行为导向的耕地保护政策工具演进研究
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作者:郭珍
[摘要]激烈的纵向竞争、横向竞争及前后竞争驱使耕地资源占用者追求耕地利用短期效率的最大化。在短期效率这一控制变量的驱动下，耕地资源占用者通过单环学习不断扭曲耕地保护制度。面对耕地资源占用者在耕地保护中的策略性行为，中央政府一方面强化、细化基于强制机制的命令控制型耕地保护政策工具，另一方面引入基于市场机制的经济激励型耕地保护政策工具，这在约束、引导耕地资源占用者行为上取得了一定成效。但未来需利用多样化的耕地保护政策工具组合以应对耕地保护的复杂性、多样性和动态性。探索基于耕地资源占用者行为机理的耕地保护柔性助推策略，可以丰富既有耕地保护政策工具，为中央政府平衡耕地利用过程中短期效率与可持续性之间的矛盾提供新的可行途径。
[关键词]耕地保护;单环学习;政策工具;柔性助推策略
[中图分类号]F323.211[文献标志码]A[文章编号]1672-4917（2020）03-0089-07
一、引言
耕地是中国最为宝贵的自然资源，是国家粮食安全的基础，也是生态系统的重要组成部分。党的十九大报告提出，要“严格保护耕地”，“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。耕地资源系统是一种储存变量，耕地资源单位是组织或个人从耕地资源系统占用或使用的量。区别作为存量的资源和作为流量的资源占用单位的收获量，就有可能确定资源补充率[1]53。只要耕地资源的平均占用率不超过平均补充率，耕地资源系统就得以长期维持下去，但前提是占用耕地与补充耕地的质量、生态也要实现平衡。面对耕地提供问题时，耕地资源管理者所考虑的是长期维护资源系统任务的各种分配方式对占用者净收益以及占用者福利的影响;面对耕地占用问题时，耕地资源单位占用者所关心的是配置固定的或时间独立的资源单位的各种方法对占用者净收益的影响[1]77。提供问题是时间依赖的，与耕地资源存量相关;占用问题是时间独立的，占用问题考虑的是耕地资源流量配置。耕地提供与耕地占用在对耕地资源利用的时间配置上存在冲突。
耕地资源系统的管理者是中央政府，中央政府在对耕地资源系统的管理过程中更注重资源的长期可持续性与存量，希望耕地资源单位的占用者（地方政府与农户）在时间上较均衡地利用耕地资源。中央政府设计最严格的耕地保护制度对耕地资源占用者的耕地资源占用量和占用行为进行约束、管理[2]，期望在耕地保护制度的约束下，地方政府和农户能合理占用耕地资源单位，使耕地资源单位流量最大化而又不损害耕地资源系统本身，从而有效保障国家粮食安全与生态安全。那么，耕地资源占用者在耕地资源利用过程中能否按照耕地保护制度的要求合理配置、利用耕地资源呢？如果耕地资源占用者采取策略性行为，应如何改进耕地保护政策工具以约束或引导其行为，从而实现耕地资源系统的可持续发展呢？本文将借鉴行为科学模型揭示耕地资源占用者行为机理，分析耕地资源占用者在耕地利用过程中的策略性行为，在此基础上，分析中央政府如何改进耕地保护政策工具以约束、引导耕地资源占用者行为，最后提出耕地保护柔性助推策略，以期有效引导耕地资源占用者产生有利于耕地资源系统的双环行为，从而实现耕地数量、质量、生態的“三位一体”保护。
二、耕地资源占用者耕地利用行为分析
（一）耕地资源占用者行为机理揭示
本文借鉴组织学习理论中的行为科学模型揭示耕地资源占用者行为机理，见图1。行为主体在控制变量的控制下，采取相应的行为策略以达到其预期目标，根据反馈结果对下一步的行为做出决策，当行为设计和行为结果之间有一个匹配，行为主体取得预期的成果时会发生学习，或者发现并纠正预期结果与实际结果之间的不匹配时会发生学习[3]88。当产生匹配，或者改变行为来纠正不匹配时，就发生了单环学习;当纠正不匹配时，首先检查和改变控制变量，然后才是行动的改变，这就发生了双环学习[3]89。当行为主体行动时，他们努力的首选目标是满足控制变量，即进行单环学习。尽管单环学习数量最大，但它们不一定是最有力的，而双环学习是主控程序，控制着长期的效率，因此决定着系统的最终命运。但行为主体自发进行双环学习的可能性很低，发生双环学习必须反思他们的行动，这包括他们的诊断和行动框架，这种诊断需要检查他们所应用的推理过程的有效性，行为主体进行双环学习所应用的推理过程实际上是和这种学习相悖的，这使得他们不能产生双环学习，而且极有可能创造抑制双环学习的学习系统[3]90。
耕地资源占用者行为的控制变量是私人收益与私人成本，即采取某种行为能给其带来的经济价值，在占用耕地资源单位的过程中，耕地资源占用者所关心的是配置固定的或时间独立的资源单位的各种方法对其净收益的影响。由于耕地资源对于地方政府来说具有公共池塘物品性质，地方政府在配置耕地资源时，对较远未来的预期收益评价低，而对近期的预期收益评价高，地方政府会给予耕地资源高贴现率，在短期内大量提取耕地资源以获取较高的经济收益，地方政府的行为会出现片面性和短视性。为了追求占用耕地带来的短期高经济收益，耕地的粮食生产功能、生态服务功能、景观文化功能被忽视，这会使得耕地资源的提取超过经济、生态上的最优资源单位提取量。同样，由于耕地产权的不清晰，农户在占用耕地资源单位时，也给予未来收益很高的贴现率，为了追求短期效率而过度集约化利用耕地资源，这对耕地资源的可持续利用造成负面影响。
（二）耕地资源占用者策略性行为分析
地方政府与农户为了获得短期经济收益，在耕地利用过程中将进行单环学习，如果其采取的行为策略能实现经济利益最大化的目标，那么将不断重复其行为;如果采取的行为不能实现其预期目标，那么，他们会改变行为以实现初始目标。由于建设用地具有远高于农地的价值，能给地方政府带来高额土地财政收入，为了实现短期效率的最大化，地方政府有强烈的将耕地转变为建设用地的动机[4]。但效率机制与合法性机制在很多情况下是矛盾的，在效率机制下，地方政府需要占用城镇周边、交通沿线的优质耕地以快速拉动GDP增长;而在合法性机制下，地方政府将难以低价获得所需的优质耕地[5]。在此种情况下，地方政府通过策略性行为与中央政府博弈，地方政府有足够的能力来扭曲中央各项耕地保护制度[6]。地方政府通过占多补少、占优补劣、挪用补偿等策略性行为完成耕地保护任务[7]，这种单环学习将降低耕地质量、破坏生态环境。且地方政府的耕地保护行为存在互动效应，各地方政府之间会相互学习在耕地保护上的策略性行为，这在加剧本地区制度执行偏差程度的同时，还会同步加剧相邻地区耕地保护制度执行偏差程度[8]。另外，由于地方官员是任期制的，地方官员在卖地时间和跨度的选择上，会形成与任期相一致的周期，为了实现政绩最大化，地方官员将学习其他官员在耕地保护制度执行上的“成功经验”，这加剧了耕地流失。在耕地资源利用上，地方政府面临着与中央政府、其他地区地方政府及前后届地方政府的竞争，在激烈的竞争下，地方政府通过不断进行单环学习实现短期效率的最大化，通过采取策略性行为不断突破耕地保护制度。 中央政府、地方政府与农户三者之间在耕地保护中利益冲突明显，由于缺乏生态理性，在与政府图1行为科学模型的博弈中，农户通过单环学习动态调整其策略以实现经济效益的最大化，从而导致中央政府耕地保护预期目标难以实现[9]。出于追求荣誉心理，农户之间在耕地产出上相互竞争，而村庄内的耕地利用行为具有传染性[10]，农户之间相互学习、攀比，最终村庄中的农户大都选择集约化的生产方式，如通过提高复种指数、增施化肥、使用农药来提高粮食产量，而这些措施导致耕地土壤肥力下降、土壤污染、水污染、土壤盐渍化等耕地退化现象和生态环境问题，导致耕地资源系统的抵抗力和恢复力显著降低[11]。产权稳定性也对农户耕地利用行为产生影响，当承包权和经营权不稳定时，农户在耕地利用上容易出现短期行为，而农户分化程度的加深会降低农户对生态耕种的采纳度[12]，进而损害耕地质量与生态。由于纵向委托代理困境、横向竞争与前后竞争，农户在耕地利用中进行单环学习实现短期效率最大化的目标。
（三）“效率与适应能力”悖论下的耕地保护效果
地方政府既是中央政府管理耕地资源系统的代理人，也是耕地资源单位的占用者，具有双重身份，在对耕地资源单位的占用过程中，地方政府相互竞争以获取占用耕地资源单位的合法性，实现本区域经济收益的最大化。地方政府只从本区域利益出发采取行动，追求流量最大化，而不关心耕地资源系统存量，不利于耕地资源系统的可持续发展;或者虽然按照耕地保护制度的要求补充了相应数量的耕地，但占补耕地质量、生态难以实现平衡，这不仅会对耕地资源系统自身造成影响，还会对其他生态系统造成负面影响。作为耕地资源最终使用者的农户，缺少关于社会生态系统的思维模型，使用集约化农业技术进行生产。集约化农业生产方式对生态环境产生负面影响，而生态环境又反作用于农业生产系统[13]，由于农户人数众多，耕地资源管理者难以对其耕地利用行为进行有效监管，这不利于长期粮食安全与生态安全。地方政府与农户在短期经济效率这一控制变量的控制下，对耕地资源单位的占用威胁耕地质量、生态，且对其他社会生态系统也产生负面影响。地方政府与农户在对耕地资源的利用过程中追求短期效率，可能在一段时间内能使经济得到快速发展，粮食安全能得到保障，但从长期来看，耕地质量退化、耕地生态被破坏在短期内难以修复，甚至将会对耕地产生永久影响，对长期粮食安全的负面影响是非常显著的，同时还将对生态环境、人类健康等产生深远影响。
由于耕地资源占用者（地方政府与农户）在占用耕地资源单位时从短期效率出发，进行单环学习，以耕地数量保护替代耕地质量、生态保护，致使耕地保护制度设计与制度实施间存在明显的差距14]。研究表明，在耕地数量占补基本实现平衡的情况下，中国耕地的总体生产能力呈下降趋势，特别是，由于过度开发边际耕地，生态环境遭到了一定程度的破坏，这影响了中国的长期粮食安全[15]。尽管很多学者很早以前就提出了耕地质量、生态保护绩效可能较低的观点，并利用统计数据进行了简单地分析，但少有研究利用空間数据、统计模型等进行实证检验。近年来，已有学者利用空间数据对耕地保护制度在耕地质量、生态保护上的绩效展开了探索性研究，如Li et al.（2016年）以宁波地区为例，基于地理信息系统、土壤质量评估和景观空间格局指标，评估了耕地保护制度对经济快速发展地区的耕地保护效果，研究发现制度实施后耕地数量得到保护，但耕地质量和生态保护效果较差[16];Chen et al.（2019年）以长三角城市群为例，运用空间数据，从耕地数量、质量、生产力、生态四个方面实证研究了耕地占补平衡制度的实施绩效，研究发现实施耕地占补平衡制度导致了生态系统退化、耕地生产力降低、耕地质量下降[17]。在最严格的耕地保护制度下，由于耕地资源占用者不断进行单环学习，对耕地质量与生态造成了负面影响，威胁到粮食安全的可持续性。
三、耕地保护政策工具的演进
（一）强化、细化基于强制机制的命令控制型政策工具
面对耕地资源占用者的策略性行为及其对耕地资源系统的负面影响，一些学者认为应该强化基于强制机制的命令控制型政策工具，通过集权加强对耕地资源占用者的控制[18]，以约束耕地资源占用者的行为，这种观点在实践层面也得到了应用。为了切实保护耕地数量、质量与生态，与耕地保护有关的政策文件数量不断增多，政策文件出台频率高，政策文件效力级别不断提升，且相关政策文件在具体管理体制上不断细化。在法律级别上新增、修订、修正与耕地保护相关的法律条文，如2018年将国务院发布的规范性文件《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》上升为《中华人民共和国土壤污染防治法》;2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》将基本农田保护上升为永久基本农田保护。在党内法规、行政法规上也不断强化与耕地保护相关的政策文件，如《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中对耕地保护的规定较为宽泛，而2017年发布的《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》中对耕地保护的规定则更为明确、具体。同时，中央政府修订《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，强化对省级政府耕地保护的年度自查、期中检查与期末考核，以加强对地方政府官员的约束。与耕地保护相关的法律、党内法规、行政法规发布后，国务院各部门发布部门规章不断细化耕地保护制度，如国土资源部（现为自然资源部）先后实行了先补后占、占优补优、补改结合等一系列耕地占补平衡政策措施，发布文件要求地方政府将永久基本农田落实到地块并纳入数据库严格管理，以加强对耕地质量与生态的保护。面对耕地资源占用者的策略性行为，中央政府不断强化、细化基于强制机制的命令控制型政策工具，以期约束耕地资源占用者行为。
（二）引入基于市场机制的经济激励型政策工具
随着耕地后备资源的不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，耕地保护面临多重压力。一些学者认为引入基于市场机制的经济激励型政策工具能更好地引导耕地资源占用者改变其行为[19][20][21]，如可以实行严控与激励并存的土地增减挂钩政策，建立跨区域耕地保护补偿机制，制定异质性农地保护补偿政策等途径提高耕地保护绩效，这一观点在实践中也得到应用。《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》提出，要积极推进中央和地方各级涉农资金整合，综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率，以及耕地保护任务量等因素，统筹安排资金，按照“谁保护、谁受益”的原则，加大耕地保护补偿力度。中央鼓励地方统筹安排财政资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补。 从各地实践来看，耕地保护补偿激励主要有普惠式补偿、奖金激励、新增建设用地计划指标奖励、农田生态补偿等方式。普惠式补偿主要针对永久基本农田，在补偿对象和补偿标准上，各地有所差别，如南京市直接补贴给承包耕地的农户，补偿标准为300元/亩/年;广东省则直接补贴给农村集体经济组织，补偿标准为30元/亩/年。奖金激励和新增建设用地计划指标奖励实质上是一种耕地保护绩效支付机制，具体而言，即依据耕地保护责任目标考核结果，对耕地保护成效突出的地区给予资金或新增建设用地计划指标奖励，如江苏省、山东省每年确定一定数量的乡（镇）作为省级激励对象给予资金奖励，江西省每年选取耕地保护成效突出的3个设区市和10个县（市、区）分别予以200亩和120亩的用地指标奖励。农田生态补偿，即将具有生态价值功能的永久基本农田纳入生态补偿范围，对负责保护利用的基层政府进行补偿，如北京市朝阳区对年度未发生违规使用永久基本农田、永久基本农田监管工作到位的办事处（乡政府）分别给予1500元/亩的生态补贴和500元/亩的保护管理费[22]。
四、探索耕地保护的柔性助推策略
（一）柔性助推耕地资源占用者产生双环行为
中央政府通过强制性措施如命令、控制规则或者单纯的经济激励等措施约束、激励地方政府和农户的行为，但这些措施没有改变地方政府与农户的控制变量，在控制变量没有改变的情况下，地方政府与农户改变其行为只是换一种方式达到其目的，中央政府的制度目标仍然难以实现。要根本改变地方政府与农户的耕地占用行为，必须改变地方政府与农户的控制变量，使其产生双环学习，但地方政府与农户本身是难以产生双环学习的，必须有外部力量的介入。因此，中央政府平衡耕地利用过程中短期效率与可持续性之间的矛盾的关键在于采取何种措施使耕地资源占用者与耕地保护制度设计者的控制变量趋同。随着行为经济学的兴起，学者开始探索耕地保护柔性助推策略。柔性助推策略是自由主义的温和专制主义，既给行为选择者一定的自由选择空间，又在一定程度上控制行为选择者的选择;既从行为选择者的理性思维系统出发，又从行为选择者的非理性思维系统出发[23]，是一种新的政策工具。近年来，研究助推策略对耕地保护行为的影响以及如何利用助推策略改变其控制变量，使行为选择者产生双环行为，成为国外学者新的研究关注点，如威特曼等（Wittman et al.）（2017年）的研究表明社区农场计划能从根本上遏制建设占用耕地[24];希尔波德等（Hilpold et al.）（2018年）研究发现农田开花竞赛作为农业环境措施的有效补充，能提高农场对生物多样性和可持续管理的接受度[25];埃内亚斯等（Eanes et al.）（2019年）的研究表明中介机构能说服农民参与农业景观保护计划[26]。因而，可以结合我国国情与实际，在耕地保护中引入柔性助推策略，以改变或利用耕地资源占用者的控制变量，使其产生有利于耕地资源系统的双环行为。
（二）耕地保护柔性助推措施探索
在改变地方政府行为方面，中央政府在一定程度上引入了耕地保护激励机制，如城乡建设用地增减挂钩政策。虽然城乡建设用地增减挂钩政策利用了市场机制，但地方政府的选择空间较小，没有从根本上改变地方政府的控制变量，地方政府还是追求短期经济效率的最大化，不能彻底改变地方政府的短期行为。另外，学者从耕地保护外部性内部化角度提出要对耕地保护进行区域补偿，但具体补偿多少在实际操作上较困难，且科层制色彩也较为强烈。本文提出在主体功能区绩效考核标准下，建立全国性的农地发展权转移市场，从而农产品主产区、重点生态功能区地方政府可以通过市场进行农地发展权交易获得较高经济收益，也能实现政绩的提升，这样农产品主产区、重点生态功能区地方政府的控制变量将发生根本转变，将不仅会考虑耕地的市场价值，也会考虑耕地的非市场价值，注重对耕地质量与生态的保护。在农地发展权转移市场上交易农地发展权，既给地方政府选择空间，又能控制耕地保有量，会改变农产品主产区、重点生态功能区地方政府在耕地保护上的既有行为。
在改变农户行为方面，学者的主要观点是通过耕地保护补偿以激励农户保护耕地。对农户耕地保护进行经济补偿，还是从农户的经济理性出发，这可能会出现农户一方面领取补贴，一方面还是进行集约化生产的情况。因而，需改变农户的控制变量，使生态理性在农户行为中起作用，使农户的控制变量变为经济理性和生态理性的结合，从而使农户的行为策略发生改变，自觉保护耕地质量与生态。在耕地利用中助推农户采用可持续集约化农业技术，能实现经济效益和生态效益组合的最大化。在操作层面，可以通过信息披露机制、贴危险标签、普及生态知识、数字化对比现有生产方式与采用可持续集约化生产方式的成本收益等柔性助推措施改变农户的控制变量，进而影响农户的耕地利用行为，使农户采用可持续集约化农业技术。可以选择重点目标如新型农业经营主体进行柔性助推，在新型农业经营主体改变行为获得更高的经济收益时，带动其他小农户采用可持续集约化农业技术。通过普及可持续集约化农业技术，使农户在利用耕地资源时在短期效率与长期可持续性上取得平衡。
五、結论与讨论
激烈的纵向竞争、横向竞争及前后竞争驱使耕地资源占用者在耕地资源利用中追求短期效率最大化，致使耕地质量退化、耕地生态遭受破坏，威胁粮食安全、生态安全。虽然有耕地保护制度约束耕地资源占用者行为，但耕地资源占用者通过单环学习不断突破制度，造成耕地保护制度软约束。面对耕地资源占用者在耕地保护中的策略性行为，中央政府不断改进耕地保护政策工具，一方面强化、细化基于强制机制的命令控制型耕地保护政策工具，另一方面引入基于市场机制的经济激励型政策工具，以期约束和引导耕地资源占用者产生有利于耕地资源系统可持续发展的耕地利用行为。中央政府不断改进耕地保护政策工具，有利于耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，但未来耕地保护更趋复杂、多样、动态，运用多种耕地保护政策工具组合才能更好地实现耕地资源系统可持续发展的制度目标。而探索基于耕地资源占用者行为机理的耕地保护柔性助推策略，可以丰富既有耕地保护政策工具，为中央政府平衡耕地利用过程中效率与可持续性之间的矛盾提供新的途径。通过耕地保护柔性助推策略改变或利用耕地资源占用者控制变量，使耕地资源占用者产生有利于耕地资源系统的双环行为。 由于耕地资源占用者不断通过单环学习实现其初始目标，因而，耕地保护政策工具或具体的政策手段也需不断演变，中央政府、省级政府需根据行为反馈不断调试政策工具或具体政策手段，才能不断提升耕地保护绩效。因而，未来可以通过实地调研与实地实验，研究运用哪些具体的柔性助推措施可以改变耕地资源占用者控制变量，使其产生有利于耕地资源系统可持续发展的双环行为。[参考文献]
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Research on the Evolution of Behavior-Oriented Policy
Tools of Cultivated Land Protection GUO Zhen
（School of Business， Hunan University of Science and Technology， Xiangtan 411201， Hunan China）
Abstract： Fierce vertical competition， horizontal competition， and front-to-back competition drive cultivated land resource occupiers to pursue the maximization of short-term efficiency of cultivated land use. Driven by the control variable of short-term efficiency， cultivated land resource occupiers continue to break through the cultivated land protection system through single-loop learning. Facing the strategic behavior of cultivated land resource occupiers in cultivated land protection， the central government on the one hand strengthens and refines the command-based cultivated land protection policy tools based on coercive mechanism， and on the other hand introduces economically motivated cultivated land protection policy tools based on market mechanisms. By improving policy tools， there are certain results in restricting and guiding the behavior of cultivated land resource occupiers. However， in the future， it is necessary to use a diverse combination of cultivated land protection policy tools to cope with the complexity， diversity and dynamics of cultivated land protection. Exploring the nudging strategies of cultivated land protection based on the behavior mechanism of cultivated land resource occupiers can enrich existing cultivated land protection policy tools and provide a new way for the central government to balance the contradiction between efficiency and sustainability in the process of cultivated land use.
Key words：cultivated land protection; single-loop learning; policy tools; nudging strategies
（責任编辑刘永俊）
[收稿日期]2020-05-11
[基金项目]国家自然科学基金青年科学基金项目“行为导向的耕地保护绩效与柔性助推策略研究”（项目编号：71904001）。
[作者简介]郭珍（1987—），女，湖南冷水江人，湖南科技大学商学院副教授。
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