农民工随迁子女义务教育经费负担政策分析

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　　摘 要 为切实保障农民工随迁子女平等接受义务教育权利，近年来国家部门出台了一系列政策，但该问题仍待解决。本文基于已有政策展开分析，根据经费负担主体将农民工随迁子女义务教育政策分为四个阶段：个人负担阶段、流入地为主负担阶段、中央政府介入阶段及流出地和流入地及中央政府共同负担阶段;分析不同分担主体的负担现状，并从农民工随迁子女义务教育的产品属性和流入地政府负担农民工随迁子女的现实困境角度，分析增加中央财政负担比例的必要性。提出加大中央政府经费支出比例、仍以流入地政府为主和建立流出地政府与流入地政府之间区域协调机制的保障随迁子女义务教育经费的经费负担思路。
　　关键词 农民工随迁子女 义务教育 教育经费 教育政策
　　中图分类号：G526 文献标识码：A
　　1农民工随迁子女义务教育经费负担政策演进
　　1996年后，中央政府开始陆续制定和出台一系列与农民工随迁子女教育经费负担相关的政策文件。根据农民工随迁子女义务教育经费负担主体的演变，这些政策可以划分为四个时期：个人负担阶段、流入地为主负担阶段、中央政府介入阶段及流出地和流入地及中央政府共同负担阶段。
　　首先是个人负担阶段。1996-2003年期间，中央各部委出台了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》、《流动儿童少年就学暂行办法》、《国务院关于基础教育改革与发展的决定》等农民工随迁子女义务教育经费负担政策，对农民工随迁子女学校的筹资和收費、公办学校借读费等问题虽有所提及，但没有明确政府经费负担责任，而是由办学者筹集经费以及由流动儿童父母或其他监护人交借读费。因此该阶段，农民工随迁子女义务教育阶段经费主要由个人承担。
　　其次是流入地为主负担阶段。2003-2008年期间，中央各部委出台了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》、《关于规范收费管理促进农民增加收入的通知》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》等政策文件，政策强调“两为主”政策，明确政府的经费负担责任，但将责任下放到流入地政府。明确了流入地政府应该承担的农民工子女义务教育的三项经费责任：公办学校的校舍建设、人员和公用经费责任;对受委托承担农民工子女义务教育任务的民办学校的经费补助责任;对农民工子女提供免费和资助责任。
　　然后是中央政府介入阶段。2008—2014年，《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》、《关于做好2011年秋季开学进城务工人员随迁子女义务教育就学工作的通知》、《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》等政策文件出台。在政策引导下，中央财政对流动儿童接受义务教育问题解决较好的省份给予适当奖励，开始承担部分财政责任。2008—2014年，中央财政安排进城务工农民工随迁子女奖励性补助资金371.4亿元，然而这种奖励方式缺乏必要的制度约束和金额限制，支持力度过小且随意性较大，2015年正式取消。
　　最后是流出地和流入地及中央政府共同负担阶段。2015年，国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》提出：实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。意味着流出地政府重新成为农民工随迁子女义务教育经费分担主体之一，此阶段虽明确了流出地和中央政府的分担责任，但仍以流入地政府负担为主，流出地和中央政府，特别是中央政府是否应该加大农民工随迁子女义务教育经费负担比例以及以何种方式负担，是本文研究的主题。
　　2农民工随迁子女义务教育经费负担现状
　　我国义务教育经费分担制度是一种建立在户籍制度基础上的分权制体制，主要由户籍所在地政府提供义务教育。根据《义务教育法》“当地政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”，农民工随迁子女义务教育财政分担主体仅涉及流出地政府和流入地政府，但在实际政策演进和经费负担中，包括流出地政府、流入地政府及中央政府。
　　2.1流出地政府的经费负担现状
　　农民工将子女携带至外地，意味着自动放弃了本地的义务教育服务，流出地政府原则上不再负有任何责任。但2015年国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》中提出：“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带。意味着流出地政府重新成为农民工随迁子女义务教育财政的分担主体之一，负担两部分经费：一是“两免一补”中对家庭经济困难寄宿生的生活费补助，由中央财政和流入地政府各负担50%;第二是生均公用经费基准定额，也由中央和地方按比例分担，西部地区及中部地区为8∶2，中部其他地区为6∶4，东部地区为5∶5。明确了中央和流出地政府对农民工随迁子女义务教育的财政责任。
　　2.2流入地政府的经费负担现状
　　流入地政府原本只对有本地户籍的适龄儿童提供义务教育，普遍缺乏对非本地户籍的农民工随迁子女教育承担的制度弹性和财政资源，难以将这部分群体纳入公共服务范围之内。2001年国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》强调：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利”，也即“两为主”政策;《义务教育法》也再次重申了流入地政府的财政责任。但进一步细分到各级地方政府会发现，省级和地级市政府在其中并没有发挥实质作用，最终经费责任基本落在区县一级政府身上。
　　2.3中央政府的经费负担现状
　　中央政府早期对农民工随迁子女教育问题处于被动应对局面，随着问题愈演愈烈才开始出台相关政策，其中影响最大的是“两为主”政策，但中央并未有财政配套支持;2008年《进城务工农民工随迁子女接受义务教育中央财政奖励实施暂行办法》的出台，中央财政以奖补的方式介入农民工随迁子女义务教育，然而这种奖励的方式缺乏必要的制度约束和金额限制，支持力度过小且随意性较大，于2015年正式取消，代之以“钱随人走”的新政策，农民工随迁子女将携带“两免一补”和生均公用经费基准定额资金从农村到城市。“可携带”新政规定实际相当于中央政府已经以分项目的方式承担了农民工随迁子女的部分教育经费。 　　2.4多主体财政责任分担机制的主要问题
　　根据公共产品理论，农民工随迁子女义务教育“带有更多的跨区域、全国性准公共产品的属性”，根据受益原则，应该建立中央和地方共同分担、流入省市政府为主的经费负担体制。目前来看，从中央到地方、从流出地到流入地，各方政府主体都负有一定的财政责任，初步形成了以流入地区县政府为主、各责任主体分担的财政机制。然而，农民工随迁子女义务教育需求与供给之间依然存在着巨大的财政缺口。这个缺口究竟该由谁来填补，现有的分担机制并不能给出令人满意的答案，尤其是被视为主要责任主体的流入地区县级政府，在解决这一问题方面既缺乏足够的激励，又缺乏足够的财政资源。换言之，多主体负责制最终变成无主体负责，没有哪个主体被确定为最终责任主体。这一问题在现实中体现为：农民工随迁子女教育问题依然没有得到很好的解决，“两为主”政策的落实情况堪忧。
　　3明确各级政府负担责任保证随迁子女义务教育经费充足
　　3.1加大中央政府的支出比例
　　农民工子女义务教育空间外溢性的特点，决定了其有效供给及扩大规模，需要更高层级政府负责，将外部性内部化，对于跨省流动的农民工子女由中央政府的财政补贴来纠正外部性，因此需增加中央政府对农民工子女义务教育的投入。
　　从国外经验看，流动儿童教育问题由中央政府直接干预往往更為有效。美国是分权制国家，教育权利交由各州自主管理，但联邦政府积极干预流动儿童教育，出台政策法规并实施计划承担经费，取得显著成效的“流动学生计划”（Migrant Education Program，MEP）的资金来源就主要来自联邦政府拨款。从国内实践看，2006年国务院将农村义务教育全面纳入国家财政保障范畴，所需经费由中央和地方财政分项目按比例分担，近几年农村义务教育质量明显提高，教育公平也显著改善。因此中央政府应将农民工子女纳入农村教育经费保障新机制的范畴，由中央和流入地政府分项目按比例承担经费，建立专项转移支付项目，不断提高中央政府在农民工子女义务教育上的支出比例。
　　3.2仍以流入地政府负担为主
　　仍以流入地政府为主，但强调“以市为主”和“省级转移支付”，以保障流动人口子女义务教育经费充足，整体统筹流入地各级政府经费负担。由于义务教育财政投入“以县为主”以及“两为主”政策的不足之处，应将农民工子女义务教育经费保障主体从区县上移至市级政府。具体而言，“以市为主”即市级财政要按各区生均公用经费标准以及免除学杂费标准直接拨付给接收农民工子女的公办学校;同时，对委托承担义务教育的民工子弟学校，应拨付相应数额的经费。
　　省级财政对省内流动的农民工子女义务教育提供专项转移支付。省内跨地区流动的农民工，发挥了他们的比较优势，优化了省内劳动力资源的配置，对全省的城市经济发展以及农村脱贫致富起到了重要作用。无论是根据受益原则还是能力原则，省级财政应对内部流动的农民工子女提供义务教育经费承担责任。具体而言，省要以市为统计单位，根据各市的财力状况以及农民工子女就学的规模，提供义务教育经费专项转移支付。
　　3.3建立流出地与流入地政府之间的区域协调机制
　　应建立流出地与流入地政府之间的区域协调机制，并做好流动人口子女返乡接受教育的经费与政策保障。美国著名的新制度主义学者埃莉诺·奥斯特罗姆指出，中央政府管理和私人产权并非是避免“公用地灾难”的唯一途径，面临公用地两难处境的利益主体可以自主确定他们自己的体制安排，改变现有结构。农民工子女义务教育呈现出“外部性”、“无界化”的特点，早已超越了地方公共产品的范畴成为区域性的公共问题，而传统的科层制内向行政和单边行政的治理模式显然不适应于应对复杂性、多元化、不确定性和风险激增的农民工子女义务教育。因此，需要建立地方政府间的协作机制协调流入地政府和流出地政府之间的利益矛盾，在农民工子女义务教育经费分担、管理职责划分，共同促进农民工子女义务教育问题的解决。
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