等教育在学总规模达到3833万人，在学研究生273.13万人。高校强大的专业人才储备和人才培养能力，更容易通过咨询、交流、教育、培训等方式，为应急管理提供智力支撑。四是文化支持功能。我国高校不仅承担着教学科研任务，更具有深厚历史传统和学术底蕴的文化组织，是社会精神文明的源泉和宝库，具有传播先进文化理念、普及现代科学知识的功能，在应急管理中，能够通过自身的信息集聚、解析、传播，加强科学与社会之间的联系，对社会公众产生辐射影响，不仅具有重要知识价值、社会价值，还具有重要的文化价值。
　　基于应急管理体系建设和高校功能的理解，我们可以看到，从机制设计层面来看，高校参与应急管理，其核心在于充分挖掘和发挥高校功能，通过学科支持、研发支持、人才支持、文化支持，在预防与准备、响应与处置、恢复与建设的全领域发挥影响与作用，通过推动高校功能与应急管理需求对接和匹配，实现完善应急管理体系和增强高校功能的双目标（见图1）。
　　具体而言，高校参与应急管理，主要通过三个机制实现。一是高校参与应急管理预防与准备机制。重点是发挥高校学科、研发支持功能，常态化参与应急管理的预警、分析、研判，稳定持续开展相关科学研究，提升应急管理的预防与准备能力。二是高校参与应急管理的响应与处置机制。重点是发挥高校人才、文化支持功能，建立高校参与应急管理的信息分析、處理的便捷、畅通渠道，推动高校主动参与舆情管理和公众健康素养教育，快速支撑应急管理决策，及时回应社会关切，反馈应急管理处置成效和不足，促进舆情正面引导和客观信息传播，提高应急管理的处置效率和质量。三是高校参与应急管理恢复与建设机制。重点是围绕应急事件发生后经济社会秩序稳定和可持续发展，发挥高校综合功能，全面参与政府救助政策制定和发展规划完善，通过协同合作进一步健全完善应急管理体系，推动经济社会更高质量的发展。需要注意的是，高校参与应急管理具有动态反馈机制。高校通过发挥自身功能支持重大应急管理的预防与准备、响应与处置、恢复与建设，不断健全与完善应急管理体系。同时，应急管理体系的健全与完善也会对高校学科、研发、人才、文化等方面提出动态需求，可以不断激发高校自身开发、利用和配置资源的动力、能力和活力，在服务应急管理的过程中提升高校发展能力和水平，进一步凸显高校的责任和使命。
　　三、高校参与应急管理的实现路径
　　推动高校参与应急管理、完善国家应急管理体系，是应对重大公共卫生安全危机的迫切需要，也是高校发挥自身功能、践行大学使命的重要体现。针对我国高校参与应急管理面临的主要困境，结合高校参与应急管理的机制设计，进一步提升高校参与应急管理的水平，需要从高校自身功能着眼，统筹高校功能建设与应急管理需求，不断优化高校参与应急管理的机制，全面提升高校参与应急管理的能力。
　　（一）以完善学科体系和提高研发水平为重点，提升高校参与应急管理的预防与准备能力
　　一方面，完善高校应急管理学科体系。高校应紧密结合我国应急管理需要，优化现有学科资源，构建系统的应急管理专业体系。重点完善应急管理一级学科建设，推动应急科学、应急技术、应急工程、应急产业及应急管理等细分学科建设，并制定各专业学科发展目标、教学和课程标准、人才培养方案等。同时，鼓励高校围绕应急管理开展交叉学科建设，推动应急管理学科与医学、生物学、信息技术等学科融合发展，为重大公共卫生事件监测分析、疾患防控救治、应急资源调配等提供复合学科支撑。另一方面，以应急管理需求为导向提高高校研发水平。第一，加强高校应急管理科研攻关与成果转化。在应对重大公共卫生事件方面，鼓励高校以药物控制等实际问题为目标，分析病毒源头和传播致病机理，开展病毒溯源、药物研发、疫苗研发、检测试剂及试验动物模型等科研攻关，积极推动高校应急管理科研成果转化，以科技支撑优化诊疗技术方案提高治愈率。第二，组建科研协同研发平台。鼓励拥有医学学科的高校牵头组建协同研发平台，主动整合基础医学研究、流行病学研究和临床医学研究资源，加强科研与应用联系，凝聚科研队伍与疾控及临床队伍，推动信息和研究成果的有效共享，形成合力共同开展应急管理。第三，进行长期的科学准备。平衡短期应急与长期防控的关系，进一步建立稳定常态化的人才、资金、政策投入机制，鼓励和支持高校科研人员持续跟踪、探索重大公共安全事件发生、演变的规律性问题，围绕应急管理的基础领域做好长期的科学准备。 　　（二）以加强人才培养和文化引领为重点，提升高校参与应急管理的响应与处置能力
　　一方面，加强师资力量和专业人才培养。加大高校应急管理专业、特别是重大公共卫生安全危机防控领域师资力量的培养和引进力度。考虑重大应急管理专业教育实践性强的特点，在师资队伍结构上，既需要具备理论专长的专家学者，也需要拓宽人才引进渠道，聘请具备应急管理一线工作经验的专业人员来承担教学任务。同时，高校应充分认识应急管理人才需求特征，联系实际部门搭建应急管理人才培养集成平台，并从管理和专业技术两个层面综合考虑设置人才培养课程，加强“知识+技能”复合型专业人才培养。此外，建立高校应急健康教育快速反应系统和卫生应急素养全民教育机制，依托我国健康城市、健康农村、健康社区等平台，针对社会公众开展科学快速应急与日常应急能力培养。设立面向医务人员和专业传媒人员的健康教育能力专项培训，使医务人员和媒体工作者主动为居民提供卫生健康相关知识。开展地方党政领导干部应急管理能力培訓，切实提升各级党政领导干部应急管理能力。另一方面，加强高校的文化引领作用。鼓励高校参与应急管理信息采集、分析、发布、解释和反馈，参与应急管理宣传和科普工作，帮助社会公众正确认识重大公共安全事件发展态势、掌握应急管理知识、提高自我防护意识和能力，有效引导社会情绪，增强公众认识力和判断力。同时，鼓励高校针对重大公共卫生事件中的“新弱势群体”给予人文关怀。重点针对一线医护人群、疫情患者及其家属人群、无防护装备人群等“新弱势群体”，完善高校定点线上帮扶机制，开展专业咨询、知识科普、心理疏导等，舒缓相关人群心理压力，增强应急管理的社会凝聚力。
　　（三）以深化“府校合作”为重点，提升高校参与应急管理的恢复与建设能力
　　第一，完善政府与高校的协同合作机制。进一步建立健全政府与高校的应急管理合作机制，通过组建高校专家咨询委员会、建立政府党政负责人与高校专家定期联席会议机制等形式，明确高校参与政府应急管理的定位和渠道，并形成相应制度规范。继续探索和实施政府与高校应急管理人才流动的“旋转门”制度，不仅推动政府官员向高校流动，更要推动高校专业人才向政府部门流动，使得高校能够获取更加丰富、准确的政策信息，深度参与政府应急管理全过程。第二，加强高校评估的政策影响力评价。借鉴英国的英格兰高等教育资助委员会等机构推出的高校“卓越研究评估体系”1，加强对我国高校科研非学术影响力指标评估，在高校办学水平评估中增加高校政策影响力指标权重，引导高校主动对接政府政策咨询需求，激励更多高校学者参与应急管理等重大公共事务。第三，提升高校政策研究的水平。鼓励高校围绕应急管理中的重点、难点问题，剖析体制机制原因并提出政策方案。量化分析重大公共突发事件产生的经济社会成本和风险评估，进行历史成本测算、预期投入估计、风险影响评价等，并根据成本和风险评估结果，结合不同地区、不同行业的资源禀赋和承受能力，形成“政策箱”，为“后危机”时期经济社会秩序恢复和建设提供科学依据和决策参考。
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　　[责任编辑：杨 彧]
　　Abstract： Universities are important support forces for the national emergency management system. At present， Chinese universities' participation in the emergency management of major public safety incidents still faces multiple challenges and remains focusing on discipline construction， scientific research on preparedness， talent reserve， information dissemination， and collaboration. It is necessary to fully tap the roles and functions of universities in the prevention， preparedness and response of emergency and the follow-up recovery and reconstruction through discipline construction，research，personnel training and cultural support. It needs to improve the mechanism for universities to participate in emergency management and comprehensively enhance their capacities in emergency management.
　　Key words： major public safety incident; emergency management; participation of universities
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