灾害脆弱性视角下的突发公共事件中儿童权益保护
来源:用户上传
作者:
[摘要]本文以灾难社会学中社会脆弱性与社会生态韧性的视角，结合儿童权利理论，提 出了儿童在突发公共事件中的双重脆弱性，并对减少其脆弱性与提升社会生态韧性的途径进 行了讨论。通过对儿童脆弱性的梳理，结合当前中国现有的儿童保护系统，本文提出了在面临 突发公共事件时充分保护儿童权益的三点建议，包括对儿童及其家庭的脆弱性进行排查、 将儿童保护体系与应急管理体系联结、通过知识转移与人才培养等方式加强儿童保护人才储 备等。
[关鍵词]突发公共事件社会脆弱性儿童保护
[作者简介]谈子敏（1987-），男，湖南岳阳人，华东理工大学社会与公共管理学院博士后，澳 大利亚新南威尔士大学社会政策博士，研究方向为儿童保护;田甜（1986-），女，湖北宜昌人，华 东理工大学社会与公共管理学院上海高校智库青年研究员，英国约克大学社会工作硕士，研究 方向为儿童保护。
[中图分类号]C916
[文献剔码]A
[文章编号]1008-7672（2020）03-0101 -11
一、研究背景
2020年年初，新型肺炎疫情暴发，这是一起突发公共事件。在面对疫情侵袭时，中国社会展现出 了面对灾害凝聚团结、共同抗击的“危机共识”。政府展现了在调度分配资源、集中力量抗击疫情的显 著优势，但是同样也面对着充分获取信息进行有效反馈的难题。在抗击疫情中发生的与儿童直接相 关的悲剧尤为引人叹息。最为令人揪心的是，湖北省黄冈市一名17岁重度脑瘫的儿童因父亲被隔 离，在家独居6天无人照料，被送至集中监测点后当天中午死亡。湖北省十堰市71岁老人在家病逝 后留下6岁孙子独自在家数日，直到社区网格员上门排查才被发现。河南省邓州市一贫困家庭女童
因没有手机听网课心中无望吞下精神药物企图自杀。类似新闻提醒我们，在特殊时期，平时就处于 弱势的儿童在特定的情况下可能遭遇更大的困难。这显示，我们需要回到灾害社会学的脆弱性视 角，即背景性的脆弱因素植根于人类社会结构之中，而来自外界的自然灾害与其结合便会对人类社 会造成灾难。对于儿童这样一个在社会资源、话语权、生理与心理等多个层面都尤为脆弱与无助的 群体，在面对突发公共事件时具有更为显著的易伤性，并且需要更多的灾后复原的资源与关注。因 此，本文将通过梳理灾害社会学对灾难和脆弱性的认知，回顾中西方有关儿童在灾害中脆弱性的研 究，并且讨论现有中国儿童保护系统对于保护突发公共事件中儿童权益的作用，为更充分合理地保 护其权益提出建议。
二、灾害社会学的脆弱性视角
国外的灾害社会学发展经历了从针对灾害中人群心态到组织行为的演进，提出了社会脆弱性范 式作为研究灾害对于社会造成影响的着眼点。中国学者逐步接触并引进这个研究范式，并且对其进 行了一定的理论深化与实用拓展。
（一）国外灾害社会学研究与脆弱性范式的提出
国外对灾害研究最具代表性的是美国与日本的社会学界，其中美国的研究来源于其军方对于在 某些特定突发公共事件造成的类似战争情境下社会状态的关注;①而日本则因为其多发地震、海啸、 火山喷发等自然灾害，所以对此类研究有显著的实用性的需求。②
美国对灾害的研究发展分为不同主题，一是灾害发生期间人们的心理反应与行为方式，如灾难中 的恐慌与理性，即当受灾者在行为规范、价值观与优先权等方面能够达成“危机共识”时的社会合作;③ 二是灾难发生期间的组织应对，如灾害信息传达、组织间调整、功能结构以及组织活动。④
随着灾害社会学的发展，学者们尝试重新定义灾害并反思社会面对灾害的脆弱性。“灾害究竟是 什么”的反思使得学者们修正传统灾害研究范式，并用新的范式探索灾害研究。Fritz认为，灾害是严 重的突发或不可控事件导致社会原有的正常秩序处于危险状态，并造成人员伤亡与物质的巨大损 失，进一步导致社会结构崩溃，无法履行其原有的部分或全部功能。其中灾害有两个构成要素，即具有威胁性的实际冲击与社会基本功能因为冲击而遭到破坏。①在此概念之上，Wisner提出了脆弱性的 观点来解释灾害对人类社会的影响，即背景性的社会状况会深刻地影响着社会成员个体的生活状 况，从而形成脆弱环节，而灾害是突发的极端物理性事件碰触到社会脆弱点所引发的事件。②之后的 灾害研究中，研究者更侧重关注社会的脆弱性，认为灾害产生的原因是灾害本身植根于社会之中， 自然因素对脆弱性的触发带来了社会集合体常规秩序的混乱，从而使社会处于危机之中。③④⑤学者 们也对这种着眼于“灾害脆弱性”的新范式寄予了更多的期待，希望能从脆弱性实际测定方法与脆弱 性纠正政策研究两个方面提升社会应对灾害的能力。
日本学者基于其國内多发的灾难所积累的经验认为，应对公共突发事件需要启动人类全部知 识。应对灾害的全过程，不仅仅是对灾害的冲击瞬间，因此需要系统性的预警与教育。⑥并且有学者针 对“脆弱性”的概念提出了面对灾害的“恢复力” （resilience）的概念，在看到面对灾害的脆弱性的同时， 也应关注存在于受灾地区社会文化结构内部可以使其从灾害中恢复的原动力，⑦即在减少社会脆弱 性的同时增加保护性因素，提升恢复力。对于灾害中的不同人群，也有学者提出了 “灾害弱者”的概 念，其既是灾害之前社会排斥的结果，又在灾害的各个阶段被应急对策、复兴对策所排斥-从表面上 看是个人原因，但实际上有着更深刻的社会结构原因，即灾害暴露了平时隐蔽的社会结构。有学者针 对老年人与身心障碍者这两类典型的灾害弱者提出了应对措施。⑥
（二）中国灾害社会学研究与脆弱性范式的引入和应用
中国社会学界对灾难问题的研究同样也明显受到重大事件的影响，研究多集中2003年的非典 疫情和与2008年的汶川大地震两次重大突发公共事件，并且有相对较多的实用性的政策社会学讨 论，包括应急预案制度建设与灾害舆情管控等。而对于灾害社会学的理论探索多为对于国外理论的引入，较少有自身的理论创建。 在这次新冠肺炎疫情之中，学界认为应反思应急管理制度。如童星认为应建立兼具常态与非常 态的应急管理体制，对中国现行应对突发公共事件的“一案三制”进行讨论，指出应急管理整体作为 一种非常态化的管理，而其中又有应对一般事件常态应急管理与低概率严重后果的特殊灾难的非常 态应急管理。这在一定程度上回应了 Clarke对灾害应对成本与可能性的讨论，①尝试着在应灾系统的 成本控制与面对灾难的应灾能力之间达成损益比上适当的平衡。
自2011年起，国内有学者开始关注社会脆弱性在灾害中的作用，但相关研究多为综述与回顾性 质，专门对脆弱性这一视角展开的研究还相对较少。周利敏认为社会脆弱性包括：社会结构、社会地 位中的潜在因素，社会群体、组织在灾害中的易受伤与损失大小程度，灾害后的调适与反应能力。②他 进而提出了社会脆弱性到社会生态韧性（resilience）的范式转变，③其中社会生态韧性（resilience）与前 文所述日本学者提出的恢复力为同一概念，笔者认为脆弱性与恢复力为面对灾害的一体两面，减少 脆弱性与提升韧性在很大范围内方式相同。
陶鹏、童星以脆弱性的视角提出了“风险-危机转化模型”并且从组织适应、脆弱性分布和灾害文 化三个层面进行了分析。④此后学界对于灾害脆弱性的分支与实际应用研究有了推进。有些学者从性 别视角对妇女面对灾害更为脆弱的状态进行了分析，包含了两性在灾害中不同的伤亡率、灾后资源 获取与权力表达的差异和针对女性的暴力等话题。⑤从社会工作的角度来看，社会脆弱性分析是有效 识别灾难风险分布的原因、结果，并降低脆弱人群受影响的程度、增强其应对能力的关键。⑥但总体来 说，中国社会学界灾害研究的理论发展相对较弱，实用性的展开也不够丰富，多数研究呈现出了事件 导向与过度依赖政府经费的特点。⑦
三、突发公共事件中的儿童权益保护
本文将着重探讨儿童这一特殊群体在面对灾害时有哪些显著的脆弱性，以及针对这些脆弱性可 以釆取的措施。从前文可知，脆弱性视角提出后在研究中已经有了一定的发展，只是其中涉及的领域 仍相对有限，已有文献从性别、社区、社会经济地位等角度对其进行分析，但鲜有涉及儿童这一人数众多、特点鲜明且脆弱性显著的群体。
依照联合国《儿童权利公约》，儿童所指的是所有未满十八周岁的未成年人，即儿童与未成年人 两词的含义相同。在实际语境中两者可能稍有差异，如未成年人多出现在法律术语中，强调其相对 于成年人尚未成熟的心理状态与生理状态，语义上更偏重与成年群体的对比;而儿童一词在日常生 活中更为常用，与童年、童心、童稚等词语的联系更紧密，指的是处在这一年龄阶段的人群，更偏重 于该人群的本身的主体性。在本文中两词的含义相同，都是指处于未满十八周岁、心理和生理狀态 未成熟这一阶段的人群，本文将要讨论的脆弱性也是基于儿童未成熟的心理状态与生理状态展 开的。
中国在1991年加入联合国《儿童权利公约》后，受其概况性条款制约，包括对儿童的生命权、人 身权、健康权、发展权、受教育权等权利的保护，并且通过《中华人民共和国未成年人保护法》以国内 法的形式对其进行了确认。①但不论是《儿童权利公约》还是《中华人民共和国未成年人保护法》对儿 童权利的保护都是相对原则性的规定，是指导性与方向性的法律纲要，在实务中不具有可操作性。因 此，如何对儿童权益进行保护，需要基于权利的分类与保护的原则，对其在具体场景的适用进行分析 与讨论，因而本文尝试对在突发公共事件中如何充分保护儿童各项权利进行探讨。
对于儿童权利进行保护，不仅具有保护儿童作为个体应享有的正当权利的伦理价值，同时也具 有对于家庭与对于社会的实际意义。在当代中国独生子女家庭中，儿童受到伤害将对家庭造成深远 的影响，同时儿童作为社会的未来，在老龄化日趋严重的当下，保护其生命健康权、发展权和受教育 权都有着积极的意义。
（一）儿童面对突发公共事件的双重脆弱性
讨论儿童面对突发公共事件的社会脆弱性具有两个层面的含义：一是儿童主体作为未成年人所 具有的脆弱性，其生理、心理尚未成熟，面对灾害更易受伤，且他们依赖家庭、社区等社会结构的照 护。二是儿童作为社会中的成员处于社会结构中的地位，如其家庭结构的完整性、家庭的社会经济地 位、社区环境、社会文化环境对儿童的态度等。这两层脆弱性会互相影响，使得儿童面对灾害时更容 易受到伤害。
儿童作为未成年人，他们的各项基本权利都更容易受到突发公共事件的威胁，其中生命健康 权、受教育权与发展权受到的影响最为明显。如联合国《儿童权利公约》所述，“儿童因身心尚未成 熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保护和照料”，即身心尚未成熟这项特性是儿童作为未成年 人与成年人的最主要区别。这项特性不仅决定了儿童自身面对灾害的侵袭时更为脆弱，同时也要求他们的家长、家庭与社会对他们给予更多更细致的照顾，即儿童对外界的社会结构具有显著的 依赖性o Hoffman认为，儿童的易受伤性和其生存、决策与情感的依赖性，使其面对突发公共事件时很脆弱。①
因此，本文基于儿童自身的特性进行分析，发现在突发事件中儿童的脆弱性如表1所示。
从儿童需求的种类来看，在突发事件中需要认知到儿童的生理需求与心理需求与成年人都有差 别，应对其特殊对待。对儿童的生理需求的相关研究较少，而对儿童的心理需求与成年人的心理需求 差异，学界有深入的探究。
儿童的生理成熟程度与成年人有显著差别，当面对灾害威胁的时候，他们更容易出现脱水、器官 衰竭或营养不良等症状，也更容易感染疾病。因为对成年人有效的救助方式可能对儿童无法产生作 用，所以需要为儿童作专门的救助准备。②
在心理需求方面，所有种类的灾害都会对儿童心理健康造成影响，有些甚至会造成长期的发展 性的损伤。灾害暴露程度（Exposure to disaster）会影响创伤程度，但是即使是最小的灾害暴露也会造 成伤害。儿童遭受灾害影响的方式是不同的，这跟他们的年龄、性别、种族、社会文化环境等因素相 关。儿童可能在受灾之后有轻度到重度的承压，严重的可能导致急性应激障碍（Acute Stress Disorder， ASD）和创伤后应激障碍（Post-traumatic Stress Disorder， PTSD）以及一系列其他反应，③包括 哀伤、抑郁、睡眠障碍等健康影响和儿童独有的一些反应如耍性子、发脾气、依恋程度增加等。④ 有研究表明，即使在缺少专业干预的情况下，给予儿童足够的支持与时间，他们具有从创伤之中复原的能力，①但是儿童的受灾程度（如受伤、家庭损失程度）、本身存在的脆弱性因素、灾后应对方式 和能力、社会支持程度与其他承压因素会影响儿童的心理恢复状态，增加儿童受伤害的风险。②也有研 究发现，即使对儿童进行了初步的干预，但被隔离儿童的创伤后平均压力得分是未隔离儿童的四倍。③
由于儿童本身的依赖性，因而需要同时考虑儿童的照料者的心理因素。一方面，家长自身的心理 状态会影响儿童的心理健康，将家长的灾害承压心理状态视为对儿童首要的心理风险因素，并且家 长的心理创伤症状会被儿童显著地放大，儿童承受更大的压力。另一方面，家长因为自身的心理状态 可能会忽视儿童的心理风险或者无法协助儿童应对，①⑤他们倾向于持续低估与不报告他们的孩子受 到灾害影响带来的心理冲击。⑥更进一步来说，家长由于自己无法有效地帮助孩子，也会使得他们的 心理承压增加，从而对儿童心理造成影响。
儿童作为社会结构中的成员同样也受到社会的地区脆弱性的影响。依照学者们对脆弱性的解 析，可以从三个方面进行分析：第一是根源性的原因，如贫困、权力结构、意识形态与经济结构等整体 性背景性因素;第二是动态压力，如地区的公共设施匮乏、教育水平限制、人口压力、环境压力等;第 三是危险的直接生活环境，如易损坏的物理环境、濒危生活状态、低收入等。⑦这些脆弱性会影响儿童 及其家庭，决定其如何面对灾害以及受到伤害的大小。从社会结构的角度来分析，主要对儿童造成影 响的是其家庭或监护人（机构）应对灾难的能力，儿童作为未成年人受其监护者的应对能力的影响。 换言之，对儿童进行支持，既需要考虑儿童本身的脆弱性，也需要考虑其家庭在社会结构中的脆弱 性，对其家庭进行支持。
由于儿童双重脆弱性的特点，他们成了突发公共事件中易受到伤害的群体，亟须生理上与心理 上的多种保护，但是现有的保障体系很少涉及儿童这一特殊主体，这对儿童生命与心理健康将带来 不可逆转的创伤。因而需要有进一步的研究，分析儿童面对灾害的脆弱性与恢复力，提出系统性的保 护方案，为保护儿童权利以及灾害后的创伤复原提供支持。
（二）减少社会脆弱性与提升社会生态韧性
“社会脆弱性”与“社会生态韧性”这两个概念是面对灾害的一体两面，分别从减少灾害造成的损 失与促进受到灾害影响的群体进行复原两个视角出发分析问题。虽然有学者认为灾害社会学的研究 范式正从脆弱性转向社会生态韧性，①但是笔者认为如果要考虑备灾、应灾与救灾，两者都不可或缺。 或者说对脆弱性的分析更偏向于灾害发生前的检视，对社会生态韧性的分析更偏向于灾害发生后的 复原，②并且在相同的要素上两者往往同时出现，即较大的脆弱性意味着较低的社会生态韧性、较低 的恢复能力。
考虑到儿童的双重脆弱性的特点，并且同时需要提升儿童及其家庭的社会生态韧性，筆者认为 可以通过社会生态系统理论将儿童自身、家庭及其社会环境的脆弱性与社会生态韧性进行检视，建 立对儿童的创伤性与保护性因素的模型，即社会脆弱性与社会生态韧性评估，如表2所示
通过对儿童及其家庭在社会生态系统中所体现的脆弱性与韧性进行评估，可以为降低脆弱性和 提升韧性的干预性措施提供依据，保护儿童在突发公共事件中的权益。
四、突发公共事件中儿童权益保护的改进策略
在现有的公共突发事件应对中，儿童权益的系统性保护仍然相对不足，不论是学界还是实务界， 对儿童群体的双重脆弱性的认知较低，现有的儿童保护系统暂时尚未将儿童面对灾害时的防灾、应灾与救灾纳入视野。此次疫情暴发之后随着儿童群体面临的困难逐步凸显，社会也采取了一系列措 施，但是极个别地方的处理方式需要在实践中进一步提高，以保护儿童的权益。因此，笔者提出如下 几点建议。
（一）对儿童群体的脆弱性与社会韧性进行排查
虽然在“非典”、汶川地震等重大突发公共事件之后，学者从如何改善儿童在灾后的心理干预角 度进行了一定的研究，①但是因为在灾害应对中缺乏对儿童群体脆弱性的认知，使得对其权益保护难 以在防灾备灾阶段实施，在应灾阶段也反应相对滞后。
如果在“非典”、汶川地震等突发公共事件的应对过程中忽略了儿童生理与心理相对未成熟的属 性，便难以充分保护其权益。如在救灾物资、医疗手段与医疗物品的提供中，需要充分考虑儿童生理 特点，如儿童需要的口罩、可用药品与适当剂量的选择等;需要考虑儿童的照护需求，即他们大部分 不具备成年人的独立生存能力，尤其对既处于社会资源匮乏状态又面临生理困境这种双重脆弱性的 困境儿童而言;需要提供临时监护，才能够充分保护其生命健康权。在保障儿童受教育权方面，在突 发公共事件中除了可以提供如线上课程、远程交流等替代性教育措施之外，同样需要考虑儿童及其 家庭对这些教育措施的可及性，避免在实施过程中出现歧视与社会排斥，这也需要对儿童及其家庭 的社会资源进行检视并对其提供支持。从儿童心理健康的角度来看，现在还缺乏成熟的灾中、灾后心 理健康保障模式，完善这些措施可以为各地的儿童心理干预提供储备。
针对这些问题，笔者建议可以通过前文所述的社会生态系统模型对儿童及其家庭进行脆弱性排 查与生态韧性构建，从儿童自身、家庭与社区等层面对区域内儿童的脆弱性有充分掌握。秉持着儿童 最大化利益原则，将家庭支持作为儿童保护的重要环节，因为大部分儿童的权益保护需求是以家庭 为渠道得以满足的。进而在灾害发生之中可以预估脆弱性更高的群体遭受的冲击，不论是直接受灾 儿童还是间接受灾儿童，都能够获得照护。
（二）将儿童权益保护纳入应急管理体系以加强响应的系统性和规范性
虽然现有的儿童保护框架与系统尚未充分考虑儿童在突发公共事件中的脆弱性，对其应对还相 对缺乏，但是民政系统在发生脑瘫儿童因缺乏照护而死亡的事件之后，迅速颁布了数项针对儿童需 求的应对政策。2020年]月28日，民政部发出《关于印发〈儿童福利领域服务机构新型冠状病毒感染 的肺炎疫情防控工作指南（第一版）〉的紧急通知》，针对在福利机构内养育的儿童保护工作制定了应 对措施。随后1月30日发布的《民政部、国家卫生健康委关于进一步动员城乡社区组织开展新型冠 状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知》（民发〔2020〕9号），强调应对困境家庭进行上门干预， 确保对其中包括儿童在内缺乏独立生活能力的家庭成员提供生活支持。《关于做好因新冠肺炎疫情影响造成监护缺失的儿童救助保护工作的通知》（民电〔2020〕19号），督促各地及时发现报告、分类做 好临时照料、加强救助保障、开通救助保护热线。这些措施包含着对儿童脆弱性的回应，如通过发现 报告、救助保护热线来回应儿童的无言性，通过临时照料、救助保障来回应儿童的生理和心理的依赖性。 这些措施在应对灾害时具有应急效果。在面临从未处理过的问题时，民政部门尝试着通过临时 性的反馈政策与行政命令来增强对儿童权益的保护。但是如日本学者对灾害应对的经验评论所说， 灾害应对受制于地域社会平时所具有的能力，灾时难以做到平时做不到的事情。①根据以往的经验， 应该将对儿童权益的保护纳入现有的儿童福利与儿童保护框架之中，通过提高脆弱群体的福利水平 完善防灾对策，将儿童福利和保护制度与防灾制度接轨。充分发挥未成年人保护中心、儿童福利督 导、社区儿童主任在防灾救灾中的作用。
现有的针对困境儿童与儿童保护的工作系统已经初具雏形，2016年出台了《国务院关于加强困 境儿童保障工作的意见》（国发〔2016〕31号），2019年制定了《关于进一步健全农村留守儿童和困境 儿童关爱服务体系的意见》（民发〔2019〕34号）。截至2019年5月底，乡（镇）一级的儿童督导员数量 为4.5万名，村一级的儿童主任为62万名，基本完成了对全国所有乡（镇）和行政村的覆盖。笔者在四 川、云南、贵州等地的调研发现，在街镇、村社各级中儿童督导和儿童主任已经配置齐备，并且会每半 年对困境儿童及其家庭进行一次评估。在现有的工作机制之上，能够为排查儿童及其家庭的脆弱性 提供充分的支持，掌握他们的应灾脆弱性数据，从而为应对突发公共事件做好准备。在系统层面，应 当将常态机制与预案机制相结合，即在常规保护与支持系统之上应有应急预案。民政部门通过儿童 督导与儿童主任获取了困境儿童的信息、检视排查的脆弱性之后，可以与防灾救灾相关部门共享，从 而使得应急部门可以针对儿童需求做出及时的回应。
在一般的针对儿童虐待的儿童保护系统中，难以平衡的是国家公权力作为儿童的保护者干预家 庭的程度，因为过多或过少的干预都有可能对家庭与社会带来严重的后果。而在突发公共事件中，公 权力应该可以更为果决地进入家庭私域之中，调动社会资源对家庭进行支持。因此，可以结合未成年 保护法律的修订，将针对儿童在突发公共事件中的救助纳入儿童保护法律系统，从而使得司法系统 保护性措施与社会福利系统服务性措施同时实施。
但是现有系统与应急系统接轨，依然面临三个方面的问题：其一，儿童保護工作人员的职责需要 进一步明确。因为基层儿童督导与儿童主任大多身兼数职，在访谈中发现有些甚至都忘记了自身具 有儿童主任的职责，因此需要在工作职责，尤其是编制系统中明确他们相关的责任。其二，儿童督导与儿童主任保护儿童、评估家庭脆弱性的能力相对缺乏，需要通过一定的培训使其掌握社会生态系 统考评的能力与分析儿童脆弱性的能力。其三，与儿童相关工作的经费分配不足。民政部门大部分的 经费用在贫困、低保或临时救助类方面，用在儿童类尤其困境儿童方面的经费相对缺乏，推进相关工 作相对困难。
（三）加快知识转移、科学研究和人才培养以加强对具体干预项目的支持
从目前的干预项目看，缺乏在灾害中与灾害后对儿童生理、心理需求进行支持的经验和人力资 源，需要归纳与引进家庭、儿童支持方法，积累总结国内现有的经验。
学者通过实证研究发现，儿童对灾害的恢复力、抗逆力是可以提升的，而且提升恢复力的项目也 是可行的。这样的恢复方式可以适用于不同的文化背景之中，既能够以独立项目方式运作，也可以嵌 入已有的保护机制之中来完成，①日本学者在地震灾害之后也积累了对于在灾害中保护学生生命的 大量经验。②同时，中国现阶段的儿童领域资源大多集中在教育方面，对儿童进行救助与支持的人力 资源相对不足，如缺乏儿童社工、缺乏对儿童的心理支持等。因此，不论是从民政系统的儿童保护，还 是从社会资源的调动层面看，都应该更加注重保护儿童权益。
（责任编辑：亚立）
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-15299139.htm
